纵横治理：关系视角下基层流域治理之道

李松有

[关键词]纵横关系 流域单元 国家治理 自主治理

历代善治国者均以治水为重，兴水利、除水害历来是治国安邦的大事。中华民族有着善治水的优良传统，在几千年治水实践中积累沉淀了丰富的经验和智慧，对当代治国理政和治水兴水有重要借鉴意义。2019年中央一号文件明确提出，推进大中型灌区续建配套节水改造与现代化建设，鼓励将河长湖长体系延伸至村一级。党的十九届四中全会强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，健全生态保护和修复制度，加强长江、黄河等大江大河生态保护何系统治理。可见新时代基层流域治理体制是传统流域管理体制的升级，是国家治理体系的重要组成部分。推进国家治理体系和治理能力现代化，要求适应时代发展，既改革不适应实践要求的流域治理体制，又不断构建新的流域治理制度和体制。为此，开展基层流域治理研究，有助于破解基层流域公共治理危机，增强基层民众自主治理能力，同时，强化政府水利社会管理和公共服务职能的创新研究，加快完善流域公共治理体系。因而，从历史之中寻找治理策略，探究基层流域治理结构形式，显得尤为紧迫而且必要。

一、问题的提出

相关专家及学者开展水与人类社会生存和发展的研究，成为认识治水与政治关系的一把关键钥匙，特别是水资源的不足、旱涝灾害防御和基层治水的具体探索。基层流域治理历来都是国家社会发展绕不开的话题，围绕基层流域治理，吸收借鉴国外先进的基层流域治理经验，出现丰富多样的治理方式与机制，形成不同国家的水利治理机构形式各异，作为研究基层流域治理的理论基础。

（一）基于政府主导的行政流域治理体制

世界各国的水利治理模式不尽相同，一般是根据本国的具体情况或历史沿革而选择较为适合其自身条件的治理模式。比如，联邦所有制水体由俄联邦政府实施管理，将一部分属俄联邦所有的水体的管理权限交由各州、区行政管理机构去执行。属俄联邦各州、区所有制的水体，由各州、区行政管理机构负责管理。在极度缺水的埃及，无论是地表水、地下水、废水均由水资源和灌溉部实行统一管理与分配，负责全国水利和灌溉基础设施的计划、投资、建设、管理和维护。南非规定中央政府是国家水资源的管护机构，对水资源的管理、分配和使用以及在不同流域中調水的管理具有绝对权力，对水资源实行垂直管理，按国家、区域和地方等三级管理。土耳其的林业与水利部负责统筹管理水资源，主要职责包括制定水资源保护和可持续开发利用政策，以及协调国家水资源管理，负责洪水灾害防治。以色列实行国家水资源委员会统一管理水资源，水资源是国家的公共财产，国家建立水资源配给制度统一分配水资源，任何个人或组织不得私自开采或使用。由此可见，国外基层流域治理既具有以江河、湖泊为流域单元而将水资源作为整体的自然特性，也具有被政府赋予区域单元划分干预的行政性，还具有高度的行政管理权力。

（二）基于中央集权的地理流域治理体制

一个国家的水资源治理体制与该国的社会经济发展水平、政治经济体制以及水资源的供需矛盾、水资源治理的历史沿革密不可分。威特福格尔认为，古代中国、印度、美索不达米亚和埃及等国都通过大规模的水利工程建设和管理，建构起专制集权统治的“水利社会”。魏丕信认为，在大多数亚洲国家，大规模水利工程的系统发展都是有计划地、由政府机构推行实现的。冀朝鼎认为，水利事务是中国封建王朝最重要的经济活动之一，如历代抵御水旱灾害以及灾后需要筹建公共水利工程。当用水紧缺促使违规行为发生并危害到地方水利事务正常运作和秩序安定时，政权干预并帮忙恢复和强化用水秩序，不得不依赖官方的力量。韦伯进一步提出灌溉是中国文化发展的决定性因素，水的问题决定着官僚政治的存在。萧正洪认为，国家政权在关中地区农田的“用水过程中始终起着主导的作用”。黄仁宇强调，黄河“时而润泽大地、时而泛滥成灾”，是促成中国要采取中央集权式的、农业形态官僚体系的三大决定性因素之一。同样，孙金华等人总结出在中国历史上，治国与治水始终紧密相关，中国社会治水的传统形成了中央政府主导防洪及水利各项事务、相关各部门和地方官员各司其职的管理体制。由此可见，国内研究强调基层流域治理应以地理为单元进行，但流域不是政治和行政的管理单元，应在水利单元层次实施集权式治理。

