城市居民公共服务满意度及其影响因素——源于河北省的调查

杨胜利,吕红平

(河北大学 经济学院,河北 保定 071000)

一、引 言

党的十九大报告明确指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。可见,提高公共服务供给水平成为新时代中国特色社会主义建设的内在要求。改革开放40年来,中国城镇化发展迅速,城镇人口规模快速增长。截止2018年底,中国城镇常住人口数量已达83 137万人,占总人口的59.58%。与1978年相比,城镇人口数量增长了3.82倍,城镇人口比重提高了41.66个百分点。与快速提升的城镇化水平相比,公共服务提供方面仍存在发展速度较慢的问题,难以有效满足广大人民群众日益增长的美好生活需要,成为制约城市居民生活质量快速提升的障碍。

随着城市人口规模的急剧扩大,城市居民对公共服务的需求必然不断增加。尽管政府的公共财政支出逐年增加,但城市公共服务发展水平滞后于城市化发展水平的问题较为突出,公共服务既不能满足城市人口快速增长的需求,也不能适应新型城镇化发展的内在要求[1]。随着新型城镇化的推进,人们对美好生活的追求日益强烈,对公共服务提出了更高的要求。进一步提升城市居民对公共服务的满意度,不仅有利于推动新型城镇化发展,也有利于保障民生,增强居民的获得感和幸福感。本文以城市居民公共服务满意度为研究对象,通过实地调研,力求探索新型城镇化快速发展中城市居民公共服务满意度现状及其制约因素,为政府制定实施公共服务发展规划、推进新型城镇化高质量发展提供依据。

二、文献综述

公共服务满意度是指居民对政府公共服务提供的预期效用与实际感受之间差距的感知[2]。总体来看,近年来中国城乡居民公共服务满意度均有所提升,其中医疗、教育、环保、公平执法、秉公办事、维护社会公平的满意度提升幅度较大[3]。随着《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》发布,关于新型城镇化与公共服务协调发展的研究逐渐增多,研究内容主要集中于公共服务水平与城镇化匹配程度、居民的公共服务满意度以及公共服务发展的制约因素三个方面。较多学者认为,中国公共服务水平与城镇化进程不匹配,公共服务供给水平跟不上城镇化发展速度,主要表现在公共服务总量供给不足、供给水平和质量不均、供给主体单一、市场开放度不高、供给体系支撑不足等方面[3]。在城镇化过程中,城市居民共同迫切需要的基本公共服务主要包括义务教育、医疗卫生和就业培训,但区域之间存在一定的差异[4]。

从影响居民公共服务满意度的因素来看,区位因素是一个重要方面,颇多研究已经证明,满意度水平在城乡之间、不同级别城市之间均存在显著差距[5]。赵大海对中国一、二线城市居民公共服务满意度情况进行的研究发现,厦门与青岛居民满意度水平在全国最高[6]。从整体来看,城市居民的公共服务满意度评分低于农村;西部地区的公共服务满意度评分最高,东部地区次之,中部地区最低[7]。个体因素也是影响公共服务满意度的一个重要因素,如性别、收入水平、个人生活水平、受教育程度等都对公共服务满意度具有显著影响[8]。何云和李松的研究发现,年龄、职业、交通服务水平、地下水质、道路路面、周围邻居关系、基层组织治理能力、公共资金使用透明与公共服务满意度呈显著正相关关系;教育程度、医疗费支出与公共服务满意度呈显著负相关关系[9]。任晓林的研究发现,高收入群体的公共服务满意度高于低收入群体,不同收入水平的居民对公共服务的关注类型存在显著差异[10]。从制度因素来看,部分学者认为政府职能转变有利于增加居民对公共服务的满意度[11]。丘大为的研究发现,公共体育资源充足性越高,分布的均衡性越高,获取的便利性越高,服务的普惠性越高,城乡居民的公共体育服务满意度就越高[12]。还有一种观点认为,社区卫生医疗服务是影响城中村居民公共服务满意度最为关键的因素,社区安全和文化教育服务共同构成了影响公共服务满意度评价的核心内容[13]。

