1951－2008年尼泊尔政治制度发展历程及影响

摘要：自尼泊尔摆脱拉纳独裁政体以来，政治发展道路异常曲折。特里布文国王促成的多党民主制度在其继任者马亨德拉国王的统治下被终止了，取而代之的是“潘查亚特”体制和党禁活动。至比兰德拉国王在位时，君主的直接统治受到了挑战，民主和多党议会制又被重提，甚至出现了党派领导的武装暴动。在2001年上位的新国王贾南德拉被推到了风口浪尖，他所采取的一些逆民主化措施导致君主制在2008年最终瓦解。动荡不安的政治局势给尼泊尔这个内陆国家带来了经济基础薄弱，发展不平衡，贫困问题突出等诸多影响。

关键词：尼泊尔;政治制度;民主化进程

中图分类号：D73/77

文献标识码：A

文章编号：CN61-1487-（2020）11-0049-04

距离尼泊尔废除君主立宪制，改行联邦民主共和制已经有十余年时间，经过数次大选，尼泊尔政局似乎已稳定下来，但表面平静的背后还暗藏着危机。2019年3月与7月，尼泊尔一些地区的市政机构与基层政府发生爆炸事件，有舆论认为这与被尼政府列为“非法组织”的昌德组织有关，该组织还号召于7月31日在加德满都谷地展开罢工活动，谷地内的大部分学校受影响被迫关闭一天。20世纪下半叶，尼泊尔陷入了民主与专制摇摆不定的泥潭，废除君主制、让大部分政党参与议会已实属不易，尼泊尔这五十余年的政治发展历程值得去研究与讨论。

一、“摆脱黑暗，迎接光明”

印度民族独立运动的热潮推动了尼泊尔人的觉醒，自1940年起尼泊尔先后出现了许多革命党派和团体，其中比较著名的是尼泊尔大会党，1947年印度的獨立加速了尼泊尔人民摆脱英国殖民者控制和推翻拉纳政权的步伐。此外，当时的国王特里布文也对拉纳政府大感不满，国王理应是至高无上的，可实际王权却被实行独裁的拉纳家族所僭越。特里布文国王虽支持推翻拉纳政府，却因为曾经消极参与过党派组织刺杀拉纳家族行动等原因，受到了拉纳政府的限制与监视，大会党成员为此不惜在夜晚翻越高墙去与国王进行密约，双方经过商讨，确定了国家日后初步的政治体制。1950年9月，大会党在印度召开大会，决定发动武装起义，国王与其子民站到了同一战线上。由于形势日益恶化，国王不得不采取行动。11月6日，国王一家人借口外出打猎，却在半途中将汽车转向开往印度大使馆，一周后，两架来自印度的飞机将国王和他的家人接到了新德里。国王的“出逃”也让大会党敢于发动武装暴动，而拉纳政府宣布另立三岁新国王的行为激起了广大民众的不满，他们走上街头声讨拉纳家族。在国际上，中国、印度、美国等国家都不承认新国王，英国先是支持拉纳家族，后迫于压力转而不承认新立的幼王。在印度政府的斡旋下，1951年2月，长达105年拉纳政府独裁统治宣告结束，新宪法规定国家行君主立宪制，由五名尼泊尔大会党代表和五名拉纳家族代表组成联合临时政府。其实，最终局面的形成受到了印度所拟定的“德里协定”的影响，印度想让尼泊尔走印度给它规划的路线，该协定主导了拉纳——大会党联合政府的局势，拉纳和大会党双方都谈不上胜利或者是失败。

新制度下的政治活动空间变大了，许多政党如雨后春笋一样冒了出来，不乏共产党这样的党派。宽松的政治环境也导致了诸多不良影响，拉纳残余势力不愿意与他人分享权力，其成员与追随者组建了恐怖组织“勇敢廓尔喀人”，违反法律公然劫狱，并袭击了内政部长B.P.柯伊拉腊的住所;国王着手安排人员进入内阁，以便对内阁进行控制;革命的中流砥柱大会党在1952年3月则被迫分裂，最终将同为大会党成员的首相开除党籍。接下来的两年，特里布文国王身体状况不佳，一直在瑞士就医，君主没有在位让国内的政治纷争达到高潮，1954年重组的民族民主党政府排除了尼大会党和共产党，这个政党是刚被开除党籍的B.P.柯伊拉腊所组建的，他根本不存在大众支持或公众同意的合法性，这无疑也是对民主的讽刺。残余势力的威胁、国王对内阁环境的影响、政党斗争的混乱对这个国家政治生态造成了极大地破坏，特里布文国王于1955年3月病逝于苏黎世，接任他的是马亨德拉国王。老国王执政四年也有诸多建树，1951年时尼泊尔还没有开始现代化，只有2%的人口识字，贫困是普遍现象，甚至加德满都谷地以外没有可行驶的公路。在他去世时，特里布文道已基本完工，葛西河上修筑的水坝也开始动工，只是政治局势仍处于动荡之中，经济等社会建设还有待发展。

