大气污染何以治理？

阎波 武龙 陈斌 杨泽森 吴建南

摘要 如何推进大气污染治理是当前理论界与实践界共同面临的现实难题，而揭示地方环境“运动式治理”实践背后的深层机理对于解决该问题具有重要意义。本文采用基于文本分析的社会网络分析方法对X市三项大气污染治理运动进行了跨案例比较分析，识别出探索型、协同型和突击型等运动式环境治理类型。研究发现，环境领域运动式治理具有相对稳定的发生机制，其呈现类型主要受地方政府的合法性授权和问责压力影响。渐进式绩效改进、跨部门协同以及政策措施“工具箱”是环境运动式治理效果显著且地方政府持续采用的重要动因，而

合法性授权和问责压力改变是导致环境治理运动分型的重要因素。研究认为，运动式治理在地方环境治理实践中具有积极作用，且能与常规治理手段形成有益互补，但要通过完善地方环境治理的合法性授权与绩效问责制度来合理使用这一治理工具。与以往对环境治理实践轮廓的“白描式”研究不同，本研究通过纵贯式历时观察地方政府环境运动式治理实践，从呈现类型、影响因素、持续原因与制度成因的维度由浅入深的揭示了地方政府大气污染治理实践所蕴含的因果逻辑，逐步打开了地方政府环境运动式治理的“黑箱”。本研究不仅为解析地方政府组织运作过程提供了新的思路，也为构建环境治理的政治和技术影响因素中层理论提供了经验证据。

关键词 大气污染;运动式治理;问责压力;环境政策执行;社会网络分析

中图分类号 D035文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2020）07-0082-11 DOI：10.12062/cpre.20200128

自改革开放以来，中国在取得巨大经济发展成就的同时，各种各样的环境污染也日益成为萦绕在中国人社会生活中普遍、重要且棘手的问题，以至于一些国外评论人士戏称中国为“环境问题百货公司”[1]。尤其是在近年来，由空气污染问题引起的社会矛盾不断增多，互联网络的发展更加快了相关信息的传播，容易成为群体性事件的导火索，使治理空气成为维护社会稳定的一个重要方面。与此同时，国际社会对发展中国家环境安全、节能减排、对抗气候变化等议题的集体关注也使我国政府承受了巨大的舆论压力。总体上看，“十面霾伏”等问题的日益显化对中国环境治理体系产生了深远的影响，特别是给追求高质量发展的城市政府带来了严峻的挑战，迫使其积极探索有效改善空气质量等环境问题的举措。在这些实践探索中，采用短期的大气污染规制成为地方政府的常见做法[2]。在2008年北京奥林匹克运动会、2014年亚太经合组织（APEC）第22次领导人非正式会议等一系列事件当中，地方政府普遍采取了被学术界称为“运动式治理”的短期规制方式。除此以外，许多地方政府还出台了旨在治理大气污染的专项行动，建立起任务导向和多部门协同的大气污染治理网络。运动式治理通常被视为一种针对常规科层治理机制失灵的替代模式，采用集权化政治动员的方式打破常规，调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务[3]。然而，学术界对地方政府运动式环境治理的研究尚处于起步阶段，现有研究尚无法对当前多样化的地方政府大气污染治理实践所蕴含的因果逻辑给出充分解释，从而难以为改善大气污染提供有力的理论指导。为此，本研究在梳理相关文献的基础上，通过多案例研究对“大气污染何以治理”的问题做出解答。

1 文献回顾与分析框架

近年来，关于中国地方政府环境治理和环保政策执行的研究呈现出井喷式的增长。总体上看，现有研究多关注于从碎片化威权主义、央地激励结构和责任规避等视角解释地方政府为何难以实现较为理想的环保绩效[4-5]，其中一些案例研究尝试探讨了特定事件中地方政府的环保政策执行及其效果影响因素[6-10]。这些研究为推进环境治理提供了丰富的理论视角和经验证据，然而在解释地方政府如何治理大气污染这样的棘手问题方面仍不充分，其关键在于对于地方政府组织运作过程的解读相当缺乏，令人有“盲人摸象”之感，难以从一个相对清晰而具体的中层理论框架进入研究情境。