综上所述，基层流域治理阶段属性及其根本问题，决定了建构的“纵向一横向”机制分析框架，在此基础上求索中国基层流域治理之道，既符合历史发展规律，也符合国际社会水资源治理发展趋势。国内外研究强调已有研究关注到流域治理过程中国家支配社会的纵向一体化治理，忽视从基层社会横向一体化开展流域治理研究，未将行政单元与流域单元相结合开展研究，规避传统中国基层流域治理逻辑全貌。在此基于纵横结合研究范式，将自然流域单元与行政区域单元相结合进行实证分析，将历时性（历史）和共时性（地理）相结合，考察中国基层流域治理。

二、关系视角下基层流域治理样态

治水研究选择研究单元，必须掌握水的特征。本研究对象是长江中下游流域，由长江、长江支流、湖、堰、塘、湾、埭、桥、堰、台、坝、沟、河、溪等构成的自然灌溉体系。而且人水交互数千年，大多数村庄、乡镇、城市无不河网交织，构建了互联互通的水系网络，逐步形成与流域影响密不可分的思想、制度、观念、风俗、习惯等，并构造基层流域与政治经济的关系。

（一）微型流域治理样态

为了便于生活和灌溉，先民近水而居，形成诸多与水相关的习惯。

1.相好取水。当距离水源较远，私人在农田挖水坑储水灌溉，或者挖泥筑台建房时留下的水坑，用于取水生活或者灌溉菜园。这些水坑供一户或者几户使用，没有征得私人同意禁止使用。分家时，不分水坑，父亲有权掌管水坑，父亲去世，由长子管理，当用水出现矛盾时，父亲没有调解权，由祖父母进行调解，防止偏向任何一方。而且水随田动，水坑和水田捆绑，水田属于谁家的，水坑就是谁家的。在买卖田地时，田约必须注明水坑的归属，防止有些人玩弄笔杆子，故意不写明水坑归属，导致买田过户以后，买主在使用水坑的取水时遭到卖方阻止。不过，后来，凡是参与维修过此水坑的田主都可以使用水坑灌溉，即使发生田地买卖，这些田主仍然有灌溉的权利。比如，水分的使用遵循“低坑不管高田”的原则，即使高田不方便进行引水灌溉，周围高田也有一定程度从水坑取水的权利。另外，禁止谁私自填埋，当水坑淤泥多、长满水草、自流水源不畅时，若干家户共同出工割草洗坑，保证水坑能够正常蓄水。

2.相邻过水。一是买田送水。买卖双方在契约登记时交代，无水直达方同意过水灌溉。在过水时，需要买田方在他人的田中打水折子，打水折子需要请田邻前来，查看所打水折子刻度是否与自家田水一致，符合情况则可以过水。当经过的哪家田正缺水，该田主会非常乐意过水，但是买田方过水以后，一般不会在对方田里留水。二是缺水带水。在正常情况下，甲田需要灌溉，因没有水路，需要途经乙田，而乙田还未灌溉或水量不足，在过水时，需要甲补足乙田之水才能过水。如果与田邻关系好，在借田过水时，就会默认同意，可以直接从对方水田过水;如果关系不好，就不能借田灌水，需要将水路改道进行灌溉。三是过水后不退水。甲需要借乙田过水，乙田里原来有多少水，甲借田灌满水以后，用竹片做水位记号，过水还原水位，不得造成乙田的水位降低，关系较为疏远的田邻之间，过水以后还会多还原一些。四是刚种不过水。匀水插秧，一般允许别人过水，不然别人没法插秧。当别人刚插秧三天之内不能过水。因为这段时间，秧苗生长好，一旦过水导致秧苗浮到水面，容易被水淹死，影响秧苗存活率。这时，为了防止影响庄稼生长，一般私自建设和维护水坑，水坑不可用来耕种，如果在水坑里种庄稼，他人过水冲掉水坑里的庄稼，需要自己负责，所以大家也都遵守。