马亨德拉国王是一位对民主制度持怀疑态度的君主，他认为多党制和党派斗争并不适合尼泊尔，在继位后就立刻终止临时宪法，收回全部权力，实行直接统治，并声称“在前四年的民主实验中，国家和人民未能收获多少”。正是保有这样的态度，1955年至1958年这四年间，国王持续干政，新宪法一直在被拖延，大选出来的几届政府也都只维持数月。1959年，新的宪法在大选前几天才得以公布，所谓普选两院制以及立法机构都只是海市蜃楼，真正手握行政立法司法大权的是国王本人，名义上的立宪君主仍是国家的实际首脑和军队的最高统帅。B.P.柯伊拉腊虽被邀请组阁，但他本人是反对国王直接统治国家的，双方都知道，这只是暂时妥协的结果。这种暂时缓和的局面并没有持续太长时间，1960年12月15日，马亨德拉宣布国家进入紧急状态，下令解散大会党内阁和议会，指挥军队逮捕了首相和政党领袖，建立以自己为首的大臣会议，亲自执政。次年宣布党禁后，在1962年颁布了新宪法，规定尼泊尔为印度教君主国，全国实行无党派评议制度，并在法律上明确了评议会的构建及宗旨，君主对国家政治结构的控制也被写入宪法。例如，立法权虽归议会，但国王对立法权享有否决权;大臣会议虽然是国家的行政机构，但首相和大臣会议的大臣均由国王挑选和任命，大臣会议只对国王负责而不是对议会负责。国王主权原则的确立与党禁的实施，让一些政党暂时放弃了政党活动。为了稳定局势，取缔政党后国王发表了一个声明，表达了对之前政治动荡的不满，同时也为自己进行了辩护，这个辩护却受到了一些小党派或是大会党内反对者的支持。除此之外，“反民主”的举措让民众看到了一位民族主义形象的国王，为了获得更多民众的支持和合法性，“潘查亚特”制度也顺势被推出。

二、“民主专制，摇摆不定”

“潘查亚特”（Panchayati）制度被称为评议会制度，原是印度教社会一种传统的五老会制度，即由几位年长男子组成委员会，处理地方公务、裁决与纠纷等。1962年之后尼泊尔施行的“潘查亚特”制度也是以此为基础，按照机构层次形成村镇、县、区和国家等各级代表大会，国家级的代表大会是全国唯一的立法机构，国王从中指定首相和部长。总的来说，权力还是掌握在国王手中，但是又不是完全的独裁与专制。这种制度也是时代的产物，首先，实现“潘查亚特”体制是巩固民族独立的一种需求，也符合马亨德拉在政治上想要摆脱印度影响的思想;其次，尼泊尔的政党尚不成熟，早产的民主制成为各政党追名逐利的工具，这无疑会带来政局的动荡;最后，这种基层的直选的制度符合尼泊尔的历史传統，当时的民众能接受，推行起来阻力较小。此时的尼泊尔也适时接受来自外国的援助，思想上也有进一步的解放。1963年新的《民法典》颁布，规定尼泊尔公民在法律面前一律平等，并正式废除了“不可接触者”这一概念。同年，马亨德拉还制定了数个五年计划，不过在实行“潘查亚特”体制的近二十年里，经济是否真的有增长也难说。官方提供的数据显示评议会期间民众生活水平有所提高，但也不一定可靠，因为在1956年至1961年间外援承担了尼泊尔的全部预算，即使在80年代后半期，外国援助仍然资助了政府发展支出的四分之三。20世纪60年代，尼泊尔GDP增长率仅有2.5%，70年代跌落至2.1%，而当时人口年增长率已接近2.5%，在第六个五年计划（1980-1985）期间，经济增长的确超过了4.3%，但是大部分是国际对尼泊尔的援助与贷款。除了过度依赖国外援助和人口增长带来的问题之外，其他行业上也存在一些问题。就拿农业举例来说，尼泊尔自1954年至1990年这段时间里人口年增长率为2.7%，虽粮食产量有所提高，但农业用地却从人均0.6公顷下降到0.24公顷，在较少耕地上的过度开发又导致了土壤与森林的枯竭。这一切都使尼泊尔经济发展在这段时间里停滞不前，一定程度上也造成了民众对现有局势的不满。