传统公共管理研究中，学者更关注于基层官员政策执行多样性和执行策略[11]。在美国等联邦制体制背景下，人们通常较少关注地方政府组织为何遵从于中央政府的环境规制要求，但这一问题在中国独特的单一制体制背景下则更为凸显。例如，中国政府一般采用自上而下和遵从导向的政策要求，而地方政府则采用更加灵活和更具复杂性的绩效导向制度设计来落实政策[12]，仅仅从央地关系并不足以解释中央监管要求下的各地不同结果[13]，而对地方政府行为逻辑和环境治理策略进行更深入的分析就成为超越该理论困境的必要尝试。

在当代中国情境下，“运动式治理”提供了分析地方政府环保政策执行行为与治理策略的一个重要视角。但是，在具体的环境保护政策执行领域，许多经验研究偏重于描述运动式环境治理的宏观过程，如对中央政府督促地方政府完成大气污染防治行动计划的描述性分析[14]，缺乏从组织行为的视角对其制度特征进行详尽的分析，难以从中提炼出可重复检验的理论规律。另一些研究则将地方政府和环境治理运动视为符号化的现象，强调运动式环境治理的局限性。例如刘本[15]（Benjamin van Rooij）认为，由于中央监管要求与地方行动者利益诉求之间存在矛盾，尽管中央政府为建立环境治理体系付出了巨大努力，一系列旨在落实环保监管要求的政治运动也只能在短期内起作用;并且，地方政府政策执行不到位的问题在日常监管中仍然存在，只有在环保问题引发舆论关注时，地方政府才会竭尽所能来落实环保监管要求。进一步的研究则表明，尽管中央政府多次发起了全国性的环保治理运动，但不同地方以及在不同时期的环保政策执行存在明显差异，说明地方政府环境治理具有动态特征[16]。

事实上，上述研究所反映出的环境治理技术问题已经引起了学术界的关注。有研究尝试从中观层次探讨了运动式治理中不同政策推力（Push）的影响，将运动式治理视为上级领导向下施加政策推力以解决执行难问题和向公众展示履行承诺决心的手段[17]。卢永鸿等[18]对中国环境治理经常遭遇的政策执行不到位现象进行了分析，指出在包括运动式治理在内的自上而下治理活动中，不足的资源供给、工作目标模糊和跨部门协调不力都会给政策执行者造成障碍。进一步地，刘宁等[19]以中国“十一五”期间节能减排政策執行为例，提出资源集聚和权力再分配的耦合是运动式治理解决政策执行者协同困难的关键，强调当地方政府通过提供政策激励和实现政治权威结构的精简来平衡效率与合法性之间的矛盾时，运动式治理可以有效地促进环境规制中的遵从。这些研究意味着以运动式的方式推进环境治理既是追求公共价值与私人价值的平衡、实现多元主体有效互动的复杂政治过程，也必然具有遵循管理原理、倚重管理手段的技术理性，因而有必要对运动式环境治理进行更深入的分析和比较，归纳推进环境治理的政治和技术影响因素。

综观以往研究，学术界已经对中国自上而下的公共政策执行和治理运动的主题给予了相当密切的关注，其中不乏对研究环境运动式治理的重要参考。但正如周雪光等[20]所指出的，关于中国政府组织的知识累积却相当缓慢薄弱，以往研究仍然存在一些有待弥补的学术空白。首先，大量案例研究都试图对地方政府环境治理行为进行写实描述，但往往局限于一隅而难窥其全貌，令人感到政府组织的环境治理运作过程仍然是一个没有完全打开的“黑箱”。其次，现有研究多关注于省级乃至全国范围的环境治理实践，缺少从城市治理角度以及在地方政府组织中观层面上的经验研究，也容易过度简化运动式环境治理的组织行为特征。再者，现有的实证研究在探讨地方政府环境治理效果的影响因素时，其因果逻辑推断的链条一般较长，缺乏直接对地方政府环境治理行为本身的系统性解构。