3.求近灌溉。当灌溉农田时，田相邻的若干户共用一条枧，用水权世代继承，都可以使用枧。如果没有枧，只能借枧灌溉，前提是与其关系好，平时给别人送点礼才能使用。对于枧的管护，需要不断修缮，一般一年修整两次。当待枧被淤泥堵住，无法灌溉，就需要田邻共同出力疏通，田相邻长者召集相关几户互相商量，约定时间出工，洗枧时，各家派人拿着镰刀、锹和锄头，将水草割掉、用锹把枧捞深。一般养枧挖枧，禁止扩大枧范围，防止因挤占农田而致损失。禁止任何填埋或者破坏水枧，妨碍他人灌溉。租种他人田，旱枧有损毁，谁种谁负责整修和管理。即使不想续租，待收完稻谷以后，把田归还私人，也要替下一个佃户负责整修。另外，对于没有车路沟枧的农田买卖，在签订契约时，需要田邻在场，约定载明，“平水过田”或者“买水灌救”，条约需要附近田邻都同意，按上手印生效，待农田过户才能就近取水灌溉。

（二）小型流域治理样态

长江区域大多村民向水而居，当水域周围都住满，就会向外延伸，即以水域为中心形成一个个村落，与水有关的协商关联比较多。

1.共同分水。传统时期村落堰塘和堰渠覆盖附近周围农田，供本村使用，其他村落村民不得使用，尤其是干旱年成，村民必须在堰塘搭建围栏，禁止外人偷水。每年开会，田多者、能力强者担任会首，并会上安排来年用水计划。用水则由抓阄决定，顺序确定以后不能更改，如果谁违背抓阄，扰乱顺序，就要受到惩罚。用水有规定，不同家户有不同水位权，基于每户农田面积测算，划定每户用水量，根据堰塘不同水位，一旦用水超过自家的刻度，就不能再用，剩下只能供其他农户使用，剩水以三尺为限，留作防火减灾，要求村民成员共同遵守。在灌溉时，依次从堰塘周边向外辐射，从近到远进行灌溉，即使周边有田地，但是此户没有参与堰塘建设和维修，也不能使用堰塘的水源。即使发生大旱，本口堰塘水很多，也不会借给其他村的农户。虽然用水纠纷时有发生，但是政府不轻易干预水利纠纷处理，让会首或者村长自行帮助解决，只有在影响到农作物收成致使无法向政府完粮纳税时，政府或者保甲长才会介入。另外，堰塘按照谁受益谁负责，由村民自发管理，如果需要维修，有田或者耕种者出工。

2.共同管水。根据河流在村域覆盖情况，自上而下将河流分成若干段，依次设置坝长负责管理，由村民推荐负责任和有文化者担任坝长，坝长根据所管辖范围内田地情况，将水资源进行统筹分配，按各户种植水田面积来决定所分得用水量。各户手持坝长签写的“放水条子”，便可前去放水。同时，为了促使流水直达农田，保证沟渠的畅通、堤坝安全，坝长会在农闲时节敲锣召集用水户前往疏通渠道，加固堤坝，按照每户拥有或者耕种田地面积，派适当数量的劳动力，田地多，则派工多，田地少，则派工少，不出工需要出钱。在冬季护堤时，根据各户土地多寡，分配土方数量，并进行对其进行监督。尤其是在每年汛期抗洪防险时，坝长可以调集围区所有资源，根据当时需要，征用一切可以征用的财物，待事后补偿。而且需要共同赶出水，由坝长指挥，沟长监督，要求四个人使用一架水车，一线一换，两个人一组轮换踏水。赶出水主要依据线数记工，一般为1天1车记作20个线工，存在有车和无车之分，有水车的1车抵10个线工，只需要再完成5个线工。如果哪户劳动力不够，就需要请人出工，请工一般每天2块钱或者2-5升稻米作为报酬，还要请吃三餐。另外，干旱季节，村落需要集体拦河灌溉农田，需要临时设置两名沟长进行协助做好相关事宜，一般推选有号召力的村民担任。一方面，由坝长带领村民修筑拦河挡，抬高水位，开到放水;另一方面，沟长需要将每户村民的水车组织起来，从河中提水灌溉，自上而下地排好几十台提水车，一级一级提水灌溉，大家相互协作。为了防止有人偷懒，由沟长负责监督，每人轮流换班踏水，而且在田头烧一根香，当香灭之后才换一班人合作踏水，促使大家齐心协力地踏水。