除了经济上的问题，评议会体制的弊端也日益暴露出来并引起民主人士的注意。在政府工作意味着被赋予了相当高的社会地位并拥有巨大的权力，自治基层组织和政党在幼年时期就被专制的评议会政体粉碎了，独立组织被禁止，在村庄中扩大官僚权力没有任何障碍。社会阶级流动困难，代表性不强，选举模式也存有弊端，这些都削弱了评议会体制的效用。马亨德拉在世时的1967年1月就曾有一次修宪活动，但实际效果一般，主要还是强调无党派特性。1972年马亨德拉去世，给他的继任者比兰德拉留下了一个有着死板评议会制度、缺乏有效政治反对派的贫困国家，由于新国王有着东西方的教育背景，他被民主支持者寄予厚望，但是他并没有引入民主制度。1975年他主持的宪法修正案就仅仅对现行体制进行了巩固性的改进，引起了民主支持者和学生团体的不满，他们组织了一些反对评议会运动并产生了一些骚乱。1979年，两位大会党的斗士被指控于1974年谋杀国王以及与1975年领导武装暴动，在2月被处以绞刑，这件事成为引发大规模抗议的导火索，最终带来了“潘查亚特”政体的第一次重大变化。

1980年5月，尼泊尔就评议会体制存续前进进行了一次全民公投，国内外的环境都促使了这场公投的产生。1971年印度发动印巴战争，孟加拉国应运而生，1974年印度吞并了锡金，这让意欲脱离印度控制的尼泊尔感到不安。同时，伊朗的巴列维王朝也被革命推翻，世界上君主制的国家又消失了一个。在公投期间，评议会体制和多党制的支持者们利用二十年来首次出现的宽松政治氛围来拉取选票，本次公投超过三分之二的合格选民参加了投票，赞成维持评议会体制的约占54.7%，超过半数，评议会制度得以继续维持。实际上，就公投的结果而言，多数的乡村选民支持评议会体制，而城市中的选民则倾向于多党制，这不仅有受教育程度的原因，也有选举固有弊端的原因。如果农民随意投票，他们将会面临风险，并危及家人的安全，即使投票所宣称是绝对保密的，他们不能不受惩罚地违背赞助人的指示，地方选举的管理权是掌握在土地精英手中的。王室明白这样的局面只能算是涉险过关，在当年12月通过的宪法第三修正案规定下，民主议事会扩编到了140人的规模，其中112位议事员由直接选举产生，另外28人则由国王任命，所有的竞选人都要宣誓效忠于“潘查亚特”制度，并成为政府“阶级组织”中的一员。公投过后的政治氛围让政党半合法化，政党组织名义上虽被禁止，但实际上却日益公开化，许多政党走出地下并组织活动，一些政党成员进入评议会并在政府担任官员，打破了原先大会党主导的多党制政治生态。评议会制度在政党的再度崛起中逐步衰落，官僚主义泛滥，行政机构低效，贪污腐败横生，1988年用于地震救灾的外援居然流入中央和地方官员的腰包，这些违法乱纪的行径曝光后令人震怒。当时的尼泊尔得到了大约20个主要多边和双边捐助者的援助，其援助额为人均22美元，而印度的援助额为人均2.6美元，巴基斯坦为13.3美元，孟加拉国为14.6美元，过度依赖外援的尼泊尔经济的增长甚至跟不上人口的增长。评议会制度实行的初期的确带来了稳定的政局、现代化经济的发展、基础设施的完善等优势，到如今却饱受诟病，它的美好印象也不复存在，改革势在必行。

三、“改变体制，走向共和”