基于上述分析，本研究遵循公共政策过程分析的一般视角，从主体（Actor）、目标（Ends）、手段（Means）和后果（Consequence）等维度解析环境运动式治理的基本逻辑。在公共管理和公共政策领域，主体是那些影响问题解决的个体或组织行动者，目标是政策所期望实现的结果，也通常是政策设计和执行者所力图操控的对象，而手段是主体用以实现目标的各种行动和途径，人们会将其所带来的实际后果与目标进行比对[21-22]。这样的逻辑分析适用于对特定活动中的历时现象进行因果推断，例如用“目标-手段链”来分析政策执行难以实现预期目标的政策解耦（Decoupling）或失灵现象[23]。在大气污染治理这样的环境保护运动中，目标是理解地方政府治理体系和治理模式的出发点，也是衡量治理后果的直接参照，地方政府决策者会根据结果反馈的信息来调整下一阶段的目标;多个地方政府部门及公共机构需要按照特定的方式（如跨部门合作）来实现治理目标，而它们所采用的技术手段可能差异很大，并且地方政府决策者会根据对结果的观测和预期调整治理的主体及其手段。

实际上，由多元主体和复合手段形成的跨部门合作网络在当前地方政府主导的大气污染治理活动中已得到了越来越充分的运用，从2008年奥运会期间启动京津冀等6省级区划空气质量联动保障到2016年杭州G20峰会期间推行环境空气质量保障举措，跨部门合作网络在各类大气污染防治行动中都发挥了重要作用。以往关于组织间合作和网络化治理的研究为分析此类现象提供了一个综合性的视角[24-25]，即可以建立起政策执行和治理活动中各类主体及其手段与治理目标及后果之间的关联。本研究据此并采用不同于以往研究的经验研究设计，对地方政府治理大气污染的实践进行分析，为理解地方政府的环境运动式治理现象提供新的理论视角和观点。

2 研究设计

2.1 研究方法

本文采用案例研究方法对经验材料进行分析。案例研究是一种用对单一的分析单元进行深入研究的方法，它能够增进人们对更多个分析单元的理解[26]。在环境政策执行和治理策略的经验研究中，案例研究是最常见的一种研究方法，研究者能够借助于这种方法对地方政府的行为特征进行详尽的阐述，或对其行为变化进行跟踪式的观察。然而，案例研究具有多种类型，而以往的环境治理案例研究多擅长于对政府治理的特征进行整体性的概括或细腻化的白描，有待采用更为结构化的方式以凝练理论框架。

由于现有理论尚不能就中国地方政府的环境运动式治理给出很充分的理论解释，本研究选择了管理学研究中常见的假设发展式（Hypothesis-generating）案例研究，通过结构化的跨案例比较和分析性叙事（Analytic Narratives）方式提炼潜藏在环境治理运动背后的规律[28]。这种方式可以弥补传统叙事性案例研究的不足，其根据案例中的实证数据创建理论构念、命题和/或中层理论的方式被称为沟通丰富的质性数据和主流的演绎式研究之间的最佳桥梁之一[28]。为了更好地提炼理论观点，本研究遵循当前管理实证研究中的常见方式，运用多案例研究方法以尽可能校验理论的解释力。

本研究选取的案例来自我国东部某市（简称为X市）近年来的大气污染治理实践，该市近年来开展了一系列大气污染治理运动，引起了社会舆论的广泛关注。X市的产业结构中工业比重较高，且重工业在工业总产值中占绝对优势，大气污染状况较为典型。在中国的五级政府科层体系中，市级政府位于承上启下的中间层次。在科层体系中，层次越高的政府组织具有越鲜明的决策职能，越少涉及实质性的治理行动;层次越低的政府组织则越偏重于执行上级要求，但治理资源和能力越弱[29]。因此，市级政府的大气污染治理实践能较好地满足案例研究的典型性要求，可以更为充分地展示地方政府的治理结构及其行为逻辑。

2.2 分析策略

尽管多案例研究具有诸多优点，但其理论抽样的复杂性是研究者难以回避的挑战;同时为了兼顾分析的简约性，本研究采用如下的分析策略进行研究。

首先，本研究选择了X市三个大气污染治理运动作为案例分析对象。效度和信度历来是案例研究所面临的挑战，尤其是外部效度和可推广性，本研究则通过“同中求异”的多案例分析策略来解决该问题。在案例选择上，由于这三个案例先后发生在同一个城市，并且均系当地城市政府主导的大气污染治理运动，具有良好的同质性，可以有效地按照复制逻辑法则[30]排除区位差异等外生扰动变量的影响，便于进行跨案例的比较和因果推断。另一方面，这三个案例中的地方政府行为策略各不相同，具有可观察到的明显反差，基本可以涵盖国内城市地方政府治理大气污染的运动实践类型，兼顾了案例研究的代表性。这种嵌套方式能够满足案例研究外部效度的分析性推广（Analytical Generalization）要求[31]。

