多难兴盟？*

章永乐

2020年，新冠病毒席卷了整个欧洲，德国总理默克尔4月6日用非常确凿的语气指出，这是欧盟成立以来最严重的危机。

默克尔的定性并非虚言。新冠疫情不仅是一次巨大的公共卫生危机，也是一场严重的经济危机，据欧盟委员会预测，欧元区经济将在2020年萎缩8.7%。这更是一场政治危机，欧盟在疫情暴发初期几乎无所作为，在疫情期间协调抗疫的能力捉襟见肘，一些成员国的民众已经在质疑，身为欧盟成员国还有什么好处可言？而一些申请加入欧盟的国家也会怀疑，还有必要加入这样一个暮气沉沉的组织吗？

从公共卫生的角度来看，如果欧盟是一个国家的话，它拥有的资源条件是相当优越的。根据欧盟统计局（Eurostat）的数据，2017年（除去英国外的）欧盟27国拥有243万张病床，每千人有5.45张病床，高于中国的每千人4.3张病床。然而在2020年，欧盟却成为全球新冠病毒感染最严重的区域之一。为什么优越的资源条件，在抗疫的过程中没有发挥作用？

值得我们思考的另一些问题是：疫情会加速还是延缓欧盟的一体化进程？后疫情时代的欧盟在国际秩序中有可能呈现出何种特色？新的历史因素，总是通过作用于原有的社会矛盾来发挥自身的作用。因此，我们有必要从疫情暴发之前歐盟的内外基本形势说起。

疫情之前的欧盟内部危机

在疫情暴发之前，欧盟早已面临深刻的政治危机。2020年1月31日，英国正式脱离欧盟，这对于欧盟一体化进程是一个显著的打击，因为它释放出的信号是：欧盟给成员国带来了沉重负担，提供的利益却有限，导致内部矛盾尖锐。

在欧盟内部，无论是左翼还是右翼，都对布鲁塞尔有很多怨言。左翼会抱怨布鲁塞尔的财政纪律（财政赤字不得超过GDP的3%，国债不得超过GDP的60%）从根本上具有新自由主义特征，束缚了各国政府通过扩大政府开支进行基础设施建设和改善民生的手脚;右翼则抱怨布鲁塞尔的移民和难民政策在摧毁欧洲文明，大量客工的涌入让许多本地工人失去工作。还有不少人认为欧盟是一架缺乏民主正当性的官僚机器，各国不应该再向欧盟移交更多的主权权力。而另外一些人认为，要增强民主正当性，欧盟机构必须直接向公民个体负责，而这恰恰需要进一步的一体化。究竟是向前走，还是向后退？处于欧盟境内不同方位的国家有不同的理解。在地缘上，欧盟最主要的矛盾有两对，一是“南北矛盾”，二是“东西裂痕”。

欧盟的“南北矛盾”是在上次欧债危机中集中爆发的，但其根源埋藏在欧元区建立之前。德国、荷兰等北方国家早已形成出口驱动的经济模式，而法国、意大利、西班牙等国家则更依赖本地的内需市场。在欧元区建立之后，北方国家的出口成本进一步降低，其产品在国际市场上获得了更大的竞争力;而南方国家无法通过使本币贬值来降低工业出口成本，其结果是其许多工业产品在竞争中不敌北方国家。既然无法使用货币政策来拉动经济，南方国家只能更多地运用财政扩张政策，从而积累了巨大的公共债务，但是政府的税基却没有相应扩大，不断扩大的支出和裹足不前的收入之间的差距，使得南方国家的经济和公共财政积累了巨大的风险。而欧盟并没有形成一种强有力的财政转移机制来平衡德国等北方国家所获得的优势，于是既有的趋势不断发展，直至引爆欧债危机。

在欧债危机中，德国成为救援的主力。为了稳定欧洲金融秩序， 2011年欧洲峰会批准建立“欧洲稳定机制”（European Stability Mechanism，ESM），ESM拥有5000亿欧元的实际放贷额度，旨在为成员国提供金融救助，保持其国债的可持续性，提高其从金融市场自筹资金的能力。ESM的援助条件非常严格，由欧元区成员国财长担任ESM管理委员会的成员，协商决定是否提供金融援助，提供援助的条件、贷款规模以及工具。德国在其中贡献的资金比例最高，因此掌握了极大的话语权，要求一系列南欧国家按照德国的财政紧缩模式进行自我改造。对于受援助国而言，这相当于向欧盟上交了许多财政权力，自主性大大降低。即便南欧国家的财政状况近年来有所好转，财政紧缩带来的痛苦也让许多人对欧盟与德国形成负面印象。

