新形势下城市片区平台公司内部控制体系构建存在问题及对策研究

向阳

摘 要：面对经济新常态，以“管委会+平台公司”这一新型片区开发模式正成为新形势下地方政府探索政企分开、市场化运作的主要实施策略。笔者所任职的公司是一家地级市新成立的、属地方市政府国资委所管辖的城市片区平台公司，属于国有独资企业，通过分析此类企业内控体系构建的意义，剖析内部控制存在的问题，并提出内部控制构建的对策，对新形势下城市片区平台公司高质量转型发展具有重要的现实意义。

关键词：内部控制;国有企业;片区开发;平台公司

一、引言

近年来，随着城市高铁、高速、长江水道提升、机场等一批重大交通基础设施的开工建设与投入使用，为城市创造了良好的城市地理空间环境，这些空间环境的改变使得这些区域具备“交通条件好、地理条件优、发展潜力大”等有利于产业提升和人口集聚的基础条件。在此大環境下，以“管委会+平台公司”这一新型片区开发模式正成为新形势下地方政府探索政企分开、市场化运作的主要实施措施，依托资源优势向主导产业明确、延伸产业链条、综合配套完备的方向发展，成为区域经济增长极。片区平台公司既有典型的政府投融资职能，又兼具推动片区产业发展的重要使命，同时具备国有独资公司市场化运作的转型，功能的特殊性和业务的复杂性为片区平台公司带来了全新的挑战和发展机遇。研究新形势下城市片区平台公司内部控制体系构建对片区平台公司转型发展具有重要的现实意义。

二、片区平台公司内部控制存在的问题及原因分析

（一）内部控制目标缺乏明确性

很多片区平台公司在内部控制目标的确定上不够明确，这些平台公司在成立之初主要职能是筹集资金解决城市片区开发市政工程等基础设施的建设与公益性配套项目建设，业务的特殊性也就决定了城市片区平台公司内部控制的主要目标是为了筹集并完成政府交办的项目建设，并不是为了获取利润，但面对经济的新常态，以及国家各项新的监管政策与国有企业转型发展要求，片区平台公司面临业务转型与发展的重新定位，内控控制目标亟待明确。例如：某城市片区平台公司在政府隐性债务控制背景下通过市场化融资承接政府业务，对于该公司市场化业务经营状况如何？经营效率是否高效？资产状况是否安全？

（二）在治理结构方面未能形成良好的内部控制环境

早在2016年10月的全国国有企业党的建设工作会议上就明确指出：所谓具有中国特色的现代国有企业制度，“特”的主要特性就在于将党的领导融入到公司治理的各个环节中，将企业党组织内嵌到公司治理结构中，将企业的党组织进一步内嵌到公司的治理结构中，并进一步落实和明确党组织在公司法人治理结构中的重要法律地位，一定要做到：组织落实、干部到位、职责明确、严格监督。面对新形势，片区平台公司不仅要将党建写入公司章程，还要从根本上完善治理结构，解决管理层的内控意识薄弱、风险防控部门缺失、内控专业人才缺少、缺少内部监督职能等内部控制环境的薄弱环节。

（三）未能开展动态的风险评估活动

在新的形势下大部分片区平台公司并未树立全新的风险管理意识，更是缺乏有效的风险管理机制和约束机制，公司内部也没有构建专门用于识别、控制风险的专门机构，在制度建设上并未很好的建立与执行相关的风险管控制度，最终导致盲目融资后出现举债无力偿还的现象。金融风险是目前片区平台公司最大的风险，内部控制作为风险管控中的重要手段其作用不容忽视。然而就目前片区平台公司的实际状况来看，缺乏风险意识、风险管控流程不到位，最终导致公司负债逐年攀升。另外，由于缺乏健全而完善的风险评估体系，片区平台公司对自身业务层面潜藏的风险与自身风险的承受能力掌控并不全面，缺乏完善的风险预警机制。

（四）授权审批控制与绩效考评控制活动缺乏有效性

在新形势下城市片区平台公司由于其不仅具有国有企业的性质，但同时具备政府行政单位的特征，这就导致在内部控制活动中出现了问题。如：缺乏科学而完善的授权审批控制机制、绩效评价控制活动不健全。绩效考评控制不到位主要在于片区平台公司没有建立完善的绩效考评制度、也并未确立明确的奖惩与职务分离机制，这样的控制活动不可能得到有效的执行。

三、片区平台公司内部控制构建对策

（一）明确内部控制目标

目前很多城市片区平台公司正处于市场化转型的摸索阶段，明确内部控制目标有助于其能够尽快完成市场的转型。片区平台公司作为片区管委会的融资建设开发平台，肩负着片区开发融资建设、片区产业招商服务与产业落地等重要使命与职能，进行有效的内部控制，能够保证各项资金活动的合法合规，这也是优化内部控制的基本前提和必要条件，是片区平台公司真正实现市场化转型的基础。因此，城市片区平台公司内部控制目标应是合理保证融资顺利实现，重点业务关键环节风险可控，促进企业实现发展战略。

