对咸阳市落实脱贫攻坚“三保障”的认识与思考

孙丽楠

摘要：脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，我国制定了完整的打赢脱贫攻坚战的基本方略。“两不愁三保障”是贫困人口脱贫的基本要求和核心标志。咸阳市的脱贫攻坚已经进入到收尾阶段，“两不愁”已基本实现，现阶段面临的是如何提升脱贫攻坚“三保障”质量的课题。本文立足于咸阳市脱贫攻坚的基本情况，分析我市当前“三保障”落实该过程中遇到的问题和难点，以问题为导向提出相应地对策和建议。

关键词：脱贫攻坚;健康扶贫;教育扶贫;基础设施建设

一、打赢脱贫攻坚战必须严守“两不愁三保障”底线

打赢脱贫攻坚战，是我国“十三五”时期党和政府对人民群众的庄严承诺。当前的脱贫攻坚战役主要针对的是消除“绝对贫困”，以“两不愁三保障”为退出标准。习总书记解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上强调：脱贫攻坚进入决胜的关键阶段，各地区各部门必须高度重视，统一思想，抓好落实，一鼓作气，顽强作战，越战越勇，着力解决“两不愁三保障”突出问题，为如期全面打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会做出新的更大贡献。咸阳市脱贫攻坚已经取得决定性胜利，现在已经进入到最后的冲刺阶段，涉及“两不愁”的目标任务已经基本完成，但是在如何落实“三保障”方面还存在一些困难和问题。

二、咸阳市脱贫攻坚“两不愁三保障”的基本情况

通过几年的努力，咸阳市贫困发生率从2016年底时的5.45%下降至2019年底的0.65%。永寿、旬邑、淳化、长武4个贫困县已按期摘帽，2019年全市实现72个贫困村退出，2.6万名贫困人口脱贫，脱贫攻坚取得了决定性进展。

按照全国打赢脱贫攻坚战三年行动决策部署，陕西省出台《关于聚焦“两不愁三保障”切实提高脱贫质量的实施意见》，把解决“两不愁三保障”作为决战决胜脱贫攻坚的关键环节，加快补齐短板，提升脱贫质量。咸阳市从脱贫攻坚战役打响之际，把着力解决“两不愁三保障”的问题作为贫困群众脱贫的关键一环。扎实开展“两不愁三保障”摸底排查，全市44.98万脱贫人口“两不愁三保障”全部达标。

（一）多措并举开创造教育扶贫新局面

全市教育系统推行教育脱贫攻坚季度考核点评制度，加强日常监测和督导检查，建立月报制度，确保建档立卡贫困家庭义务教育学生无辍学。扎实做好义务教育控辍保学工作，全市建档立卡贫困户中无义务教育阶段学生辍学。严格落实中省相关补助政策，累计发放教育资助资金1.22亿元，受惠建档立卡贫困家庭学生54974人次。各个县区通过各种手段，多措并举创新教育扶贫新方式、新方法，提升我市教育扶贫的质量和效果。不断创新教育扶贫模式，通过“扶志、扶智”双扶激发贫困学生的内生动力，提升贫困家庭的自身造血功能。

（二）健康扶贫工作成效显著

咸阳市各个市县根据自身的实际情况，针对健康扶贫过程中的实际问题，有针对性地制定和落实相关健康扶贫政策。在健康扶贫的基础设施建设方面，2019年拟退出的72个贫困村，已新建村级标准化卫生室19所，修缮28所。在参合参保方面，实现建档立卡贫困人口参合率100%，大病保险覆盖面积100%，健康扶贫政策知晓率达100%，一站式结算覆盖率100%。在医疗队伍建设方面，全市6家三级医院与11所县医院、北四县中医院建立对口帮扶，培训乡村医生3000余人，政策培训1.1万人。全市组建了1700个家庭医师团队，签约贫困人口4.7万人，签约率100%，救治25种大病患者2405人，救治率98.57%;救治重病患者3139人，救治率99.87%，贯彻落实“一降低、两提高、三免除、四保障”的贫困人口医疗保障倾斜政策。在健康扶贫过程中做到帮扶到户、帮扶到人，彻底斩断贫困群众因病致贫、因病返贫的各种因素。