学者们对城市居民公共服务满意度的相关研究为本文提供了借鉴和研究基础,但一些问题仍有待于进一步深入研究。首先,已有研究主要从宏观层面对城市居民公共服务满意度问题进行探讨,微观视角关注不够。其实,城市居民个体特征、迁入迁出、家庭结构、职业类别、进入城市的时间等微观因素也是制约其公共服务满意度的主要因素,应当引起重视。其次,在公共服务的内涵外延界定方面,学者们口径尚不一致,评价指标体系也不够健全,难以全面反映城市公共服务的全貌即居民对公共服务的需求。再次,新型城镇化背景下城市化进程快速推进,尤其是特大城市人口规模调控,中等城市、小城市迎来了重大发展机遇,当前将新型城镇化与城市居民公共服务满意度结合起来的研究还比较欠缺。为此,在已有研究的基础上,本文结合新型城镇化要求,根据科学性、实用性、操作性原则,构建了城镇居民公共服务满意度评价指标体系,并从人口学视角对城市居民公共服务满意度的影响因素进行了探究。

三、数据来源和研究方法

(一)城市居民公共服务满意度评价指标体系构建

为了全面、系统、真实地反映城市公共服务的内容和水平,需要构建科学、有效的指标体系进行衡量和评价。本文参照《 “十三五” 推进基本公共服务均等化规划》中8大类基本公共服务的内容和已有关于公共服务内涵、外延、形式和范围的研究[15-17],按照指标体系评价原则,设计了评价公共服务满意度的指标体系。指标体系包括22个一级指标(表1),每个一级指标下设5个二级指标,共计110个二级指标①二级指标是根据一级指标的内涵与外延通过专家讨论后设定的,由于二级指标数量较多,限于篇幅,没有一一列出,如需要了解二级指标与二级指标权重,可与作者联系。。

表1 公共服务满意度评价指标体系

(二)数据来源

本文的数据来源于2018年对河北省11个城市的抽样调查,抽样方法为按照京津冀功能区划中各功能区人口规模进行分层比例抽样,分别从冀东沿海区中选择沧州、从冀南功能拓展区中选择邯郸、从冀西北生态涵养区中选择承德和张家口、从冀中核心功区中选择保定和石家庄作为调查范围,然后再对抽中城市的居民进行随机抽样调查。此次调查共发放问卷1 500份,收回问卷1 420份,剔除无效问卷20份,最终得到有效问卷1 400份。问卷内容分为两个部分:第一部分为被访者个人信息及家庭情况,包括被访者性别、年龄、家庭成员数、受教育程度、当前职业、月收入状况等内容,共设置11个大题54个项目;第二部分为公共服务满意度情况,由被访者对本市公共服务水平按照110个问题进行打分,每个问题满分为100分。分析时,根据加权求和结果将每个被访者的公共服务满意度得分分为满意和不满意两大类。

表2 变量说明与描述

(三)方法选择

公共服务满意度评价是一个多指标综合评价问题,对不同指标进行加总,必须科学确定各项指标的权重。确定指标权重的方法颇多,本文采用变异系数和复相关系数相结合的客观赋权法确定指标权重。其公式为:

其中w1j为指标x j的变异系数法赋权结果,w2j为复相关系数法赋权结果,将二者做归一化处理即可得到组合权重值w j。

得到各指标权重后,通过加权求和得出每一位被访者对公共服务满意度的最终得分。在分析中,不仅对总体满意度进行评价分析,同时还对不同类型公共服务的满意度通过加权模型进行分析,进而得出不同类型的公共服务满意度得分,目的是发现城市居民最不满意、最急需改善的公共服务问题。公共服务满意度得分加权计算公式如下:

其中W j为第j个被访者对公共服务满意度的最终得分,S i为第i个指标的权重,f ij为第j个被访者在第i个指标上满意度的标准化值。

在影响满意度的因素分析中,本文的被解释变量是城市居民对公共服务的满意度,即满意(包括非常满意、比较满意、一般)和不满意(包括不满意和非常不满意)两类。解释变量包括个人特征、经济状况、迁移方式、家庭结构和职业特征(具体的变量设置与说明见表2)。具体模型如下:

其中P表示居民对公共服务满意的概率,per表示个人特征,eco表示经济状况,mig表示迁移方式,fam表示家庭结构,carr表示职业特征,ω为其他未被解释因素。

四、城市居民公共服务满意度现状

(一)城市居民对公共服务的总体满意度分析

由于每个被访者都有一个最终得分,为了便于分析,需要对被访者最终得分进行聚类,在此使用K-均值聚类方法,把最终得分聚成五类。然后再根据每一位被访者的最终得分以及聚类结果,将城市居民对公共服务的总体满意度划分为五类:总得分在49分及以下为非常不满意;50～59分为不满意;60～69分为一般;70～79分为比较满意;80分及以上为非常满意(表3)。通过结果可以看出,有1/3以上的居民对公共服务不满意或非常不满意,24.1%的居民认为本市公共服务水平一般。全部样本的人均公共服务总体满意度得分值为58.11,处于中等偏下水平。这说明,城市居民公共服务满意度有待进一步提升。

表3 城市居民公共服务总体满意度情况

仅仅从宏观层次分析居民的公共服务满意度,无法了解不同地区城市居民对公共服务满意度的情况。为了进一步分析不同城市居民的公共服务满意度情况,我们通过交叉表的形式(表4),比较了不同地区的满意度水平。结果表明:除保定市之外,其他几个城市居民公共服务满意度人均得分值都在60分以上,处于中等水平。其中张家口市和邯郸市居民对公共服务满意度较高,保定市居民对公共服务满意度最低。保定市和石家庄市居民公共服务满意度较低的问题,主要是因为这两个地区新型城镇化速度较快,市辖区面积大幅扩张,人口规模快速膨胀,大批新进青年尤其是大批高学历、高技能人才资源的进入,对公共服务供给水平提出了更高的要求,而在公共服务供给水平提升较慢的情况下,必然会出现满意度不高的现象。

表4 分地区城市居民公共服务总体满意度比较

(二)城市居民公共服务满意度的群体差异分析

通过进一步的深入分析不难发现,不同特征人群对公共服务有着不同的满意度。本文选择职业、年龄、学历和收入水平等4个指标,对不同人群与公共服务满意度进行了交叉分析(表5)。

不同职业人群对公共服务满意度存在异质性。机关事业单位工作人员、企业工作人员和自主经营者对公共服务的满意度相对较高,对公共服务总体非常满意的比例分别为37.4%、38%和40.1%,全部样本的总体满意度人均得分值分别为60.4分、61.0分和58.1分,均在一般水平或接近一般水平;灵活就业者和务农人员对公共服务的总体满意度较低,总体非常不满意的比例分别为42.8%和44.8%,总体满意度平均值在一般水平以下(人均得分值明显小于60分)。

表5 不同职业人群公共服务总体满意度比较

不同年龄段人群对公共服务满意度也不一致(表6)。随着年龄的增长,不同年龄人群对公共服务满意度呈现出先升后降的倒U 型分布状态。在45岁之前,城市居民对公共服务满意度随年龄的增加而升高,45岁之后则出现了随着年龄增加而下降的趋势。总体来看,26～35岁和36～45岁两个年龄段的中青年人群对公共服务的满意度较高。

表6 不同年龄人群公共服务总体满意度比较

不同文化程度人群对公共服务满意度呈现出随着学历的升高逐渐降低的趋势(表7),初中及以下者对公共服务的满意度最高,选择非常满意的比例为40.5%;而研究生及以上者对公共服务的满意度最低,选择非常满意的比例仅为18.8%,其总体满意度平均值处于中等水平以下。随着新型城镇化的推进,三、四线城市中人才资源不断增加,人口的整体受教育程度不断提高,如果公共服务满意度提升不上去,势必会影响高学历居民的生活质量,甚至会导致人才外流,削弱城市的发展潜力。

表7 不同文化程度人群公共服务总体满意度比较

不同收入人群对公共服务的满意度呈现出的趋势与不同学历人群对公共服务满意度的表现正好相反,从总体上来看,收入越高,公共服务满意度越高(表8)。月收入9 000元及以上者对公共服务的满意度最高,选择非常满意的比例为38.5%,比较满意的比例为8%,总体满意度人均得分值为62.1分,处于一般水平;月收入1 000～2 999元者对公共服务的满意度最低,选择非常满意的比例仅为12.5%,总体满意度人均得分值仅为45.5分,处于非常不满意水平。

