化解PPP项目融资难题的思考

钱丹

PPP模式本质上是通过利用社会资本的优势实现项目投资、建设、运营一体化以缓解政府举债冲动的模式。通过利用项目合作各方的优势提高项目建设、运营水平，进而缓解地方财政的压力，实现资源的合理化配置。因此，有效推行PPP项目的快速发展，可以促进我国经济更健康稳定的发展。与此同时，PPP项目实际开工率不足60%。融资难以落实已经成为PPP项目实际开工率较低的主要原因。而有效地促进该项目的融资也可以实现我国公共服务的内涵提升和发展。对此，在当前阶段，研究分析PPP项目的融资难的成因变得尤为重要，只有分析出融资难的成因并且做好应对措施，才能促进PPP项目顺利落地实施。

我国经济发展已经步入了新常态，PPP模式也越来越规范。因此，对于PPP项目参与主体如政府方、社会资本方以及金融机构来讲，其各自的角色相对于传统建筑行业都发生了一定的转变。因此，无论是从政府方还是社会资本方，都应该保证其在各个环节当中发挥出自身的作用，这样才能够保证PPP模式能够快速的实施，实现自身的融资，以此促进新常态下建筑业的不断发展。

一、PPP项目在我国的发展现状

（一）项目落地率较低

PPP模式作为一种新的建筑业投融资模式自2015年迅速发展以来，虽然政府和社会资本参与的积极较高，但实际的落地率相对较低。财政部PPP项目储备库与管理库显示，截至2019年6月末储备库+管理库总投资额17.64万亿元;截至2019年6月PPP管理库项目共计9036个，投资额达13.64万亿。管理库落地项目5811个，总投资额8.8万亿元，落地率达64.3%，环比提高1.6个百分点，2019年Q2新增执行阶段项目3993亿，截至2019年6月末开工率为59.3%，环比降低0.7个百分点。这仅仅是符合当前政策的PPP项目，而那些因种种原因不能落地而退库的项目并没有统计在内。

（二）项目融资需求量较大

从财政部PPP项目管理库可知，一方面，目前项目行业分布集中度高，市政、交运、生态环保类领跑。从入库项目整体行业分布来看，截至2019年6月，项目数前三位的行业为市政工程、交通运输、生态建设和环境保护，分别为3598个、1278个和880个，合计占管理库项目总数的63.6%，这些行业的投资额往往比较大。另一方面PPP项目主要运行模式就是以BOT和BOO模式为主的PPP项目运行模式，其总数量占数据库的83%左右，以上数据说明当前阶段我国PPP项目的融资需求量较大。

（三）金融机构参与PPP项目的意愿较低

当前阶段能够适应我国PPP模式的金融产品较少，因此企业参与PPP项目投资建设，几乎只能依赖银行贷款方式进行项目融资。PPP项目自发展以来，国务院相关部委不断发文规范其发展。政策的频繁出台导致当前金融机构针对PPP项目的风险控制较为严格，社会资本方若想参与到PPP项目就需要提供增信措施，而国务院对中央企业的资产负债率有着严格的限制，若提供增信则会导致这些中央企业的资产负债率上升，这使很多中央企业无法参与到该项目的融资当中。此外，由于增大项目的体量，扩大项目的影响力可能使项目银行贷款率下降，但是贷款银行仍会要求第三方金融机构为项目提供担保。由于当前第三方企业的信用体系并不完善，这就使得提供担保的金融机构只能通过收取高额的费用来规避自身可能存在的風险，这也会使大多数民营企业在参与该项目时，其融资成本过高而导致不愿意参与到项目投资当中。

