“新时代城乡融合发展”的内涵解读与实践要求

欧万彬

[关键词]新时代 城乡融合发展 城乡关系 乡村振兴

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，同时强调要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。新时代城乡融合发展的命题由此产生。党的十九届四中全会又进一步强调，“实施乡村振兴战略，完善农业农村优先发展和保障国家粮食安全的制度政策，健全城乡融合发展体制机制”。

这些既是对未来中国乡村发展的重大决策部署，也是推动中国未来城乡关系改变的重要制度安排。而重塑新时代城乡关系、推动新时代乡村振兴发展的关键之举就在于走好中国特色城乡融合发展之路。

一、现实依据：何以提出新时代城乡融合发展

在马克思恩格斯看来，人类社会城乡关系就其发展逻辑来讲是有规律可循的，从最初的乡育城市到此后的城乡分离乃至城乡对立，最终将会进入城乡融合的发展趋势，但是这个过程并非自然形成的。所谓非自然形成，即指城乡发展不能凭空进入城乡融合的阶段，而必须依托社会生产力的发展以及社会生产关系的调整。而二者通常综合反映在一个地方经济社会发展的现实中。总的来说，新时代城乡融合发展命题是在中国特色社会主义进入新时代、中国经济发展进入新常态、我国社会主要矛盾发生新变化、中国特色新型城镇化实践面临新要求这四个现实维度中提出来的。

（一）新时代城乡融合发展是在中国特色社会主义进入新时代的历史背景中提出的

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。”这一重大政治论断一方面，表明这个新时代是中国特色社会主义新时代，在这个新时代仍然要坚持和发展中国特色社会主义：另一方面也意味着这个新时代具有过去那个发展阶段所不具备的新特征，未来的发展要立足于这个新时代的新特征新使命新任务，因此这是我国发展新的历史方位。中国特色社会主义之所以能够进入新时代，是因为中国特色社会主义在长期努力中取得了历史性成就，党和国家事业发生了历史性变革，这是这个新时代继续往前发展的重要物质基础。放眼未来，这个新时代既是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代，同时也是不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代。在这里，全面小康、共同富裕都直接关系到城乡人民的生活水平。面对我国发展长期以来形成的城乡二元结构体制，倘若城乡关系得不到进一步的改善，城乡面貌就难以改变，人民生活水平也就难以提高。

（二）新时代城乡融合发展是在中国经济发展进入新常态的实践逻辑中提出的

2013年，以习近平同志为核心的党中央做出深刻判断，“我国经济发展正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期‘三期叠加阶段”。2014年又进一步做出了我国经济发展进入新常态的重大论断。在具体实践中，经济新常态表现出以下主要特点：一是增长速度由高速增长转为中高速增长：二是经济结构由中低端产业为主转为中高端产业为主：三是驱动方式由要素驱动、投资驱动转向创新驱动;四是发展方式由高投入高能耗的粗放型转向高质量高效率的集约型：五是城乡差距随着经济社会的不断发展而逐渐缩小：六是发展成果逐渐惠及更多更广大民众。所有这些都为长期以来发展相对落后的农村带来了新的发展机遇，同时也为新时代城乡融合发展创造了有利条件。在经济新常态背景下，包括城市与乡村在内的整体经济发展必然要从传统的增长点转向寻找新的增长点，同时也要从高速增长阶段转而进入高质量发展阶段。

（三）新时代城乡融合发展是在我国社会主要矛盾发生变化的深刻判断中提出的

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”在战火纷飞的革命战争年代，人们追求的是实现民族独立、人民解放;在物质困难的和平年代，人们追求的是解决温饱问题;在满足温饱的和平年代，人们追求的是更多的精神文化需要。人的需要总是在现实境遇中应运而生，同时又与个人发展密切相关。中国特色社会主义发展到今天，人民生活水平总体上已经得到提高，但是发展不平衡不充分的问题却成为经济社会发展的新问题，它集中表现为城乡之间、区域之间、群体之间、领域之间等多方面的不平衡不充分发展问题。与此同时，人民日益增长的美好生活需要具体表现为对更加优质的教育的需要、对更加优美的环境的需要、对更加安全的社会的需要、对更加完善的保障的需要、对更加先进的医疗的需要、对更加公正的秩序的需要等，而不同地区、不同人群之间也都更加注重追求公平正义。从这个意义上讲，新时代城乡融合发展正是解决城乡之间不平衡不充分发展问题、满足城乡人民美好生活需要的内在要求。