接着，本研究采用基于文本分析的社会网络分析方法对三个案例进行定量分析和可视化分析。文本分析中的内容分析是可用于分析政府行政过程和改革活动的通用方法，它使得研究者可以从政策文本中归纳出特定事件或行為的类型[32]。社会网络分析方法则在组织和政策过程领域得到越来越广泛运用，它适用于分析存在于多元行动者或多部门参与情境下的棘手问题处置现象，相关研究涉及政策形成、治理过程和政策执行等各类主题[33]。具体地，本研究借鉴以往研究[34-35]的分析方式，对获取的政府环境治理运动标准化文本采用Nvivo软件进行内容分析，将质性资料转化为定量数据，进而运用Ucinet 6软件包中的Netdraw程序进行可视化分析。

最后，在二手数据的分析过程中，本研究将其与对地方政府知情人士的深度访谈相互印证，并与相关的组织理论观点进行衔接。访谈资料和其他二手资料为解读社会网络分析结果提供了经验证据，使得研究发现的解释更为充分。按照殷国瑞[36]的建议，本研究将二手文本资料分析与访谈资料分析相结合，确保数据的三角验证（Triangulation）要求;同时，我们将所收集的证据与理论框架相联系，并联系以往文献进行类型匹配（Pattern Matching）。基于这样的分析策略，本研究采取了一个序贯性的案例比较过程，按照时间顺序对三个案例的分析结果进行展示。

2.3 案例背景及资料来源

本研究选取的案例由三个相对独立的实践活动组成。第一个案例是2010年发布的“蓝天行动计划”（简称“蓝天计划”），该计划提出了执行时间从2010—2015年的中长期规划。该计划将大气污染治理任务划分为2010—2012年的三年初见成效阶段和2013—2015年的巩固提升阶段，明确要求加强政府各部门联动，明确划分区县政府和市政府各部门职责权限，详细分配其任务内容，加大力度考核监督，促进计划实施。该计划的出台是依托专业环境科学研究机构和开展社会各界广泛讨论的结果，在提出之后获得一阵好评，被当地媒体认为抓住了X市大气污染治理得到有效治理的历史最好机遇。

第二个案例是2014年颁布的“大气污染防治计划”（简称“防治计划”）。2013年国务院发布了《大气污染防治行动计划（国发〔2013〕37号）》，并随后公布了与之配套的考核文件，要求各地方出台对应计划。次年一月，随着省政府一号文件要求各地方严格执行本省的大气污染防治行动计划，X市也制定了自身的防治计划，并于当年10月出台了配套的目标考核文件。从与石家庄等其他城市的横向比较来看，尽管各地都是依据国家文件制定计划，但在政策内容上并没有出现雷同现象。防治计划提出通过4年（2014—2017）的全面努力，使全市环境空气质量得到有效改善。当地市民同样对防治计划也保有很高的期待，希望自上而下的计划推动能够成为挽救X市于空气污染困境的良药。

第三个案例是2014年11月下旬实施的“国家公祭日期间环境质量保障管控方案”（简称“管控方案”）。为了保障国家公祭日纪念活动，X市委托该市环科院在专项研究的基础上，参照北京奥运会、上海世博会以及广州亚运会等城市的治理经验制定了该方案。X市政府还专门派出工作小组学习各地的治理经验，并多次召开相关学习、培训会议。事实上，该管控方案在之前的青年奥林匹克运动会保障活动中已得到了实践。

本研究通过搜集这三个案例的政策文本，相关资料选取自X市政府及各部门、区县的信息公开目录和相关公报与统计年鉴等。其中，用于社会网络分析的资料选取2010年X市政府发布的《蓝天行动计划（2010—2015）》、2014年发布的《大气污染防治行动计划》和2014年《国家公祭日期间环境质量保障管控方案》。我们首先通过多人独立编码的方式对这些文件进行了内容分析，其结果的Hosti信度系数为0.944 9，可以认为判别信度较高，存在异议的编码则经由集体讨论确定。另外，我们于2016—2017年期间多次对X市环保局工作人员进行了访谈，形成了回溯性的数据资料。考虑到X市的大气污染治理实践先后得到了附近区域城市的学习和借鉴，我们也对相邻城市环保局工作人员进行了个别访谈，以提供更为丰富的分析视角。