3.共同维护。为了保证村落农田水利灌溉，村民推选出一个管水员，要求是有田的本村人，主要负责沟渠的检查、维修、疏通以及加固沟渠堤岸等，每年管水员报酬按照每亩1块钱收取。平时小型修缮工作主要由管水员负责，比如，出工割尽杂草、疏通淤泥、捞沟、清除沟渠杂物等，还有一些小修小补也主要是由管水员独自完成或者协调受益的各家各户来维修，保证水流运营的正常，但是冬春沟渠的建设和大修需要沟渠两岸有田的田主出工共同完成。一般由管水员负责协调和组织，约定时间出工，当日受益的田主携带工具实施修缮工作，没有出工者，必须支付工钱，否则管水员可以不让其用水。另外，管水员由田主共同推选任命，一般采取终身制度，除非年龄大，自愿辞去管水职务，当他没有责任心、不再履行维修职责时，多数人共同提议，村长可以召集大家免除他的管水职务。不过，一般很少出现这种情況，因为被免职是饱受非议和没有面子的事。

（三）中型流域治理样态

“垸”为平原地区的特色，是一种多水地区的堤坝，传统时期各村落一般以垸堤为分界，围着村庄和农田，依靠整合多方力量，抵御洪水泛滥。

1.组委管垸。湖区低洼，经常发生水害，堤防成为有效屏障，对于其管护十分重要，因而该地往往建立堤委会。堤委会作为沿着湖泊、河流周围的水利公共机构，也是超出家庭和村落的权威组织。最初，一般子垸公选垸首，垸首推选垸总，构成堤委会成员，一般由土地多、德高望重、有文化的绅士担任，同时，岁修垸堤，实行分总轮充制度，今年该垸担任垸总，下一届轮到他垸担任垸总，要求前次没有担任者充任。他们共同负责整个垸子防汛抢险、修缮堤坝、闸门和水到、动工起夫（派工）、差粮夫土等水利公共事务。在推选候选人之后，报县政府备案、下发任命状，官府不得不干预公选人物任命，防止徇私舞弊，某一大族垄断人选。

2.征夫派粮。人力和物力是流域治理的物质基础。堤委会有必要集中资源，按照田亩数量和等则摊派劳役和费用的方式，坚持劳七土三原则，劳役占七份，而土地占三份，而且劳役以土方形式完成，每个土方按照1丈×1丈×0，1丈计算，不论远近，主要用于堤工会或者修防处的开支。由此可见，在垸内有田地的田户既要承担劳役，又要缴纳土费，碰到出租给当地人耕种，则采用折价方法，要么出资请人完成土方，或者请耕种佃户帮忙完成土方，在交租时折抵租金。而且差粮夫土都是归出典人负责，若不需要出典人负责，则需要打合同，写明“差粮夫土，概不负责”。同时，当差量夫土归承典人负责，则需要注明“差粮夫土，完多少课，多少土方”，防止出工修堤或者完课时出现纠纷。如果由出典人负责垫付，那么待当期结束以后，取田时，当田者需要扣除所垫付钱款，将剩余稻谷归还承当人。另外，对于所征收费用，不得挪用，要求专门用于水利方面，比如，支付田赋、人员工资、误工费或者杂费，费用预留一部分在委里备用，其他存在钱庄生利息，所有经费支出，每个月都要向堤委会报告，特别大型的工程的必须在开会公议的基础上支出工作款项，不可随意动用钱款。而且每年土费需要制作册子上报县衙，通过县长验册审核，并由县衙盖上官印，才允许执行税赋制度。