（四）新时代城乡融合发展是在中国特色新型城镇化的总体框架中提出的

党的十八大开启的中国特色新型城镇化道路是新时代调整城乡关系、破解城乡二元结构难题的重要发展战略。2014年3月，中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。在这个关系中国未来城乡发展走向的重要文件中，推动城乡发展一体化是作为国家新型城镇化规划的一项重要内容呈现的。而推动城乡发展一体化就要求“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹规划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。着力点是通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”。2019年3月，国家发展改革委印发了《2019年新型城镇化建设重点任务》。其中，加快推进城乡融合发展被列入2019年新型城镇化建设重点任务之一。由此可见，新时代城乡融合发展既是推动城乡发展一体化的必然要求，也是中国特色新型城镇化的重要内容。

二、內涵解读：何以理解新时代城乡融合发展

党的十九大以来，新时代城乡融合发展成为新型城镇化、乡村振兴、城乡治理等重要领域研究的热点问题。从现实来看，科学理解和把握新时代城乡融合发展的基本内涵，是推进中国特色新型城镇化、实施乡村振兴战略、实现城乡良治的前提问题。而要做到这一点，就需要一个整体性视角，即新时代城乡融合发展既是一种理念，也是一种方法，还是一个过程，而最终则将会表现为一个结果。它不是其中某一方面的简单概念，而是一个关于理念、方法、过程和结果“四维一体”的整体性概念。

（一）理念维度：致力于回答“以何种理念推动城镇化转型”

理念是行动的向导，思想是行动的指南。理念的创新将推动着实践的创新。过去的城镇化通常体现为城市中心主义的思想，它把城市发展视为城镇化发展的关键，因此，过去的城镇化在其政策导向上较为明显地表现为城市偏向。回顾历史，不难发现“自新中国成立以来，国家通过制度设计与政策实施有意识地调节城乡关系，并在整体上表现出以城市为本位的国家战略”。在城市本位的国家战略作用下，大量资源向城市集中，同时城市在城镇化过程中又大规模地扩张，传统乡土社会不可避免地成为弱势，而乡土中国向城市中国转型也就成为城镇化发展的必然逻辑。实践表明，过去以城市中心主义为理念的城镇化确实拉开了中国城市发展的大格局，推动了中国社会发展的大转型，创造了中国经济发展的大奇迹，但是城市是否能持续发展，乡村社会该如何加快发展，城乡差距又如何才能破解，这一系列的问题倒逼着人们对过去的城镇化进行反思。作为理念的新时代城乡融合发展，实质上是对城市中心主义思想的纠正，同时也是对城市和乡村在整个经济社会发展中的重新定位。具体而言，新时代城乡融合发展的理念就是把城市和乡村共同作为发展主体，并实现城乡之间共生发展、协调发展、互惠发展。因此，新时代城乡融合发展要通过城市和乡村的“强强联合”实现城乡均衡发展。

（二）方法维度：致力于回答“新时代的城乡应如何发展”

新时代城乡融合发展命题的提出，为进一步调整新时代城乡关系提供了一种新的方法论。众所周知，方法是用来解决问题的。作为方法的城乡融合发展，它所直面的问题就是过去城镇化长期以来所形成的城乡二元结构体制。事实证明，城乡二元结构体制作为过去城镇化长期发展的结果，它所表现出来的是一种对立的城乡关系，使得城市与乡村成为相互隔离的两个基本孤立的主体，二者之间缺乏必要的互利互惠的联动，由此导致城市和乡村之间的对立关系突出表现为“一条腿长，一条腿短”的失衡现象，而且过去的城镇化所带来的城乡失衡现象是多方面的。“经济发展的城乡失衡是当下中国城乡关系的具体表征，除此之外，城市和乡村在社会建设的诸多方面都存在一定程度的差距，比如：文化教育水平、民生福利水平、医疗保障水平等等”。这已经成为直接影响和制约新时代城乡健康持续发展的重要因素，因此，要解决城乡之间不平衡不充分发展的问题，就必须打破城乡二元结构体制，重新调整城乡关系，从而改变城乡发展失衡现象。那么，如何打破？如何调整？如何改变？这就关系到方法的问题。新时代城乡融合发展把“融合”作为推动城乡健康持续发展的手段，它与长期以来以政府为主要力量通过制度性的安排与框定全面推动城镇化的方法不同，“融合”还表现为城市和乡村的自发行为，它更加突出强调市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。

（三）过程维度：致力于回答“新时代城乡融合应该体现在哪些方面”

新时代城乡融合发展应体现在哪些方面的问题正是推动新时代城乡融合发展的关键问题，因为它直接关系到城乡之间怎样融合、融合什么以及融合到什么程度这一系列直接决定着城乡融合质量和成效的重要问题。总的来说，新时代城乡融合发展的过程就是推动城乡共同发展、城乡人民共享发展成果的过程，它是一个长期的、动态的、渐进的过程。党的十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”：党的十七大报告提出“要加強农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”：党的十八大报告提出“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”;党的十九大报告提出新时代城乡融合发展的命题。可以说，从“统筹城乡发展”到“城乡发展一体化”再到“城乡融合发展”，这些重要提法和举措是一脉相承的。统筹体现在哪些方面？一体化体现在哪些方面？融合体现在哪些方面？这一系列问题都指向一个共同的问题，即内容。从未来发展来看，新时代城乡融合发展的过程就是要通过以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的方式推动城乡之间在要素、产业、空间、市场、生态等重点领域的融合问题，但必须强调的是，城乡融合不是一朝一夕之事，不可能一蹴而就。