3 案例分析

3.1 治理目标的演变

地方治理目标在政府治理体系中位于至关重要的地位，通常预示着地方政府可能的压力来源[37]。在现实中，地方政府通常有着与中央政府不同的目标序列[38]。从治理目标来看，这三个案例既有共性，又有差异，如表1所示。总体上看，每项治理行动都有可观测、易识别的目标，如灰霾天数减少，也有相对抽象的目标，如人民群众满意。这些治理行动目标也包含较为相似的递进式层次结构，说明决策者对于目标与手段之间的关系进行了较为系统的设计。

然而，从治理目标的提出背景和期望来看，这三项实践存在明显的区别。蓝天计划的提出时间最早，但当时的雾霾现象还没有引起举国上下的高度重视。事实上，蓝天计划可以追溯到X市政府于2003年提出的治理大气污染“蓝天工程”，而“民生”正是2003—2010这段时期成为地方政府治理的关键词，社会和谐以及相关的民生事业被建构成新的稳定标准[39]。这就不难理解蓝天计划强调“让人民满意”，并在所給出的未来五年大气治理基本原则中提出“政府推动、全民参与”。另一方面，蓝天计划的实施时间跨度也最长，超出了一届政府的任期。通过与其“立足当前、着眼长远，整体推进、重点突破，标本兼治、务实求效”的原则相对照可以发现，该计划试图“毕其功于一役”，给出一个系统性的大气污染治理解决方案。

与蓝天计划不同，防治计划的治理目标更加“低调”，同时也开始关注城市形象。建设“美丽中国”标志性城市是对党的十八大所提出的执政理念做出的积极回应，而在这种政治宣言之外，防治计划对大气污染治理的目标陈述更加谨慎。这一方面是由于蓝天计划屡屡不能完成年度目标，另一方面也是2013年美国大使馆披露雾霾信息而引发了广泛关注，地方政府的压力骤增，开始表述“有效改善空气质量”这样更加灵活且实际的目标诉求，治理周期也缩短到一个政治任期之内。与防治计划相比，管控方案则更进一步，追求短期内的空气质量“整体达标”和展示良好的城市形象，强调关键时期的目标导向而未提及标本兼治。与蓝天计划相比，防治计划和管控方案显示出地方政府的治理目标趋向短期化和具体化，这与环境治理运动中自上而下的问责压力不断增强有着千丝万缕的联系。

3.2 治理主体的嬗变

谁在治理大气污染？人们通常笼统地认为市政府或环保局是治理污染的主体，然而表2的结果说明事实远没有这么简单。大气污染成因复杂，需要多个行动者协同共治。可以看到，尽管均为X市全市范围的大气污染治理实践，这三项实践的治理主体构成并不完全相同，其网络形态也具有明显差异。地方政府通过运动式治理尤其是牵头部门和协同部门的分工，改变了部门间的合作关系，使之呈现出政府权力“碎片化”的结果。

图1～图3分别给出了这三项实践中治理主体及其具体举措的2模社会网络图。如图1所示，圆形节点代表参与大气污染治理活动的各机构，方形节点代表各项治理举措，从圆形节点出发的有向连线指向方形节点，代表某机构参与某事件，而连接线的粗细依机构角色而定，从牵头机构出发的线条最粗，最细的线条从配合机构和实施机构发出。

在蓝天计划中，市环保局和区县政府位于图谱的中心地带，围绕着这两个主体排布了大量治理举措，说明这两类机构承担了相对较多的政策执行压力。其中，环保局扮演着治理举措的独立执行者、协同执行者（与其他部门共同协调）和配合执行者（其他部门牵头）三类角色，而区县政府没有担任任何牵头角色。

防治计划与蓝天计划相比，网络图谱呈现出更为复杂的面貌。市经信委、环保局和区县政府处于图谱中心地带，绝大部分措施围绕这三者展开。在措施节点群的边沿上，公安交管局、交通运输局、发改委、住建委、城管局等是连线最致密的行动者。