（二）通过治理结构的完善，全面提升内部控制环境

内部控制环境是实施内部控制的基础，提升内部控制环境要从如下几个方面进行：首先，完善治理结构要以“坚持党建引领，发挥党组织的领导作用;坚持发展导向，发挥董事会的决策作用;坚持依法合规，发挥监事会的监督作用;坚持高效履职，发挥经理层的执行作用”为原则，形成有效制衡的法人治理结构。其次，在决策程序与规则制定方面厘清法人治理逻辑。“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序。重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会或经理层作出决定。”习总书记这些要求，为建设中国特色现代国有企业制度、正确处理加强党的领导和完善公司治理关系提供了根本遵循。完善“四会一层”议事规则，落实重大经营管理事项党组织研究讨论前置程序，厘清董事会聘任总经理的法人治理逻辑。再次，建立分工合理，相互制衡的组织架构。夯实经理层经营管理的权责利，真正达到“权责明确、各司其职、有效制衡、协调运转”的目的。最后，在企业文化建设中导入内控元素，形成内部控制环境闭环。公司领导班子的思想理念上开始重视内部控制建设，将企业发展的内生需求与内控目标统一起来，自上而下了解内部控制制度，充实内控专业人才，组建内控专业部门，并动员全员参与，营造“全员做内控、全员受内控”的内控企业文化，使内控体系建设具备肥沃的土壤，内控制度保持生命力。

（三）构建完善的风险管理预警机制

片区平台公司大多于2015年后成立，虽然具备了2014年前成立的地方政府投融资平台公司的相关职能，但具有独特的新形势下国有企业市场化运行与转型的需求。因此，片区平台公司更应该强化风险管理在内部控制中的重要作用，成立专门的、独立的风险管理与防控部门，建立完善的风险管理体系、风险预警机制。具体而言，以风控的目标为起点，从对风险进行评估与风险管理进行评价等不同层面着手，对公司所处的不同发展阶段重新进行科学而合理的定位，结合不同的业务类型对风险承受能力进行合理评估，准确的确定风险控制的目标，并严格遵循重要性的基本原则重点和高度关注经营业务环节中的重要风险点和领域;结合风险的危害程度，分清轻重缓急，制定合理的风控目标;结合国有企业所处的转型发展的不同阶段，对风险管控的重点进行动态化调整，并以此为基础构建完善的风险管理预警机制，做好风险的防控，为全面提升企业的高质量发展奠定坚实的基础。在风险控制的具体方法层面平台公司可以充分利用：财务状况分析、业务流程分析、信息系统分析等不同的方法紧紧把控各重点风控点。

（四）强化内部控制执行评价监督与考核机制，构建行之有效的内部控制体系

近年来国家加大了对国有企业的外部監督，但监督的深度和广度还存在一定的限制，这对提升国有企业的管理水平存在困难。因此，平台公司必须结合实际状况构建一套以内部审计为主、外部监督为辅的、完善的内控自我评价与监督机制，这对促进平台公司的全面发展显得尤为重要。首先，各片区平台公司应对自身的经营规模重新进行定位，在公司内部搭建具有权威性和独立性的内控监督职能机构，对日常的各项运营内控体系等进行综合的分析与评价，在现代信息技术的支撑下，逐渐实现内控体系与业务信息系统的有机融合，内控体系嵌入各项业务信息系统中不仅能够及时发现在内控体系构建中存在的问题和缺陷，找到内控实施中存在的薄弱环节，同时还能够结合公司的实际状况提出具体的改进建议，对提升企业内控有效性起到了积极的促进作用;另外，还能够对各种不正之风起到威慑性作用，防止各种违规违纪、贪污舞弊问题的发生。其次，进一步强化内控体系执行的刚性原则，并且将内部审计与外部监督的结果作为绩效考核的重要内容，并以此为契机构建内控问责与激励机制，以此来确保真正将内控体系落实到实处，从而为平台公司的发展壮大奠定基础。最后，在强化内控体系执行的同时提升对重大风险的防控能力。平台公司应采取各种积极的措施对重大风险进行全过程、动态化管控，并结合在内控体系监督中存在的缺陷和问题对平台公司内外部风险防范水平进行综合评估，制定出有针对性的风险应对方案，同时还应该根据原有风险的变化情况、应对方案的执行效果等做好企业间风险的有效隔离工作，一定要避免出现风险由“点”及“面”问题的发生，避免出现颠覆性、系统性重大经营风险。

四、结语

综上所述，片区平台公司的转型与发展将直接对地方政府的基础设施的建设与投资产生直接影响，加强内部控制能够确保平台公司的发展更加持久、更加健康。因此，在新形势下片区平台公司应进一步明确内部控制目标、营造良好的内部控制环境、构建风险预警机制、强化内部控制，执行评价监督与考核机制，构建有效的内部控制体系，为促进片区平台公司的稳步有序推进高质量转型发展奠定坚实的基础。

参考文献：

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