（三）贫困地区基础设施建设得到明显改善

咸阳市制定《六盘山片区区域发展与扶贫攻坚“十三五”（2016年-2020年）实施规划项目册》，聚焦“基础设施建设、农村生产生活条件改善、基本公共服务、特色产业发展、生态建设与环境保护”五大领域，指导永寿、长武、淳化三个片区县规划项目361个，总投资794.4亿元，2018年建成脱贫攻坚饮水安全项目257个，年度计划退出的459个贫困村和7.33万贫困人口已全部达到饮水安全标准;全面完成了深度贫困村通组路项目9.7公里建设任务和“油返砂”整治工程计划目标任务，组织完成了全市贫困村电力入户核查认定和4个计划摘帽县贫困电力入户核查初审工作。与基础设施建设相关的安全饮水、“油返砂”道路整治、农网改造等项目建设及“八个一批”政策措施落实已实现时间过半、任务过半。

三、咸阳市落实“三保障”中的困难和问题

到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，是贫困人口脱贫的基本要求。当前我市贫困群众不愁吃、不愁穿已经基本得到解决，涉及教育、医疗、基础设施建设方面也取得了一定的成绩，“两不愁”已经基本得到解决，但涉及“三保障”仍存在一些问题，面临一些困难。

（一）在总体把握“三保障”标准时不够精准

当前，咸阳市贫困群众“两不愁”已基本实现，但在涉及教育扶贫、健康扶贫、易地搬迁扶贫、危房改造以及保障性扶贫方面，个别地区出现了降低标准搞数字脱贫，或单纯拔高标准提出一些不切实际的目标，出现“虚假式”脱贫、“算账式”脱贫、“指标式”脱贫、“游走式”脱贫等问题，严重影响我市脱贫质量。

（二）教育扶贫过程中出现低质量发展的状况

受教育程度关乎一个家庭、一个个人的长期发展，低水平的教育会导致贫困的代际相传。当前，全市在“控辍保学”和基础设施建设方面取得了一定的成绩，但是我们必须看到，贫困地區教育软件建设存在极大问题。首先，一些贫困镇村优秀教师资源严重匮乏，义务教育水平呈现低质量发展的状况，由于体制机制等因素的影响，出现教师“下不去”“留不住”“教不好”的现实问题。其次，贫困学生的心理关怀机制不完善。贫困学生的心理相对脆弱和敏感，尤其是一些留守儿童，急需更多的保护和关怀。而当前教育扶贫我们更多地停留在硬件设施建设方面，忽视了贫困学生的心理健康问题。最后，对于已经超出“三保障”的扶持范围的非义务教育年限的贫困学生，成为被忽视的群体，很可能会造成贫困的代际相传。

（三）健康扶贫工作方面存在一些短板

咸阳市健康扶贫在近几年硬件和软件建设上已经取得了优异的成绩，但是问题仍然存在。首先，由于机制体制构建的不完善，农村免费“体检”还没有全面铺开，使得一些贫困群众一旦生病，检查既是大病，成为贫困群众的主要致贫原因，也会造成刚刚脱离贫困的边缘户因病返贫，影响脱贫质量。其次，个别贫困村卫生室不能严格执行规章制度，管理不规范，“四室分離”不达标，影响健康扶贫质量。最后，一些地区由于无故拔高健康扶贫的报销水平，造成该地区过度医疗现象频发，给当地财政造成很大负担。

（四）基础设施建设和移民搬迁等方面存在的问题亟待破解

当前，全市安全住房已基本建成，但仍有个别贫困群众没有入住。一些地区移民搬迁和危房改造不到位，甚至出现了保障住房超面积现象，违反“两不愁三保障”标准，造成一些贫困群众大额负债现象。针对移民搬迁的贫困户，当地政府只是单纯考虑“搬得出”的问题，忽视了“能就业”“能致富”的问题，造成了移民搬迁户“嵌入”不足现象。各个贫困镇村的基础设施水平有了极大的提升，但是建成后的维护成为当前亟待解决的问题，很多地区存在着只建不修或只建不养的现象，造成扶贫资金的极大浪费，贫困群众也不能持续性享受基础设施建设提升带来的福利，严重影响脱贫攻坚的质量。

