“双高计划”建设单位预算编制与绩效目标设定研究

李科

摘 要 聚焦“双高计划”建设单位在预算编制和绩效目标设定工作中政策要求与现实挑战，提出预算编制要坚持“实事求是、任务不减、投入不降”，绩效目标设定坚持“指向明确、细化量化、合理可行”，预算编制和绩效目标设定坚持“花钱必问效、无效必问责”等原则，结合实践探索统筹规划全员参与，组建复合型预算编制和绩效目标设定团队，构建四级联动的双高建设任务管理体系，开展重大项目专项论证、确保绩效目标设定切实可行等解决路径。

关键词 中国特色高水平高职学校;高水平专业群;预算编制;绩效目标设定

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）21-0036-04

《国家职业教育改革实施方案》提出要“推进高等职业教育高质量发展”“启动实施中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划，建设一批引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群）”[1]。2019年底，教育部和财政部公布了中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）建设单位名单，该名单包括56个高水平高职学校建设单位和141个高水平专业群建设单位[2]。按照教育部和财政部要求，“双高计划”建设单位要抓紧编制任务书，进一步细化建设任务，明确资金投入，设定绩效目标，确保“双高”建设取得预期成效。然而，在实践中还碰到许多问题，迫切需要解决。

一、预算编制和绩效目标设定的政策要求与现实挑战

（一）全员参与和协作融合氛围尚未形成

根据教育部、财政部相关政策要求，无论是中国特色高水平高职学校建设单位，还是高水平专业群建设单位，都要整合学校最优资源，举全校之力，形成“人人参与、个个建设”的“双高”建设局面。高水平高职学校建设离不开人的力量，不仅需要高水平的学校领导者和教师，还需要高水平的行政管理人员、辅导员、学生、所有后勤人员以及优秀校友。一所高水平高职学校的全体工作人员，必须成为一个上下一體、怀着共同愿景的团队，齐心协力为了学校的发展而努力[3]。在实践中，预算编制与绩效目标设定工作往往沦为少数校领导、相关职能部门和高水平专业群参建二级学院的事情，“人人参与、个个建设”的氛围并未完全形成。同时，还存在预算编制和绩效目标设定团队成员来源单一、缺乏协作;预算与业务“两张皮”，预算编制团队不了解“双高”建设具体任务，业务团队不熟悉预算编制知识与要求等信息不对称的问题。

（二）跨部门跨学院的组织壁垒和信息沟通不畅问题突出

《教育部 财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称“实施意见”）指出“符合要求的每所学校申报2个专业群，每个专业群一般包含3～5个专业”。141个高水平专业群建设单位的高水平专业群中的专业往往来自不同的院系，而我国高职院校“单一结构”形态的专业体系在组织架构上却又分属于不同的、相对“自治”的独立院系，产生一定程度的“组织壁垒”[4]。同样，学校层面各职能部门之间也存在“组织壁垒”的问题，这就给预算编制与绩效目标设定工作带来信息沟通不畅的问题。在预算编制工作中的具体表现就是预算编制缺乏系统设计，一级、二级、三级任务执行人信息沟通与反馈不及时，建设任务涉及多个职能部门或院系时预算编制难度大。

（三）任务分解和建设绩效目标确定不够清晰

《实施意见》指出，“双高计划”学校要深化改革创新，聚焦建设任务，科学编制建设方案和任务书，健全责任机制，扎实推进建设，确保工作成效。“双高计划”建设单位只有聚焦建设任务，特别是将学校层面的11大建设任务和专业群层面的8大建设任务分解细化，研讨论证，才能有效做好预算编制和绩效目标设定工作。然而在实践中，还存在三级任务分解不到位，任务建设内容不明确，任务建设绩效目标不清晰，绩效目标值设定与申报方案不一致，任务具体执行人或团队成员不确定等问题 。