与前两项实践相比，管控方案的图谱结构最为简单，中心边缘结构并不明显。区县政府和企业处在较中心的位置，但他们均非牵头部门，这意味着它们的地位相对更为被动。值得注意的是，发改委不再出现在方案中，而新增了机关事务管理局、地铁集团等机构。

三项运动式环境治理实践中的主体存在时序上的嬗变现象，其中变化最明显的是环保局、发改委、交运局和企业。近年来随着举国上下对环保问题的日益重视，环保部门已逐渐不再是原环保部长周生贤所说的“尴尬部门”，其地位不断凸显，然而环保局在治理网络中的地位却呈依次下降趋势。承担着经济结构调节职能的发改委在防治计划中地位较为突出，却没有出现在管控方案中。交运局承担着城市公共交通行业管理职能，在三项实践中的地位逐渐上升，甚至在管控方案中超过了经信委。企业呈现出与发改委截然相反的地位变化趋势，未出现在防治计划中，却在管控方案中扮演重要角色。与此同时，其他治理主体的网络地位也并非始终不变。这种戏剧性的治理主体变化揭示出大气污染治理逻辑的改变。

3.3 治理手段的权变

将治理目标转化为治理手段需要从规范化的理念转向政治化的操作，其转化方式在很大程度上取決于治理主体的行为特征。总体上看，X市采取了治理污染的“组合拳”，即后来被称为“五气共治”的综合手段，对燃煤烟气、工业废气、车船尾气、扬尘灰气、城乡废气等污染源进行专项和联合治理。然而从具体案例来看，每项实践的治理举措又具有不同的思路和侧重点。蓝天计划在五方面治理举措上“用力”相对均匀，防治计划则抓住了工业污染防治这个“牛鼻子”，而管控方案索性舍弃掉了许多举措，集中力量于三方面的工作。

如表3所示，进一步的分析表明，这三项实践在工业污染防治的指标量化方面呈现出明显的递增趋势，而在机动车污染防治方面呈递减趋势。这说明地方政府对工业污染治理的决心增强，将经济结构调整而非限制城市交通视为污染大气治理最重要的着力点。

在工业污染防治和机动车污染防治方面，时间规划对治理对象的明确性也随着三项实践呈现出明显的变化。

可以发现，蓝天计划的参与部门和举措尽管最多，但治理手段之间的差异性没有防治计划和管控方案明显;防治计划与蓝天计划相比，在工业污染防治方面的侧重明显，但没有管控方案那样激进;管控方案主要依靠对城市扬尘、工业污染和机动车污染的控制来实现空气质量达标，其措施均任务明确，指向性强，反映出治理过程的高效性。事实上，从这些举措之间的显著差异可以推测，地方政府知道如何有效完成治理目标，当问责压力足够大时甚至会采用非常规手段以求在规定条件下完成目标。

3.4 治理后果的渐变

从现实来看，这三项实践取得的效果不尽相同。表4给出了自2010年以来各个时间节点上X市空气质量变化的情况。蓝天计划最初设定的目标是“确保环境空气质量稳定达到二级标准，空气质量优良天数达到320天以上”。起初X市以API为衡量标准，但随着2013年国家启用更为严格和综合的AQI标准，加之2014年防治计划出台，因

而最初设定的目标已经不作为执行的参考依据。尽管按照API数据来看，蓝天计划在执行期末能达到预期的优良天数目标，但2010—2012年期间的短期效果和过低标准已经无法适应公众诉求。并且，由于环境治理被纳入自上而下的地方政府绩效考核之中，诸如API之类的环境指标的监测通常难免受到人为干扰，其公信力难以服众。因此，蓝天计划事实上的实施效果不佳，引发了强烈的当地舆论质疑，以至于X市时任市长公开回应说“我们有那么多的石化企业、钢铁企业，200多万辆的机动车，这些实际情况摆在那里，这蓝天计划一个个破灭并不奇怪”，于是该计划最后不了了之。