二、我国所面临的PPP项目融资难的成因

（一）项目回报率低

国家自大力推广PPP模式以来，某些地方政府单纯将社会资本当做项目建设的融资平台，缺少对项目前期的策划。比如，某些地区做PPP项目时，还是按照传统政府投资项目思路实施项目，忽略项目的运营属性，对项目建安部分的下浮率设置过高，对于项目回报率的限价设置过低。另一方面，PPP项目作为政府与社会资本合作的公益性属性就决定了社会资本不能获取暴利。一般情况下，对于使用者付费项目政府会往往约定超额分配率，即超过社会资本方的合理收益率的部分政府要参与分成;对于可行性缺口补贴项目来讲，由于政府的财政承受能力与必须上马的项目常常会产生冲突，加上市场上一些低价中标现象的存在，对于合作周期在十年以上的PPP项目来讲，社会资本方的投资回报率还是偏低，其结果就是金融机构认为其收益与风险不匹配，故拒绝为项目提供融资。

（二）PPP项目市场不规范

PPP模式不仅要求社会资本方和项目公司具有较强的资本实力以及专业能力，同时还要社会资本方或项目公司具有强大的运营能力，这样才能够实现PPP项目的实施目的。而在PPP项目发展初期，一些社会投资人急于抢占市场，盲目扩张，缺少项目承接前的评风险收益评估程序，低价中标的现象频发，而最后中标单位在项目实际实施过程中发现困难重重，如项目承接后现金流情况满足不了贷款银行还本付息的要求，而导致项目融资迟迟无法落地。

（三）项目风险预测与控制较难

一般情况下，PPP项目都是由政府与社会投资人建立相应的合作关系，通过共同合作保证项目高质量的实施。对此，影响该项目质量的因素就包括了前期的准备情况以及相应的投资回报机制的确立和项目风险分配等等。社会投资人根据企业的风险偏好来调整企业的风险控制措施，通过把PPP项目的风险适当的转移至第三方，从而可以发挥出风险管理以及内部控制的优势。与此同时，由于PPP项目的合作周期较长，这就需要相关人员针对该项目进行有效的策划，尽可能的减少项目实施的过程当中不确定性因素，这样才能够保证政府能与社会投资人进行良好的合作。如果相关人员无法处理好这一问题，就会导致社会投资人员担心政府无法履行相关的职能，以及不配合企业的监督等等，进而导致由于项目实施时间过长产生的不确定因素较多，不愿意参与到该项目投资建设当中。

三、化解我国PPP项目融资难题的方式

（一）加强对PPP项目前期策划与控制

首先，政府在前期策划项目时需要充分做好项目调研，可以用市场测试的方式对潜在社会投资人的需求进行摸底，并结合自身情况对项目的条件进行优化;其次，有效地提高项目的质量和对项目参与各方的约束能力，也可以提高项目融资的效率。实现上述目标则需要各方参与人员关注PPP模式的合规性，保证金融机构为项目提供融资能够顺利立项。再次，加强对PPP项目的考核，以促进项目能够更好的运营，保证PPP项目的收益，做好社会投资人的后期收益保障工作。与此同时，也需要上级监管机构完善对PPP项目的市场机制，加强对该项目实施的方案和建设等的监管，这样才能够保证政府与投资企业在长期合作的过程当中能够规避风险，有效地提高项目收益。

（二）降低项目风险，提高融资能力

确保PPP项目融资成功的因素之一就是合理的通过风险转移和风险控制的方式来规避项目合作当中可能遇见的风险。这就需要社会投资人在项目风险分配中，能够有效的识别风险，进行风险分析并且做好应对措施，使社会投资人与政府都可以合理的应对风险，以此来实现双方的共同合作。

（三）实现多渠道的融资方式

除了传统的银行贷款以外，相关机构也可以充分做好调研，对于强运营并且拥有稳定现金流的项目如高速公路、城市轨道交通等大力支持其作资产证券化运作，对于有条件的片区开发项目可以探REITs等方式，丰富PPP项目的融资方式，并做好宣传，以促进PPP模式的长足发展。

四、结语

要使我国PPP模式得到可持续发展，政府必须打破常规思维，了解市场并且从前期做好项目策划以保证社会投资人的合理诉求。社会投资人也应该加强与政府、金融机构的沟通，提高自身专能力，提高项目的融资能力 ，推动项目顺利实施，为国家经济发展提供新的助力。

（作者单位：陕西华山路桥集团有限公司）