二、预算编制与绩效目标设定原则

（一）预算编制要坚持“实事求是、任务不减、投入不降”原则

根据教育部、财政部有关部门解释，项目学校申报材料已经省级教育、财政部门审核、盖章，并已对社会公示，地方和学校应履行承诺、积极筹措资金，把握“实事求是、任务不减、投入不降”，做好预算编制工作。地方和项目学校可根据实际，调整项目总投入的资金来源结构和支出预算安排。原则上，56个高水平学校建设单位的总投入不低于申报时的总投入;141个高水平专业群建设单位的总投入不低于申报时的学校层面建设任务投入和立项专业群投入总和。中央财政对高水平专业群建设单位的奖补资金必须用于立项专业群建设。学校项目总预算包括中央财政投入资金、地方财政投入资金、主办方投入资金、行业企业支持资金和学校自筹资金。

（二）绩效目标设定坚持“指向明确、细化量化、合理可行”原则

项目学校要紧扣《实施意见》确定的主要改革任务，结合各自建设方案，科学设定三级指标及指标值。数量指标设定要凸显“产出”，彰显“高水平”，指向务必明确;质量等其他三级指标设定要紧盯数量指标，确保相应匹配、合理可行。根据教育部、财政部共同编制的“中国特色高水平高职学校和专业建设计划任务书”的解释，项目支出绩效目标是指项目全部预算资金在建设周期（5年）内预期达到的总体产出与效果。绩效目标一级指标包括产出指标、效益指标、满意度指标，二级指标包括数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、社会效益指标、可持续影响指标、服务对象满意度指标，三级指标包括但不限于“4打造5提升”等26个指标，“双高”建设项目支出绩效目标内涵如表1所示。

（三）预算编制和绩效目标设定坚持“花钱必问效、无效必问责”原则

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）提出，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。《意见》规定，项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。根据国家“双高计划”资金安排，2020年中央财政奖补资金按照立项学校类别、数量和支持标准进行奖补：高水平学校（A 档）每所每年 5000万元;高水平学校（B 档）每所每年 2500万元;高水平学校（C 档）每所每年 1000万元;高水平专业群（A 档）每所每年 1000万元;高水平专业群（B 档）每所每年 700万元;高水平专业群（C 档）每所每年400万元。同时，“双高计划”建设单位还会获得大量的地方财政投入资金、主办方投入资金、行业企业支持资金和学校自筹资金。因此，“双高计划”建设单位要科学编制“双高”建设预算，强化绩效目标设定，重视投入产出分析，严格执行“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理要求。

三、举措与路径

（一）统筹规划，全员参与

“双高计划”建设单位要成立“双高”建设领导小组，统筹规划与宏观把控预算编制和绩效目标设定工作。学校书记、校长任组长，实行双组长制，校长是学校“双高”建设任务的具体总负责人，其他所有校领导、职能部门负责人和二级学院院长是建设领导小组成员，实现“双高”建设全员参与。同时，根据各校实际，高水平学校建设单位可明确分管教学副校长和分管财务副校长各负责一个高水平专业群，担任“群主”，高水平专业群牵头学院院长担任群具体执行人，“群主”可更好发挥统筹协调与资源整合的作用，有利于消除高水平专业群预算编制和绩效目标设定工作中面临的“跨学院壁垒”，切实提高预算编制和绩效目标设定工作的效率。

（二）组建复合型预算编制和绩效目标设定团队

团队协作的本质是共同奉献。这种共同奉献需要一个切实可行、具有挑战意义且让成员能够为之信服的目标。只有这样，才能激发团队的工作动力和奉献精神。团队精神的核心就是协同合作，协同合作是任何一个团队不可或缺的精髓。要组建来自不同学科和具备各自专业优势的资金预算编制团队与绩效目标设计团队。以资金预算编制团队为例，成员可包括专业背景不同的发展规划处处长、财务处处长、具体执行建设任务的各相关二级学院院长和职能部门处长，以便在资金预算编制过程中发挥各自聪明才智，实现优势互补。

（三）预算编制与任务设计有机融合

针对预算编制缺乏系统性统筹设计，一级、二级、三级任务预算编制团队信息沟通与反馈不及时，建设任务涉及多个职能部门或学院时预算编制难度大等系列问题，充分运用excel应用软件，系统设计具有数据自动统计功能的预算表。预算基于任务，建设任务的量与质决定预算规模。要将学校“双高”申报方案和上级预算管理相关文件编印成册，“双高”建设领导小组成员人手一本，认真学习建设方案和预算管理相关知识。在“双高”建设预算编制工作中要严格遵循“钱随事走”的原则，真正实现事权与财权相统一。为克服信息不对称的问题，要多沟通、多研讨。各级任务明确牵头部门与具体责任人，预算编制团队与各级建设任务牵头部门要加强联系，参与建设任务牵头部门组织的专题会议，全面了解和掌握任务设计内容;同时，预算编制团队要指导各级任务的预算编制，确保预算编制的精准性与可执行性。