20世纪80年代末，国际局势变幻莫测，东欧剧变，菲律宾“建国抗日英雄”马科斯政权被民众推翻，尼泊尔因与中国商谈武器进口事宜受到印度的制裁，导致经济受到了较大影响。由于党禁口子的打开，国内民主运动逐渐增多，政党相对于三十多年前也更成熟，教育与传媒业的发展开放了民众的思想，城市中产阶级也有展现自我的平台。党派在1989年底举行的一些活动规模逐渐扩大，于次年走向高潮，冲突也随之爆发。4月6日，成千上万的人聚集在首都Tundhikal阅兵广场，开始向宫殿行进，他们冲破路障，直到离皇宫大门不到一千英尺时武装部队突然向示威者开火，然后用警棍殴打示威者。流血冲突让国王做出了让步，他邀请大会党和左翼联合阵线的代表进行谈判，4月8日，国王宣布解除党禁，取消宪法中“无党派”字样，一个月后评议会体制在全国范围内被正式废除。经过各方势力的多次谈判，新宪法在当年11月终于出台。新宪法的颁布为新的大选和民选政府的产生奠定了基础，在47个获得选举委员会承认的政党中，有20个政党推出了候选人，8个党派获得席位，选民有高达65.5%的参选率，大会党赢得了议会205席中的110席。选举结果表明，向民主过渡中被赋予权力的是土地精英，而不是农民耕种者。土地精英控制了议会90%的席位，议会的当选代表在山区平均拥有16.8公顷以上的土地，在平原拥有近10公顷的土地，相比之下，50%的农户（选举他们的人）每户拥有0.15公顷土地。选举后，国王接受了立宪君主的仪式性地位，大会党和尼共（联合马列）两股势力左右着当时的尼泊尔政治局势。但政党与政府还是存在着诸多的问题，如权力滥用和贪腐现象的重现：执政党经常根据党派和个人利益任命、调动和提拔官僚和警察，他们还经常任命政治干部到公共公司和其他有影响力的公共机构任职，这些做法破坏了官僚机构和警察的自主权，也破坏了法治。这些问题都导致了政治的动荡，民选政府的名声受影响，政府更迭频繁。这阻碍了有效的政策制定、实施和全面管理，政客大部分时间都忙于解散和组建政府，投入较少的时间和精力来制定促进人民和国家发展的新政策。这种局面的出现令许多下层民众感到不满，代表着他们的政党组织尼共（毛主义）的就逐渐壮大起来。

尼泊尔共产党自建立之初就有内部分裂倾向，1995年3月，普拉昌达领导的团结中心召开中央委员会第三次扩大会议，将党名改为尼共（毛主义），这是一个激进的党派，成立后将武装斗争作为夺取政权的唯一选择，由此开始了长达10年的“人民战争”。这些毛主义者的人均年收入约为240美元，农村人口没有从尼泊尔一度繁荣的旅游业中受益，那里的人们宛如生活在中世纪一般落后。尼共（毛主义）建立新社会的宣传在部分人中引起了共鸣，尤其是对那些处境糟糕的穷苦人来说。他们也不需要在一个地区获得大量选民支持，只要有小部分的人群被吸引并坚定支持这个党派后，它就有足够的资本去對当地政府进行暴力威胁，并逼迫这一地区的大部分人默许该政党的行为。贫困和不平等、治理危机以及少数民族被排斥在政治进程之外，为毛派叛乱创造了肥沃的土壤。据报道，尼共（毛主义）起事时只有十几人，数年间拉起了万人的部队，甚至在许多县建立了人民政府。1998年的联合政府中大会党和尼共（联合马列）在对待尼共（毛主义）的问题上产生了分歧，1999年5月选举出来的大会党政府又因K.P.巴特拉伊和G.P.柯伊拉腊两位巨头长期互斗，在处理毛主义问题上无所作为，而这些年尼共（毛主义）却在不断壮大。