欧盟的“东西裂痕”，则源于欧盟20世纪90年代以来急剧“东扩”所带来的问题。在20世纪末和21世纪初，欧盟将一系列中东欧国家吸收为成员国。而美国的决策者试图在欧盟内部“掺沙子”，也支持欧盟迅速对外扩张;波兰、捷克等晚近加入欧盟的国家，与美国的关系走得更近，自然不利于欧盟构建独立的防务体系。此外，许多中东欧国家原来属于华沙条约组织，西方在这些国家扶持了一些民族主义力量，以摆脱苏联的控制以及俄罗斯的影响。但民族主义力量一旦形成，就不可能事事受外部控制。这些国家从本国的利益出发，试图搭上欧盟经济一体化的便车以发展本国经济，但对于欧盟的政治一体化缺乏兴趣，对于布鲁塞尔的许多政策持怀疑甚至抵制的态度。例如，与西欧相比，中东欧的大规模移民或多元文化主义的经验要薄弱得多，接纳难民缺乏民意基础，不愿意为欧盟的难民政策承担成本。这也进一步加剧了东西欧之间的裂痕。

在成员国之间对“一体化”速度缺乏共识的情况下，欧盟的应对方式是推动“多速欧洲”。2017年3月欧盟27个国家的政府首脑、欧洲理事会主席、欧洲议会议长和欧盟委员会主席共同签署发布了《罗马宣言》，各国同意“以不同的速度和深度朝着同一个方向迈进”。这意味着，不同的成员国可以速度不一地加入一体化进程。然而，如果欧盟能够释放的红利不如美国、中国或俄罗斯这样的域外大国，以波、匈为代表的中东欧国家是否愿意跟进，就会成为疑问。

疫情应对：从麻木不仁到亡羊补牢

新冠病毒是一种传播渠道多样、传播速度非常快的病毒，一旦疫情暴发，决策者就需要和时间赛跑，这要求一个具有高度协调性和执行力的治理体系。因此新冠病毒最喜欢“散装”程度比较高的社会：这样的社会往往由于认识滞后、党争、官僚主义或者法律体系僵化等原因，导致纵向各层级政府和横向各区域政府无法协调行动。很遗憾，欧盟就是这么一个“散装”程度很高的政治共同体。由于不是一个主权国家，欧盟没有权力全面协调成员国的抗疫政策;另一方面，它又收走了成员国的许多主权性权力，这使得一个成员国必须和其他成员国协调，才能够落实许多防控行为。这样一个尴尬的中间位置，恰恰给了病毒最大的可乘之机。

欧盟在抗疫协调中处于尴尬的位置，给了病毒最大的可乘之机

在初期应对上，欧盟几乎是麻木不仁的。意大利疫情开始暴发的时候，绝大部分欧盟国家仍然没有认识到事态的严重性，申根区内部仍然保持自由流动。因为这种自由流动长期被视为欧盟共同市场所带来的主要利益之一，贸然恢复内部边境管制，有可能引来邻国和欧盟领导层的指责。最终，病毒从“震中”不断扩散，撒播到整个欧洲。直到欧洲各国纷纷暴发疫情之后，3月17日欧盟才宣布关闭申根区的外部边境至少30天;但内部边境的控制则由成员国根据《申根协定》自己决定。[1]而且意大利周边各个国家对意大利采取的边境管控政策基本上都是基于自身的判断，相互之间协调程度较低。到了5月欧盟各国陆续复工的时候，意大利及其邻国围绕边境管控政策再次发生了争议。

从其宪制来看，欧盟并不承担本区域抗疫的主要责任，欧盟在卫生健康方面的功能，主要是辅助性与协调性的。[2]由于卫生健康制度的标准不一，以及对于病毒与抗疫策略的认识的高度不一致，欧盟各国抗疫政策很难同步。再加上大瘟疫超出了简单的卫生议题，抗疫涉及财政、金融、安全等方方面面，协调难度更大。

在2020年1～2月，大多数欧盟国家在防疫物资的采购与储备上毫无作为。许多国家的决策者直到疫情暴发才突然意识到本国防护物资供应的不足。当意大利、西班牙处于疫情高峰时，欧盟各成员国却在闷头囤积防护物资，甚至相互“截胡”，这在欧盟的历史上，可以说是非常丑陋的一幕。3月中旬，欧盟领导层针对德国扣押意大利进口口罩事件，督促德国与法国修改医疗物资出口禁令，使之可以出口至欧盟成员国，欧洲内部的“口罩大战”这才告一段落。当然，欧盟在防护物资的采购上也做出了一定的努力，如多次开展抗疫物资的联合招标，但受制于欧洲“去工业化”所导致的生产能力的衰退，从本土获取供应碰到了许多困难。各成员国政府自行从中国采购抗疫物资，仍然是主要的物资获取渠道。在疫苗开发上，欧盟各国的团结程度更高一些，欧盟决策者定下了疫苗应该是“普遍性的公共产品”的基调，拨出了大笔资金用于疫苗研制，并和中国等国家一起为全球疫苗研发而开展募捐活动。