3.联垸赶水。除了垸首主持工作，还设监修和夫头协助垸首管理水利工程，根据情况确定人数，根据垸面积大小，监修的数量会有所不同，监修只负责监督修缮水利工程，夫头负责收钱派工，上交垸首管理。同样，赶水害，按照每户田地和劳动力分摊。赶水害时，排水线数除了跟田亩数量相关以外，还和田地高低相关。天旱之年田地高则线数多，低田线数少，当天涝时，高田线数少，低田线数多。一般1亩田需要完成16线（段）或者20线，若1亩为20线的工，则5亩田地之家需要踏完100线的水才算完成。如果家里没有劳动力，则需要出钱请人出工。待规定好具体完成线数，由专人负责圈线记工，而且使用的工具由各家各户自己携带，有谁没有按时出工，就会被垸首严厉处罚，比如，捆绑示人或者游村。另外，湖垸是一个循环水利系统，当下垸水量不足时，经政府许可，也可以定时打开垸闸，开小口放水人下垸。而且垸闸主要是由集资乡民所建，出资者有权在此垸闸中车水灌溉，以出资多少定车水数量。湖垸涨水，主要由近闸居住的人看护，遇到水大冲毁垸堤，就要赶紧组织修补，如果有人发现决口故意不报或者破坏垸闸决口，要送官治罪。而且平时遇到有人私自打开河口灌溉，也要送官府查办。

三、关系视角下基层流域治理逻辑

（一）横向关系下基层流域治理逻辑

基于横向治理视角考察不同流域单元治理，形成不同社会联结类型，主要关注利益关联、流域规模和集体行动变量之间的关系，探寻不同流域单元的治理逻辑与规律，找到基层流域治理的有效要件。

1.微型流域治理：伦理联结。自然之水，借助工具，输送到田里，在输送过程中不得任何人截流、使用，构成微型水利类型。相对于最小规模的微型水利，围绕取水和过水等初级治水，是当事人自我事情，合作治理基本都是家户范围或者家族范围之内，遵循习惯，一旦违背和破坏习惯，则会受到伦理规则的惩罚，比如，偷水行为会被长辈或者邻居斥责、羞辱和孤立等。而且坚持谁使用谁管理的原则，水是自然恩赐，但是花费劳动就属于私人物品，没有参与劳动就不可分享。即使出现水权买卖，也是遵循亲疏远近原则，对于这些约定成俗和默认一致的惯习，任何人不得违背。因此，在该流域单元范围之内，凡是参与者便能直接受益，家户联结意愿很高，容易产生个体之间的利益关联，有效的集体行动强，而且血缘或者亲缘关系约束多，流域治理过程容易产生家户的伦理制约机制。

2.小型流域治理：契约联结。相对于微型流域，关系到多方主体利益，需要协商建立契约开展流域治理。村级小型流域超出家户范围，围绕共同分水、共同管水和共同维护等水利活动，主要基于利益关联度考量，谁出力谁受益，碰到天旱之年，村落共同协作提水灌溉，如何摊派出工和资费，这些都是村落受益民众自愿组织的行为。为了防止搭便车的投机行为，维护有效的水利秩序，有必要在协商基础上建立共同契约，比如，取水秩序需要遵循先远后近、先高后低的基本原则，即使田地位置有差异，也能保证一定程度上的用水公平。谁违背该契约就会遭受惩罚。比如，水利设施建设和维护，需要共同出工，谁不参加，又不肯出钱请人出工，会被禁止用水。另外，管水员任命和职责落实，都是在共同契约规范之内，而且能从中受益。因此，传统乡村的社会联结是一种直接的个人合伙、合作模式。小型流域规模有所扩大，利益关联度有所递减，只有在多数人受益情况下，才能达成有效集体行动。不过，该流域单位覆盖村落，事关家户数量增多，便于发挥规模优势，这一地缘关系便于形成村落成员约束的契约纽带。