当局势逐步恶化时，2001年6月1日发生的王室惨案直接打破了尼泊尔的政治平衡，比兰德拉国王与王储迪彭德拉都在惨案中死亡，新国王贾南德拉上任。他倾向用直接的军事打击解决尼共（毛主义）的问题，这也导致该问题走向了激化，2001年底武装冲突重新爆发。在混乱的局势下，2002年10月4日，贾南德拉国王根据宪法第127条直接执政，该条允许他“发布必要命令”，消除与执行《宪法》有关的“任何困难”，在这个幌子下，国王解散了政府，接管了所有的行政权力，任命了自己的内阁和总理来管理政府。在这数年间全国大部分的地方官员在尼共（毛主义）的压力下发表了辞职声明，尼泊尔政府已逐步失去了对地方的控制。2005年2月国王发动政变，宣布解散议会直接掌权，并逮捕和关押了尼泊尔各议会党的领导人。国王这些倒行逆施的行为不仅违反了宪法，也让君主的名誉和形象受到了冲击，国际上的一些援助被终止。2006年上半年，时任欧盟驻尼泊尔代表的芬兰大使宣布，如果国王不停止暴力和杀戮，可以联系联合国支持针对他的必要行动。抗议、静坐和示威在尼泊尔许多地区发生，大约22人在与2006年4月5日警察的冲突中受伤，17人在这些冲突中被捕，这些人包括记者、律师、教师和其他专业人士。当党派联盟于2006年4月发起联合罢工时，国王已经内外孤立，联盟拒绝了国王提出的谈判条件，发动了近20万示威者涌向王宫，军警开枪镇压，造成了至少200人受伤，国王再次颁布八小时戒严令，违令者格杀勿论，并下令切断手机通讯。这一切举措在高涨的人民运动前是徒劳的，人民不顾戒严与宵禁的命令，继续进行着活动，最终国王被迫交权，成立了由政党主导的临时政府。2006年11月21日，尼共（毛主义）与新政府签署《全面和平协议》，这标志着尼共（毛主义）持续十年的“人民战争”正式结束，尼共（毛主义）也得以融入到执政集团。2008年4月10日，尼泊尔举行制宪会议选举，参选的54个政党中25个获得席位，5月28日制宪会议成立，次日举行首次会议，正式废除君主制，宣布尼泊尔为“联邦民主共和国”，紧接着在7、8月份相应的总统、总理选举也展开，共和之光也终于照耀在这个饱经磨难的古老国家。

四、结语

自二战结束以来，尼泊尔的政治发展坎坷而崎岖，独裁、联合政府、多党议会制、君主干政和评议会体制、君主立宪制、共和制等制度在五十余年的时间里轮番走了个遍。最后共和局势的确立也不意味着政局的绝对稳定，2009年5月尼泊尔政坛再起风波，由于不满总统亚达夫介入军政之争，总理普拉昌达在执政8个月后突然宣布辞职，作为尼泊尔制宪会议第一大党的主要领导人，他的退出将使尼泊尔进入新一轮的政治斗争和社会动荡期。

从地理环境上来讲，尼泊尔有许多自然劣势，如地处内陆和地形复杂，加上基础设施薄弱、劳动力缺乏技能、管理能力孱弱和农业产出停滞不前，这些加在一起造成了薄弱的经济基础，大约三分之一的人口生活在道路无法到达的地区。地理环境上的先天劣势与国内局势的动荡是尼泊尔的贫困的重要原因。2006年，尼泊尔38%的人口极度贫困，这些人的生活基本需求无法被满足，据联合国开发署统计，年人均收入为220美元尼泊尔的人类发展指数排在第142位（共177个国家），预期寿命为62.6岁，成年人识字率为48.6%，然而这些数字掩盖地区差异，在尼泊尔最西部的山区预期寿命只有42岁，成年人识字率37%。除去贫困问题，贫富差距也十分大，在其中还包含着一些民族与种姓的留存问题，权力和财富大部分都集中在加德满都。世界银行1998年12月的一份报告着重指出了加德满都的特殊地位：“城市化的加德满都谷地与尼泊尔其他地方，事实上已经成为相互分离而且不平等的两个国度，在首都周围居住着5%左右的人口，贫困率大概在4%上下，而识字率达到了24%;在国家的其他地方，贫困率则要高出十倍不止，接受教育的机会则只有首都的三分之一不到。”尼泊尔大选的选民大部分都是目不识丁的农民，对于他们来说，某个政党宣言的具体内容和实际含义并没有多大意义，与其他工业化国家的选民相比，他们对这些内容不关心，且山地通讯困难，工作人员也不多，政党获得支持的关键在于他们能否与地方上握有实权的个人或团体建立亲密的联系。除去国内因素，国际环境的局势也时刻影响着尼泊尔的政治走向，这就包括意识形态的变化、国际援助的增减、周边国家的关系等因素。国内与国际问题不但限制着尼泊尔民主制度的发展，也制约着尼泊尔国家的发展。对于这个年轻的共和国家而言，想要脱离联合国列出的欠发达国家之列，还有很长的一段路要走。

作者简介：陈昱圣（1996-），男，汉族，江西九江人，单位为苏州科技大学，研究方向为世界史。

（责任编辑：王宝林）