（四）结果维度：致力于回答“新时代实现怎样的城乡发展格局”

党的十九大报告提出“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”。全面建成小康社会是不分地域的，所要建成的全面小康则是城乡区域共同发展的小康。而全面建设社会主义现代化国家的最终目标是建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，从地域来讲，这个社会主义现代化强国同样也是不分城市和乡村的，它是包括城市的现代化和农业农村现代化在内的整体性的现代化强国。城市和乡村从形态上来看是存在差别的，新时代城乡融合发展既不是搞城乡一样化，也不是搞农村城市化或城市农村化，而是在振兴乡村的基础上，充分发挥城市和乡村的各自优势，使其相互之间达成优势互补、互利互惠、共生共赢，逐步实现“城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”。的结果。新时代城乡融合发展的结果，实质上是体现了乡村居民和城市居民享有平等的发展权利、公平的社会保障和均等的社会福利的新特点，体现了乡村和城市虽有形态差异，但实为均衡发展、一体化发展的新格局。

三、实践要求：何以落实新时代城乡融合发展

2019年，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出，要“以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，坚决破除体制机制弊端，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置”。事实上，这个过程具体就表现为实施乡村振兴战略、破解城乡二元结构体制问题、促进城乡融合发展、实现城乡关系调整的过程。从这个意义上讲，在新时代城乡融合发展的实践过程中必须体现“四维要求”，即乡村振兴的发展逻辑、以人民为中心的发展思想、城乡相融共生的发展格局和区域协调发展的发展思路。

（一）新时代城乡融合发展应体现乡村振兴的发展逻辑

在过去的城镇化过程中，农村的凋零与城市的繁荣形成鲜明对比，已成为一个较为普遍的现象。从未来发展来看，中国的乡村不能也不应该成为我国建设社会主义现代化强国新征程中的“绊脚石”。乡村的价值需要重新予以审视，乡村发展的潜力同样需要重新予以挖掘。众所周知，传统概念中的乡村通常就是指农业生产的地方、农民居住生活的地方。如果从社会学的视角来理解，“传统的中国乡村是由一个个自然村落组成的，以宗族、血缘以及地缘关系为纽带，具有高度同质性的熟人社会，其社会交往结构相对独立，社区治理也自成体系”。这样的一个社会是相对比较封闭的，与外界的交往也是相对比较少的，因此，传统概念中的乡村价值主要表现为农业价值和居住价值的双重属性，但事实上，农业价值和居住价值并不是完全平衡的关系。农业价值表现出来的是经济价值，这是乡村的基础价值;居住价值表现出来的则是社会价值，这是乡村的基本价值。就像城市作为市民的居住空间一样，乡村是农民的居住空间，居住价值是城市和乡村共同的基本价值。因此，在乡村双重价值属性中，人们通常会更加关注农业价值。

当然，农业生产作为乡村最主要的经济功能，毫无疑问是重要的。除了农业生产的经济价值以外，乡村还具有生态价值、文化价值以及更多其他社会价值。因此，如果从乡村价值和功能的角度加以审视，新时代的中国乡村需要经历由单一价值向多元价值转变、由简单功能向多样功能转型的变革。而牵引这场变革的正是乡村振兴战略。从实践角度来看，乡村振兴是新时代城乡融合发展的客观要求和必要手段;反过来，新时代城乡融合发展又同时要符合乡村振兴的目标和要求。如果乡村始终坚守着传统农业生产的单一价值，那么随着城市发展越来越快，城乡差距持续拉大，乡村的衰落就是必然的，农业农村现代化也就不可能实现，城乡之间各要素的自由流动自然也会受到阻碍，城乡融合发展就难以实现。因此，新时代城乡融合发展必须建立在乡村振兴的基础上，或是建立在乡村振兴的过程中。与此同时，“城乡融合发展是助推乡村振兴、缩小城乡发展差距、实现农村高质量发展的重要安排”。从这个意义上讲，新时代城乡融合发展的目的就是要实现乡村振兴。综上可见，新时代城乡融合发展与乡村振兴不是彼此孤立存在的，而是互为因果、互相促进的关系。