3.中型流域治理：制度联结。湖垸水利的治理，管辖范围广，涉及水利公共事务，比如，堤防维修和汛期抢险等，由于参与者间接受益，容易出现集体行动困境。为了克服流域公共治理困境，首先要严格遴选公共权力主体，即成立垸民认同和国家承认的水利治理组织，负责统筹安排水利公共事务。而且仅仅依靠自生制度促使村民自觉参与流域治理基本做不到，需要外部制度加以规制，比如，严格劳役和资费摊派制度，不管任何人，都要按照田亩和劳动力数量平摊，谁违反制度规定，就会遭到水利组织和国家的处罚。还要制定严厉的征用制度，在防汛抢险时，可以随意征用财物，甚至拆掉居民房屋，作为抢险工具，任何人不得例外。相对于微型流域和小型流域，以垸为代表的中型流域，已经跨越村落范围，而非单个家户或者村落能够完成治理。对于农民而言，不到万不得已，不会采取公共行动，然而由于水利规模很大，湖垸范围民众并不是都能直接受益这种间接受益，需要严格外部制度实施保障，才能克服集體行动困境，从而形成制度联结的治理机制。

综上所述，共同体与其构成的单位相关，单位愈小，共同体的构成愈容易;反之，单位愈大，共同体的构成愈困难。微型流域治理，不一定需要很高的组织化，家户之间简单共同体协作即可完成。小型流域治理，体现村庄公共性是倒逼出来的，产生家户联合的互利合作，因为凡是不作为者，就会失去取水的资格，一般很少有人拒绝出工和合作，所以要想在小共同体中独立生存更是难上加难。中型流域治理，由于灌溉耗费人力和物力较大，家户难以负担，有严格制度促成大共同体治理。这表明农民的趋利性是自然的、成习惯的，而且家户趋利性可以扩大成共同性和整体性，或者通过家户联合方式巩固共同性。因此，影响家户联合是利益因素，随着流域单元规模越大，利益关联度越弱，越容易产生集体行动困境;反之，利益关联性越强，家户联结机制越紧密。由此进一步推理得出：地理流域单元越小，横向治理越强;地理流域单元越大，横向治理越弱。

（二）縱向关系下基层流域治理逻辑

基于纵向治理视角考察不同流域层级治理，主要关注公共权力、流域层级和流域秩序变量之间的关系，确保基层流域治理有效，形成不同权力支配类型，找到基层流域治理与国家行政力量之间的关系逻辑。

1.微型流域治理：非正式权力主导。微型流域治理，基本是当事人的事务，自主管理，依靠非正式权力解决，很少有国家干预的影子。家户存在以血缘和地缘关系为基础，难以彻底摆脱，渗透到日常生活规矩和习惯很多，促使底层用水秩序规范有序，很少发生家户之间用水纠纷。而且乡土社会作为是非的评判地，谁家所作所为是否有道理和守规矩，家户个体多会进行论断。这自然理性引申出若干人所共知的、指导生活的规则和教义，为人所应遵守的自然法对自然状态起到支配作用。因而尊老爱幼、为人诚实和气等仍是家户成员必须普遍遵循的，否则长辈会训斥其改正。当碰到一些管水矛盾时，多数村民不会扯皮，多数采取默许、妥协或者忍让等方式和解。另外，在买卖田地时，需要订立契约，注明车路沟枧，载人“天旱无雨，取水灌救”条款，不能改变堰塘、沟渠和旱枧方位。因此，最初级治水依靠习惯法进行运转，这种未成文规范为大家所接受，并当作自律的惯例来遵守。特别当习惯法发生动摇时，导致水利秩序发生混乱而难以维护惯例和规律时，就需要外部力量重新整理旧的惯例而再进行确认，以加强其强制力量或者重新制定规定。正如行龙教授所述，“由于政府缺乏足够的人力、财力和相应的制度保障，历届官员在水利争端的处理上采取了一种传统主义的行为，即一切‘率由旧章，力图以最小的风险维持稳定的社会秩序”。