表8 不同收入人群公共服务总体满意度比较

(三)城市居民对不同类型公共服务项目的总体满意度分析

通过对问卷中公共服务所涉及的22个一级指标的分析,可以发现城市居民对不同类型公共服务项目的满意度情况(表9)。在分析中,我们对每个一级指标下的二级指标进行加权求和,得到了一级指标满意度得分情况。对问卷数据的统计分析发现,城市居民对商业设施、交通便捷、信息化的满意度在公共服务满意度中排在前三位,主要是因为新型城镇化背景下河北省城市公共服务供给水平快速提升,而各市辖区范围较小,人口密度不大,商业设施和公共设施可达性较高,乘坐交通工具方便,因而居民对这些方面的公共服务满意度较高。城市居民对就业和创业机会、市场秩序、经济环境、运动健身、市容环境的满意度在公共服务满意度中排在后五位,主要是因为河北省各市经济体制改革步伐较慢,各种制度建设不够完善,大型企业较少,导致居民对城市就业、市场秩序、经济环境等方面的满意度较低。同时,由于城市中基础设施陈旧和缺乏,导致居民对运动健身和市容环境满意度不高。

表9 不同类型公共服务项目的总体满意度情况

五、城市居民公共服务满意度的影响因素分析

为进一步探究影响城市居民公共服务满意度的因素,本文采用二元logistic逐步回归方法,对影响满意度的因素做了实证检验。在模型1中只放入个人特征变量,目的是检验随着人口结构的变动,城市居民个体对公共服务需求是否发生了变动,是否影响到其对公共服务的满意度。在模型2中加入了经济状况和迁移方式变量,进而检验在新型城镇化背景下,随着城市人口增加,公共服务供给水平是否得到了同步提升。在模型3中又加入了家庭特征和职业特征变量,依次进行回归分析,目的是检验随着家庭结构小型化和家庭发展能力弱化,家庭在抚养子女和赡养老人方面对公共服务的需求是否得到了满足,而加入职业特征则是为了检验随着经济社会发展水平的提高,城市居民对物质文化生活的需求是否得到了满足(表10)。

模型1结果表明,年龄、受教育程度对公共服务满意度有显著影响。在模型1和模型2中,年龄对公共服务满意度的影响系数分别为0.031和0.032,且在10%的水平上显著;在模型3中,影响系数增大为0.047,且显著性有所提高,显著性水平上升到5%。这表明,随着年龄的增加,城市居民对公共服务的满意度也在逐渐提升,这从另一个方面反映出城市新居民对公共服务满意度低于原居民的情况,因为城市新增居民以中青年为主[18]。这一点与易承志对一线城市上海的研究结论[19](年龄越小公共服务满意度越高)相反,主要原因是一线城市公共服务供给水平较高,而三、四线城市在快速城市化过程中,公共服务供给没有及时跟上,导致部分公共设施陈旧和不足,难以满足新增居民的公共服务需求。在三个模型中,受教育程度都显著影响着公共服务满意度,二者成负相关关系。在控制了其他变量之后,受教育程度越高,对公共服务的满意度越低。并且随着定居时间、来本市方式、职业特征和家庭特征等控制变量的加入,从模型1到模型3受教育程度的影响系数在逐渐增大。这说明,河北省各市新增居民尤其是新增人才资源对公共服务的满意度不高。

在模型2中加入了被调查者的经济状况和迁移方式变量,显示出经济状况对公共服务满意度具有显著正向影响的特点,即:收入水平越高,对公共服务的满意度越高。从进入城市的方式来看,进入城市的方式不同也对公共服务满意度具有负向影响。分析中将进入城市的方式依次分为自由流动、朋友介绍、企业招聘、考试录用、工作调动和人才引进,并假设这6种流动方式是由低到高排列的。分析结果表明,城市中新增居民的进入方式越高端,对公共服务的满意度越低。这就意味着在新型城镇化中,如果想实现城市人口规模的快速增加,还需要注重提升公共服务供给水平,满足新增居民的公共服务需求,做到城市化率与城市化质量同步提升。

模型3中加入了家庭特征和职业特征变量,其中家庭成员数对公共服务满意度有显著正向影响,表明随着家庭结构小型化,家庭成员数越来越少,对公共服务的需求越来越大。家中是否有儿童、家中是否有老人两个变量对公共服务满意度有显著负向影响,尤其是家中有老人会严重削弱城市居民对公共服务的满意度。随着人口老龄化的加快,老年人口比重不断增大,对养老方面的公共服务需求会越来越大,因此,只有加快完善公共服务设施,才能适应人口老龄化趋势。职业特征对公共服务满意度具有显著正向影响,职业地位越高,对公共服务的满意度越高。这说明,随着经济社会发展水平的提高,物质文化资源日渐丰富,城市居民的公共服务满意度在逐步提升。