四、咸阳市落实“三保障”的对策和建议

当前，脱贫攻坚已经取得了阶段性成果，要把落实“两不愁三保障”和防止返贫摆在重要位置，实时组织对脱贫群众开展“回头看”，巩固脱贫成果，确保如期打赢脱贫攻坚战。

（一）要严格执行国家“两不愁三保障”脱贫标准

认真贯彻落实《关于贯彻落实中央、省、市有关深度贫困地区脱贫攻坚重要文件和会议精神任务分工的通知》以及咸阳市《关于加快深度贫困地区脱贫攻坚工作的实施意见》和《关于加快深度贫困村和特殊困难群体脱贫攻坚工作的实施方案》，将中省支持深度贫困地区和咸阳市支持深度贫困村脱贫攻坚实施意见的各项政策措施进行任务分解，开展基础设施建设和公共服务中长期规划编制。重点针对咸阳市3个深度贫困村出台“含金量高、可操作、能落地”的倾斜支持政策，确保增加深度贫困村政策、项目、资金投入，各类基础设施规划建设全面落实到位。积极开展对贫困人口的“回头看”，对脱贫人口“两不愁三保障”的实现情况进行全面排查，补齐短板。要不断完善扶贫保障机制，特别是要坚持开发式扶贫与保障式扶贫并重。在保证“两不愁三保障”的基础上，对贫困人口致贫原因进行精准分析，对有劳动能力的贫困人口，强化扶贫产业和就业技能培训，通过入股分红、职业技能培训等多种形式激发贫困群众的自主生产能力，不断培育自身造血功能，实现贫困群众增收，促使其实现稳定长效脱贫;

（二）在落实教育扶贫上，因地制宜不断创新方式方法

在教育扶贫方面，要推进贫困地区基础设施薄弱的中小学校舍的改造项目，继续加大对全市贫困乡镇的经济资助力度，要严格执行“四不摘”政策，保证当地教育的可持续性发展。要严格落实乡村教师生活补贴政策，不断提升贫困地区的师资力量和办学条件。扎实推进义务教育阶段的控辍保学工作，保证全市建档立卡贫困户中无义务教育阶段学生辍学。不断完善贫困学生奖励资助机制，构建完备的流动扶助机制，通过助学贷款、入学后的奖助帮扶等手段和政策，让每一个贫困学生都能够享受国家和政府的优惠政策。要加大对贫困家庭学生的有针对性的心理援助和辅导工作，使贫困学生拥有一个健康的生理和心理，从心理上摆脱贫困的代际相传。加大对初高中毕业贫困学生的技术培训，使其掌握一技之长，提升其自身的“造血”功能。

（三）健康扶贫要在“精准”上下功夫

在健康扶贫方面，要坚持“精准施策”，切断因病致贫、因病返贫的症结。对贫困老年人、贫困残疾人等特殊贫困群众，分类叠加实施健康、教育等保障性扶贫政策，探索实行“镇开处方、县级采购、统一报销”的工作机制。针对贫困群众中出现的过度医疗现象，要严格执行国家标准和政策，建立健全完善的医疗保障机制，发挥其他形式的医疗保险和商业健康保险的补充作用，构建完备、合理、高效的医疗保障机制。在加强贫困村医疗硬件设施和农村医疗队伍建设，积极推广乾县健康扶贫的做法，提升签约医生的服务水平。通过政策倾斜和激励机制，不断为基层医疗队伍注入新鲜血液。在职称评聘环节给予政策倾斜，激发基层医疗人员干事创业的积极性。

（四）强化责任落实，切实保障移民搬迁群众的切身利益

高标准完成基础设施建设和水利基础设施建设，保障群众安全饮水。针对移民搬迁户，要将挪穷窝与换穷业并举、安居与乐业并重、入住与脱贫同步。要以问题为导向，要把重点放在解决易地扶贫搬迁，严格执行“两不愁、三保障”的政策要求，严格执行旧宅基地腾退等政策。切实做好易地搬迁后续帮扶，积极推广淳化十里源福缘社区建设经验，确保贫困群众搬得出、可就业、能致富。对贫困村基础设施建设加强管护，不断探索基础设施管护市场化运作模式，确保基础设施产权清晰、权责明确、制度完善、管护到位，实现建得起、用得上、长受益的目标。加大以工代赈实施力度，大力推广自建、自管、自营等以工代赈方式，不搞包办代替，杜绝“保姆式”扶贫。通过这种形式能够提升贫困村的乡风文明建设，为后续与乡村振兴战略衔接，提供有力保障。

五、严守“两不愁三保障”底线决战决胜脱贫攻坚战

脱贫攻坚是以习近平同志为核心的党中央着眼第一个百年目标作出的重大战略部署。在最后的冲刺阶段，要对“两不愁三保障”精准排查，围绕剩余贫困群众精准施策，在严守“两不愁”标准的基础上，不断提升“三保障”和饮水安全质量，高质量实现的脱贫攻坚任务，实现全面建成小康社会目标。

【参考文献】

[1]习近平.在解决“两不愁三保障”突出问题座谈会上的讲话[J].求是，2019（16）.

[2]陕西省脱贫攻坚领导小组.关于聚焦“两不愁三保障”切实提高脱贫质量的实施意见[N].陕西日报，2019.

[3]咸阳市地方志编纂委员会办公室.咸阳年鉴2018[Z].陕西新华出版传媒集团陕西人民出版社，2018.