相比来看，防治计划则成功的多，2015—2017年期间的治理目标均得以实现。到2017年时，空气优良的天数占比已经超过70%，PM2.5也接近40 μg /m3，比2013年下降47%，实现了防治计划设定的目标（PM2.5年均浓度较2012年下降20%左右）。从政府数据来看，大气污染防治行动计划是比较成功的，也为之后的管控方案奠定了良好基础。相应地，管控方案的效果完全达到了预期，在执行期内优良天数达到六成以上，并且在关键日期如愿实现了蓝天目标，得到了上级政府的嘉许。但是，这种方式尽管看似成功，但给企业正常生产经营活动与民众生活造成诸多不便、难以持续。

4 地方政府大气污染治理运动类型与特征

案例分析表明，X市大气污染治理实践存在不同的类型，并不能简单地用“运动式治理”一言以蔽之。表5归纳了三项实践的治理特征，揭示出这些实践的不同类型。蓝天计划是国内较早实施的城市环境治理综合实践，期望较高且主体、手段多样，具有较强的探索性，但效果相对不佳;防治计划则更加谨慎，主体和举措更多，重点也更加突出，协同性更强;管控方案是行政效率相对最高的实践，充分发挥了自上而下的压力传导机制，选择性地进行了污染防控，带有明显的突击色彩。

进一步地分析表明，合法性和问责压力是导致环境治理运动分型的重要因素。近十年来，为了防治日益凸显的大气污染，地方政府面对自下而上涌现的问责压力（上行问责，如网民的抱怨）付出了诸多努力，但在中央政府尚未出台相关政策意见前，这些探索缺乏自上而下足够的合法性授权。2013年9月10日，国务院印发了《关于印发大气污染防治行动计划的通知（国发〔2013〕37号）》，要求国务院部委和地方政府认真贯彻执行，这为地方政府提供了足够的合法性授权，也强化了环保部实际职能和增强了自上而下的问责压力（下行问责）。在奥运会、公祭日、APEC和G20峰会等国家重大活动中，有关防治大气污染的合法性授权和问责压力通常会达到峰值。因此，地方政府在没有获得足够合法性授权和问责压力有限的前提下，会开展探索型运动式治理，而在合法性授权充分、问责压力增强时会开展协同型运动式治理，当合法性授权和问责压力极大时则常采用突击型运动式治理模式。

这意味着，运动式治理的模式可能会由于合法性授权与问责压力的变化而呈现出多种形态，尤其是中央政府自上而下的下行问责和社会公众自下而上的上行问责都富于变化;如果将更多的组织和社会环境因素（如主政领导特征、地区经济条件和行政文化等）纳入分析，其情况将更为复杂多变。为了从复杂现象中抽丝剥茧地提炼出理论命题，本文给出了如图4所示的运动式治理作用机制。它揭示出在中国政府管理中反复出现的地方运动式治理具有相对稳定的发生机制——在本质上讲，该现象由中国独特的中央-地方政府间关系所形塑，为地方政府组织的有限理性决策所驱动，在多种作用力的博弈过程中产生。从这个意义上看，运动式治理与科层制日常管理有着部分重合的制度源头。事实上，运动式治理未必一定放弃传统的日常管理手段，相反，大量在日常实践中被证明为行之有效的手段（如机动车限行）也会被决策者吸纳到环境治理运动之中。正如渠敬东等所指出的，政府职能的发挥不仅仅依靠其权威，也离不开不断改进的行政程序和管理技术[40]，环境运动式治理正是以一种渐趋专业化的方式存在于现实实践之中，这也与科层制日常管理有着相似之处。

5 结 论

运动式治理作为地方政府应对上升为“中心任务”的环境治理问题的一种常见举措，在中国推进大气污染治理过程中兼具重要的理论与现实意义。然而，以往研究虽然注意到这一治理手段产生的实现后果[17]，但对其反复出现的内在因果逻辑仍较为模糊。基于此，本文采用基于文本分析的社会网络分析方法对X市的先后三项大气污染治理运动进行了跨案例比较分析，识别出探索型、协同型和突击型等运动式环境治理的三种类型。研究发现，环境运动式治理在中国情境下具有相对稳定的发生机制，而其呈现类型和治理效果主要受合法性和问责压力影响。可以发现，中国兼是强大体制韧性和政策弹性的国家制的特征，经我国政府采用运动式论理提供了有力保障，并对不同类型运动式治理的效能产生了深度影响。