2.小型流域治理：正式权力与非正式权力主导。乡村社会中长期存在一种以社会契约为基础的权力，即同意权力。在村落范围水利治理活动中，因一致同意，既可以带来最好的公共物品，也可以带来最好的管水安排、管水人选和治理权力，反过来使得如此形成的权力具有民意的支持而具有权威。而且长江流域湖区的稻作地区需要便利的水利条件，遇到旱涝季节，自然条件的限制导致单家独户很难达成有效治理，需要通过自愿参与、协商讨论、集体决策，克服户单力薄困难，完成村落水利合作治理。正如格尔兹强调丰水型水利社会特点具体表现为在集体防御洪涝灾害基础上的共同责任。传统协商机制实际上是一种妥协机制，村落利益主体通过广泛参与反映村落利益，实行村落建议、头人决策、共同协商，在一定游戏规则下达成合约，其结果不一定是谈判各方的最优解，但却是较优解或妥协解，这将带来流域整体用水效益的提高。另外，国家介入是小型流域有效治理的辅助手段。国家拥有被制度认可的权力，即权力存在于制度中并通过制度展现，以实现对于社会的控制或统治。比如，田与塘是否一体，也是说明有无水分的依据，都是双方协商，并登记如契约，赋予法律效力。而且在旱涝季节，水利治理影响收成，保甲作为政府力量，才会征集劳役治水。不仅如此，当用水紧张导致违规行为发生，威胁到水利事务正常运转和社会安定时，官府介入并帮助恢复和加强用水秩序，但是这种官府有限介入，并不是以以破坏水利组织自主性为目标。面对难以维系旧的水利秩序，不得不依赖官方的力量，恢复用水旧秩序。

3.中型流域治理：正式权力主导。国家政府通过权力行使来实现治理。事实上，垸一级水利不是自古有之，最初，具有权威的国家屯兵修垸修堤，修成农田;后来，为了应对洪水侵袭，聚居家族或者独户垸民逐渐结成联盟，他们集中人力和物力在低洼的湖区处修建堤防，建闸排水，一个个垸子因此成型，修筑和维护该水利工程。在此过程中，逐渐形成固定的一套修缮和防汛集体出工制度，由官办到民办，采取官督民办形式，由民众在官府的默许或支持下自发兴修，其修防力、费由受益者按受益田亩分担，分段分防，落实具体责任，垸民集体出力修缮堤防，田多者修多尺丈，少田者修几寸。而且随着国家政权延展和治理能力不断增强，堤垸岁修前需要上报修缮计划，工程施工需要官府监督进行，竣工也需要官府验收。另外，垸级水利发生纠纷需要国家适当介入，维持正常的水利秩序。正因为官府力量介入，重新制定水利制度或者禁约，严令矛盾双方遵守，才能妥善解决。因此，遇到水害纠纷多为官方和民间各方力量共同商量和妥协，并最终形成被各方都能接受的一个解决问题的方案。同时，这些治水规约一直被地方长期遵循，从未改变，甚至各地官员和民间社会对治水经验进行分享和推广。

由此可见，基层流域秩序维护需要正式权力和非正式权力来保证。最初，皇权不下县，导致基层正式权力的不足，主要依靠非正式权力实现治理。在传统乡村社会，关系一惯行导致的自然秩序是村庄自我治理的基础，外部正式权力只是一种辅助和补充。一方面，由于国家的正式权力在不同流域层级处于非均衡分布。流域层级越低，基层非正式权力支配越明显;反之，流域层级越高，国家正式权力支配越明显。另一方面，随着国家权力向基层延伸，对基层社会进行前所未有的控制。原有基层非正式权力弱化甚至退出，基层流域治理内生秩序难以保障，这时，国家正式权力支配越强;重新建构基层流域秩序。因此，历史推进越近，国家正式权力支配越强，纵向治理越强，反之，基层社会非正式权力越强，纵向治理越弱。

四、结论与启示

新时代对基层流域治理体系和治理能力需要不断提升，既需要尊重基层自我管理和自我服务的能力，又需要国家有效配置公共资源、加强政府宏观调控和履行公共管理职能，尤其是在新时代，社会和公众对生态公共产品的需求越来越旺盛，对加快推进中国基层流域治理体系和治理能力现代化的要求越来越迫切，因而探讨传统时期基层流域单元治理智慧，有其深远意义。