（四）构建四级联动的“双高”建设任务管理体系

构建“四级联动、职责明确、任务清晰”的“双高”建设任务管理体系。“四级”自下而上是指三级任务对应的“项目负责人+团队”、二级任务对应的二级学院或职能部门等执行机构、一级任务对应的“副校长+相关职能处室”、宏观任务对应的“双高”建设领导小组。职责明确是指“项目负责人+团队”履行任务具体落实职责、二级学院或职能部门等执行机构履行服务与管理职责、“副校长+相关职能处室”履行统筹协调职责、领导小组履行宏观把控职责，其内涵如图1所示。任务清晰是指遵循“目标-任务-项目”的思路，逐层分解出一级、二级、三级任务，明确任务总牵头人-总责任人-具体责任人（含团队成员），以现代殡葬技术与管理高水平专业群为例予以说明，其内涵如表2所示。

（五）开展重大项目专项论证，确保绩效目标设定切实可行

要对金额达到“三重一大”项目标准的“双高”建设项目组织专项论证。在论证过程中除讲清项目建设的必要性、可行性、建设内容外，特别强调对项目预期绩效目标的阐述，要将表征项目绩效的数量指标、质量指标、时效指标、社会效益指标、可持续影响指标和服务对象满意度指标描述清楚，确保绩效目标设定切实可行。以中国特色高水平高职学校建设为例，数量指标反映学校按照《实施意见》明确的改革发展任务，在学校层面计划完成的任务或服务数量，定量描述。质量指标反映学校整体建设预期达到的标准、水平和效果，定性或定量描述，体现“对比度”。时效指标反映项目阶段和终期建设的及时程度和效率情况。成本指标反映实现项目预期目标产生所需成本的控制情况，包括成本数额及投入时间的表述，同时描述成本控制的主要措施和可能。社会效益指标反映项目建设相关产出对社会发展带来的影响和效果。可持续影响指标反映项目建设产生的可持续发展影响的定性指标，以及相关产出带来影响的可持续期限。服务对象满意度指标反映项目学校服务对象或项目受益人对相关产出及其影响的认可程度。以项目学校“打造高水平双师队伍”建设任务为例，阐述其绩效目标（数量指标）如何科学设定，见表3。

四、结论与启示

“双高计划”建设单位在预算编制和绩效目标设定工作中应做好顶层设计和统筹协调，加强沟通与信息反馈，破除跨专业、跨学院、跨部门带来的“组织壁垒”，切实提高预算编制和绩效目标设定工作效率与效果。同时，要妥善处理好学校层面与专业群层面建设任务、预算安排、产出物（标志性成果）可能重复的问题，确保任务书编制精准规范。

“双高计划”建设单位要准确理解“双高”建设项目支出绩效目标的内涵，特别是准确理解产出指标中数量指标与质量指标的区别，效益指标中社会效益指标与可持续影响指标的区别，科学填写绩效目标值，绩效目标值既要体现“高”，又要切实可行。同时，197家“双高计划”建设单位要贯彻“花钱必问效、无效必问责”的项目支出绩效评价管理基本思想，突出结果导向，高度重视“双高”建设项目的产出与效益。通过5年建设，真正成为引领改革，支撑发展，具有中国特色、世界水平的高等职业学校和骨干专业（群）。

参 考 文 献

[1]国务院.国家职业教育改革实施方案[Z].国发[2019]4号，2019-01-24.

[2]教育部，财政部.关于公布中国特色高水平高职学校和专业建设计划建设单位名单的通知[Z].教职成函[2019]14號，2019-12-10.

[3]朱爱胜.立足区域和行业的中国特色高水平高职学校建设——以无锡职业技术学院为例[J].职业技术教育，2019（18）：20-24.

[4]马成荣，孙杨.“双高计划”视域下高职院校专业结构优化调整的路径与策略[J].职业技术教育，2019（24）：12-17.