（二）新时代城乡融合发展应体现坚持以人民为中心的发展思想

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终秉持无产阶级政党的人民属性，在治国理政的实践过程中又把坚持人民立场具体化为坚持以人民为中心的发展思想。作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，坚持以人民为中心的发展思想在实践中丰富发展了中国共产党治国理政的人民逻辑，充分体现了马克思主义政党的政治立场和鲜明品格，具体表现在以下六个方面：一是在政治立场的问题上强调坚持人民主体地位：二是在根本动力的问题上强调人民是历史的创造者：三是在社会矛盾的问题上强调关注人民日益增长的美好生活需要：四是在奋斗目标的问题上强调增进人民福祉、促进人的全面发展：五是在工作导向的问题上强调维护人民根本利益：六是在检验工作的标准上强调人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应。这也是理解中国共产党治国理政的人民逻辑的六个重要维度。

在过去的城镇化过程中，经济社会发展的焦点在城镇化的经济效应，尤其是城市的发展，而农业农村农民的发展始终是经济社会发展的“短板”。人民对美好生活的向往，就是中国共产党的奋斗目标。随着经济社会不断发展，农民对美好生活的向往也会日益增长，而这种向往同样也是中国共产党奋斗目标的题中应有之义。因此，新时代城乡融合发展需要转向更加注重农业农村农民的发展问题。对照以人民为中心的发展思想的六个方面具体工作，那就是在坚持人民主体地位方面，尤其要重视体现农民在乡村振兴中的建设主体、治理主體、受益主体地位;在强调人民是历史的创造者方面，尤其要重视激发广大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动力;在解决人民日益增长的美好生活需要方面，尤其要聚焦解决城乡发展不平衡不充分的问题，重视满足城乡居民对美好生活共同而有区别的需要;在增进人民福祉、促进人的全面发展方面，尤其要坚持把增进农民福祉作为农村一切工作的出发点和落脚点，通过乡村振兴、城乡融合发展实现人的全面发展;在维护人民根本利益方面，尤其要尊重广大农民意愿，不能让资本下乡侵吞农民利益;在回答“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”的问题上，尤其要重视用实际行动切实增强农民的获得感、幸福感、安全感。

（三）新时代城乡融合发展应体现城乡相融共生的发展格局

过去的城镇化通常表现为由乡村向城市集聚发展要素的过程，乡村是城市发展所需生产要素的重要来源，但这个过程让城市发展起来了，农村却衰落下去了。导致过去的城镇化这一“病症”的关键问题在于城市和乡村长期处于不平等的发展状态中。这种不平等因素实际上长期隐含在农产品统购统销制度、城乡二元户籍制度以及城乡差别的社会福利制度等一系列人为制定的政策和制度中。新时代城乡融合发展的实质是“追求城市与乡村的共同发展”。城市与乡村在整个经济社会发展的过程中表现为双轮驱动、相融共生的关系。其中，“融合”是双向作用的过程，“共生”是彼此支撑的关系。所以，新时代城乡融合发展是把城市与乡村放置于平等的位置上，但是从不平等关系到平等关系的转变，这不是一个自然过程，而是社会关系的重大调整，它需要依托与之相匹配的公共政策来实现。公共政策的科学性与合理性又直接决定着社会关系调整的效果。从这个意义上来讲，新时代城乡融合发展体制机制和政策体系的构建是关系到城乡社会关系调整、城乡发展全局的重要工作。

在现实中，新时代城乡融合发展在体制机制和政策体系的构建过程中需重点挖掘乡村发展新的经济增长点，而这个新的经济增长点关键就来源于产业转型升级的新动能。“乡村振兴，产业兴旺是重点。实施乡村振兴战略，深化农业供给侧结构性改革，构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展，有利于推动农业从增产导向转向提质导向，增强我国农业创新力和竞争力，为建设现代化经济体系奠定坚实基础”。把乡村产业的振兴作为振兴农村经济的手段，而把振兴农村经济又作为建设现代化经济体系的重要内容，这足以证明乡村产业的振兴在整个现代化经济体系建设过程中的重要意义。与此同时，农村一二三产业深度融合发展，还能够为新时代城乡融合发展提供更加广阔的产业空间，尤其能够为农民就业创业开辟更多的有效渠道。只有乡村产业振兴起来，人才、资本、技术、市场等方面的优势资源才会在城乡之间更加通畅地双向流动，城乡发展才能实现更深度的融合，但是城乡在分工上仍然有所区别。也就是说，在城乡相融共生的发展格局中，乡村的核心产业仍然是农业，但从现代化的程度来看，此时的农业与以往的农业有着天壤之别，因为在新时代城乡融合发展过程中，农业也在逐步走向现代化，因此与以往的农业相比，其现代化水平明显要高。在这种情况下，以现代农业为内核，一二三产业深度融合发展将会促使农业农村的经济效益发生显著变化。