（一）注重空间逻辑保证基层流域有效治理

空间是各种权力关系填满的集装器。权力又不仅仅限于一般意义上的“能力”，其内涵隐含着从行动力到影响力和控制力。国家对地方社会渗透和控制能力所及的场域。這类介入主要是完成国家对地方社会进行权力渗透，对社会的控制和对公民生活的干涉和贯彻政策能力。微型流域治理处在一定非正式空间，不需过多外部支持，依靠舆论或者习俗治理，违背该原则，必将受到惯习的惩罚，维持自身的秩序。小型流域没有超出熟人空间，其治理需要投工投劳，依靠协商建立秩序，该秩序需要内生权力维系和外部权力保障，当发生过水纠纷，依靠协商约定的规则进行惩罚，只有在无法有效解决时，国家的保甲力量才会介入。而中型流域治理在很大程度上依靠外部权力支持，强制征派劳役和费用，建构基层流域秩序，依靠权力整合力量进行流域治理合作，不过，这是外来力量支配下弱合作，而非内生性，所以生命力有限，其合作效度与外来的强度应该是正相关的。一旦外部的权力破坏了自然秩序，而建构秩序跟不上，自然秩序就会破坏，原有系统就会导致停顿，而因为存在关系一惯行，只要这种基础不改变，一旦外部权力的退出，自然秩序又会恢复均衡。基层流域治理需要国家对社会的抽取、规制和控制，国家介入能力取决于国家对社会控制能力，这种能力越强，空间控制范围越广、越巩固，基层社会自主能力越弱，但是基层自我治理能力不容忽视。

（二）考虑规则逻辑提升基层流域治理水平

人的一切行为都与理性密切相关。社会的个体化趋势促使一盘散沙的家户个体具有很强的理性。对于杂姓村落，几乎没有宗族严格规则、秩序和保障制度，建立在个体理性关系上的等价合作和劳动互助，在流域治理过程中，个体农户只能依靠与四邻协作和互助，水利社会以小亲族等小团体解决生产、生活的互助、合作关系。随着流域单元层级提高，为了克服非直接受益而产生投机行为，就需要统一村庄规则，以社会共同契约为约束。吉登斯认为，规则是行为的规范和表意的符码，规则凭借资源条件体现于实践中，构成社会行动生产与再生产的始终循环。这表明任何人破坏正常水利秩序，不按照常理行事，就会受到小团体、村落排斥和孤立。如果这个人想在这个村庄继续生存下去，就得接受这种社会约束，自觉守规矩和习惯。卢梭提出：“个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。正是这些不同利益的共同点，才形成了社会的联系。”由此可见，乡村社会有建立在共同利益的公共性，这种建构秩序在生产着规则，当有人越轨，将会产生冲突。冲突通过调解来解决，这种建构秩序就会被破坏。因此，这种建构秩序需要两个条件：一是形成一种公认的规则，大家自觉遵守;二是政府有一定的最后调解作用，否则建构的秩序就难以维持。一旦秩序形成以后，就会产生一种自动再生产规则的机制，每一次调解都会成为规则的一部分。

（三）关注主体逻辑克服基层流域治理困境

社会由异质个体组成。当社会个体化程度越强，外部权力介入的可能性越大，或者专制可能性就越大，来控制散沙般的个体。传统时期国家向下延伸的权力不足，导致乡村权力被其他多重权力相互替代，促成基层治理主体多元化。同样，在纵横复杂的水利社会，其有效治理充斥多种权力：一是代表国家体制的保甲权力：二是垸主等社会组织的权力：三是地主形成的经济权力。因为流沙般的个体家户被排除权力体系之外，基层权力大部分来自外部，填补了国家统治基层的不足。而在基层流域治理的具体过程中，想要保证正常水利秩序，就要填补原有的权力正空，构成多元外部权力的均衡格局，比如，地主、保甲长、垸主和政府等相互制衡。可见农民个体陛导致权力的外部性，打破这种状态就是个体化的农民能够形成一种权力主体或者国家接管外部权力，正如新中国成立以后国家体制权力取代以前相关传统权力，垄断基层权力，国家体制主体取代原有治理主体。基层流域治理是一种多主体和多权力的复合型治理，在国家专断性权力不足的情况下，农户的个体性势必导致若干外部权力下沉，而这种外部权力下沉终将达到一种均衡状态，构成以个体性农户为基础权力的治理格局，从而克服基层流域治理的公共困境。