表10 影响公共服务满意度的因素检验结果

六、结论和启示

(一)主要结论

通过对河北省城市居民公共服务满意度问卷调查的分析研究,可以得出如下结论:

1.新型城镇化下河北省城市居民对商业设施、交通便捷和信息化的满意度比较高,对经济环境、市场秩序和居住条件的满意度最低。这说明三、四线城市居民对公共服务的满意度与大城市居民对公共服务的满意度[20-21]存在一定差异,三、四线城市居民更迫切需要改善经济环境、市场秩序和居住条件。从空间上看,区域人口增速与公共服务满意度[20-21]存在显著负相关关系,张家口市人口机械增长较慢,城市居民对公共服务的满意度较高;而保定市、石家庄市人口机械增长较快,城市居民对公共服务的满意度较低。这说明,在新型城镇化进程中应继续加快落实提升城镇化质量的要求,真正做到以人为本,根据区域人口规模动态监测,及时增加公共服务供给。

2.从交叉分析结果看,机关及事业单位工作人员、企业工作人员和自主经营者对公共服务的满意度相对较高,灵活就业者和其他职业人员对公共服务的满意度相对较低。文化程度与公共服务满意度表现出负相关的特点。收入水平与公共服务满意度呈现出显著的正相关关系。但是从回归模型分析结果看,在控制家庭特征后,收入水平对公共服务满意度的影响程度有所变小,而文化程度对公共服务满意度的影响程度有所增大。究其原因在于,家庭成员多的家庭,抵御风险的能力较强,降低了收入对公共服务满意度的影响。而受教育程度越高,工作压力越大,增加了对公共服务的需求。

3.通过检验结果发现,年龄、受教育程度、家庭经济状况、家庭成员数量、迁移方式、家庭是否有老人、家庭是否有儿童等变量均对公共服务满意度有显著影响,总体上呈现出经济状况越好对公共服务的满意度越高,来本市的方式越好、受教育程度越高对公共服务满意度越低,家中有老人和儿童会降低城市居民对公共服务的满意度的特点。

(二)几点启示

近年来,中国不断加大对环境、教育、医疗、社会保障等公共事业的投入。在环境方面, “十一五” 期间环保方面的投资高达1 564亿元,是 “十五” 期间的近三倍,在 “十二五” 期间环保投入更是高达4.17万亿元,有力地推动了环境基础设施建设。在教育方面,九年义务教育质量不断提高,城乡教育差距逐渐缩小,促进了教育资源的平衡配置。在医疗方面,国家加强了基本医疗保障制度建设和基础医疗卫生服务设施建设,提高了医疗卫生服务能力,改善了居民看病难的顽疾。在养老保障方面,已建成城镇居民养老保障制度,实现了养老保障全覆盖。这些社会政策的重大推进,有效提升了公共服务资源供给能力,对提升城市居民公共服务满意度发挥了重要作用。

尽管国家在公共服务领域加大了投资力度,但城市居民对公共服务的满意度仍然不高。从研究结论可以看出,河北省城市居民对经济环境(包括价格水平、失业率、市场开放程度满意度、投资环境满意度等)、市场秩序(包括假冒伪劣商品销售、商品价格、商户守法经营、政府对市场监管、投诉问题解决等)和就业创业机会(包括当前工作、创业扶持政策、就业机会公平、工作收入等)等方面的满意度仍然较低。这一方面是由于三、四线城市工业化和城镇化起步较晚,发展较慢,市场机制不健全,导致其经济环境建设、公共设施供给存在先天不足与发展畸形的问题;另一方面则是由于区域协同发展中城市群难以发展壮大,一线城市对三、四线城市更多的是虹吸效应,缺乏整体规划下的辐射和带动效应。因此,在经济环境方面,三、四线城市应该稳定物价水平,扩大开放力度,规范投资环境;在市场秩序方面要严厉打击生产、销售假冒伪劣产品的行为,加强市场监管,倡导诚信经营,优化市场秩序;在就业创业方面,提高公务员、教师工资待遇,完善对大学生等青年群体创新创业帮扶政策,消除就业领域的性别歧视,促进就业公平。在大中小城市协调发展方面,要抓住新型城镇化的契机,通过完善公共服务政策,让居民共享发展成果,提升居民对政府和公共服务的满意度。