本研究的主要创新点主要体现以下方面：一是突破了以往对环境运动式治理轮廓的白描，在以往研究的基础上采用跨案例的研究方法对地方政府大气污染运动式治理的深层因果逻辑进行探究。二是运用“目标—主体—手段—后果”的理论构架，纵览环境运动式治理中政策执行全过程，并对不同的运动式治理活动进行类型划分。三是识别出地方政府在大气污染治理实践中应用的运动式治理的影响因素、持续原因以及制度成因，勾勒出环境运动式治理的全貌。这些研究發现尝试从运动式治理的角度打开地方政府环境治理和政策执行的“黑箱”，为解析地方政府组织运作过程提供了新的思路，也给构建环境治理的政治和技术影响因素中层理论提供了经验证据。

作为一项探索性案例研究，本文提出的理论观点仍有待在未来研究中进行更深入的实证检验，例如采用统计调查或面板数据进行更细致的假设检验。除此以外，地方政府主要领导在环境治理中扮演的角色也值得进一步的研究。在本研究三个案例覆盖的前后总计8年时间内，该市先后经历过5任市委书记和3位市长的更替。在当代中国地方政府管理体制下，尽管很难准确评估领导更替对大气污染治理的实际影响，但地方政府主官的决策偏好很可能会影响到政策执行网络的结构，这仍有待在未来研究中更加细致地考察领导特征与政策执行网络特征之间的关系。

（编辑：于 杰）

参考文献

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How is air pollution regulated in China？

a comparative case study on City Xs action network

YAN Bo1 WU Long1 CHEN Bin2 YANG Ze-sen 3 WU Jian-nan 4

（1. School of Public Policy and Administration， Xian Jiaotong University， Xian Shaanxi 710049，China;

2. Marxe School of Public and International Affairs， Baruch College/CUNY， New York 10010， USA;

3. School of Social Sciences， Tsinghua University， Beijing 100084，China; 4.  School of International and

Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030，China）

Abstract How to promote Chinas air pollution control is a tough problem faced by both researchers and officials at present. Therefore， it is necessary and important to reveal the underlying mechanism behind the campaign-style environmental governance at the local level. This paper explores the characteristics of campaign-style environmental governance movements by means of a multiple-case analysis integrated with social network analysis （SNA） of three air pollution control practices in City X. Exploratory， Collaborative， and Annihilated modes of campaign-style environmental governance are identified according to Means-Ends analysis. The finding shows that the recurring local campaign-style governance derives from a stable occurrence mechanism， and that local governments authorized legitimacy and accountability pressures are important factors leading to the different governance modes. By means of progressive performance improvement and effective cross-sectional collaboration as well as explicit policy toolbox， campaign-style governance plays a key role in tackling contemporary Chinas environmental issues. And these elements explain why local governments have repeatedly adopted campaign-style governance to address environmental issues. Furthermore， organizational flexibility， authoritarian resilience， and elasticity in implementation provide an institutional guarantee for local campaign-style environmental governance， and contribute to the differences in the consequences of different governance modes. In conclusion， campaign-style governance plays a positive role in local environmental governance practice， and it can be complementary to the conventional governance methods. However， this governance tool should be reasonably used through the improvement of legal authorization and performance management systems. This research goes beyond the existing literature of campaign-style governance based on long-term observation of environmental practices. This paper reveals the casual logic behind Chinas air pollution control from the perspectives of presentation type， influencing factors， sustainable causes and institutional causes. The results not only reveal the ‘black box of local governments environmental governance and policy implementation from the perspective of campaign-style governance， but also provide insights and empirical evidence for building a meso-level theory of environmental governance.

Key words air pollution; campaign-style governance; accountability pressure; environmental policy implementation; social network analysis

收稿日期：2019-10-20修回日期：2020-02-09

作者簡介：阎波，博士，教授，博导，主要研究方向为绩效管理与问责。E-mail： yanbosir@xjtu.edu.cn。

通信作者：吴建南，博士，教授，博导，主要研究方向为公共组织创新与绩效管理。E-mail： jnwu@sjtu.edu.cn。

基金项目：国家自然科学基金项目“问责机制何以奏效？面向公共部门政策执行的实证研究”（批准号：71473190）;教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“大气污染政府间协同治理机制研究”（批准号：17JZD025） 。