在金融与财政方面，欧盟做出了渐进式的响应。3月18日晚，欧洲央行宣布决定启动总额为7500亿欧元的紧急资产购买计划，可用于购买国债与企业债。这对于财政状况原本就比较窘迫的国家（如意大利、西班牙）而言，具有提振信心的作用。3月23日，欧盟财长会议决定暂停1997年《稳定和增长公约》关于成员国财政赤字不得超过GDP的3%、国债不得超过GDP的60%的财政纪律，使意大利等困难国家可以发行更多国债，加大财政支出，以渡过难关。这是一个巨大的突破。不过，在欧盟出台这一决策之前，法国、德国、西班牙、意大利等国家早已决定投入巨额财政开支抗疫和拯救经济，欧盟这一政策，或许只是对这些做法进行合法性追认，并非什么高瞻远瞩的领导。

更重要的斗争，发生在欧盟共同债券和“欧洲稳定机制”之间。新冠疫情暴发之后，法国、意大利、西班牙以及比利时、希腊、卢森堡、葡萄牙、斯洛文尼亚和爱尔兰这六国政府连续呼吁欧盟联合发行“新冠债券”。然而由奥地利、丹麦、荷兰和瑞典组成的所谓“节俭四国”（Frugal Four）一直对此表示反对。因为欧盟内部不同国家的财政状况差别很大，主权信用等级不同，如果联合发行债券，北方国家认为自己会被南方国家占便宜。由于当前欧盟各国政府首先都是对本国选民负责，对其他国家让利在选举政治中是非常危险的，所以各国政府都慎于推行不受民众欢迎的政策。

与联合债券的提议相比，德国政府更倾向于启动“欧洲稳定机制”，这一机制在欧债危机中发挥了作用。对德国而言，由欧盟的超国家机构对受援助国进行严格的财政纪律监督是非常必要的;如果允许受援助国获取资金，而不向欧盟层面（实质上是德国这个最大出资方）上交财政权力，那就会造成体系性的“道德风险”，给德国带来损失。法国自认为实力上与德国平起平坐，当然不会接受将本国的财政权力交由德国人控制。因此，德国与法国之间在财政救援上的深刻分歧，拖延了问题的解决。

直到中国、俄罗斯、古巴、委内瑞拉等非西方国家驰援意大利，带来了舆论压力后，欧盟才加快了有关抗疫和拯救经济的财政安排，以显示欧盟的团结。4月9日，经过德法两国协调，欧盟各国财长会议终于达成总值5000亿欧元的援助计划，其中包括2400亿欧元基于欧洲稳定机制的贷款;财长们同意将不对受援助国的宏观经济设置限制条件，只要求这笔贷款被用于疫情所带来的直接和间接的卫生相关支出。

总之，面对疫情中的“南北矛盾”，欧盟努力“补锅”，在不触动欧盟财政结构的前提下，尽可能为意大利等困难国家提供更多援助。而在“东西裂痕”问题上，欧盟在疫情期間则保持了相对克制。疫情期间，匈牙利国会通过了《新冠疫情法案》，授权欧尔班政府在不经国会同意的情况下（或者国会撤销这项授权之前），无限期延长紧急状态，并通过颁布政令的形式防控疫情、管理国家;波兰执政党则希望尽可能用好该党盟友、现任总统杜达的民调领先地位以及在疫情期间的高曝光率，如期在5月10日举行总统大选。两国的上述举动招致了一些欧盟成员国政客的批评和质疑，认为这是利用疫情来扩大执政党派的控制权。波兰在疫情期间决定接受部分美国单方面从德国撤走的美军，在地缘政治上更具有高度敏感性。但欧盟官方并没有以机构的名义对这些行为发表评论，这体现了欧盟决策者的审慎，以避免在欧盟内部造成公开的分裂，从而削弱欧盟对于外部国家的吸引力。

后疫情时代的欧盟一体化危机

在2020年的抗疫表现遭到批评后，欧盟还能像以前一样，保持着对周边国家的吸引力吗？

其实在疫情发生之前，欧盟扩张的速度已经大大放慢。 2019年10月，法国总统马克龙就以疲于应对英国脱欧与其他挑战为由，反对欧盟开启与北马其顿和阿尔巴尼亚的入欧谈判。丹麦和荷兰也认为西巴尔干国家在腐败和犯罪等问题上应对不力，入盟的条件还不成熟。地缘政治也是欧盟必须考虑的一个因素，另一个近年来积极寻求加入欧盟的国家乌克兰，也正是因此被欧盟以暧昧的态度拖延入盟谈判进展。

但是地缘政治的长期博弈意味着，如果欧盟不继续“撩”，保持与周边国家的“恋爱”状态，后者或许就会“移情别恋”。美国在科索沃设有欧洲最大的军事基地，对欧洲有挖墙脚的威胁;俄罗斯对于西巴尔干地区仍然有传统的地缘政治影响力;中国在西巴尔干的大量投资，为这一地区创造了大量就业机会;土耳其也在巴尔干半岛的穆斯林群体中有一定的影响力。为此，欧盟委员会于2020年2月初公布改革加入欧盟程序的建议，增加了谈判可逆性等条款，相当于宣布“谈恋爱”并不必然会导致“结婚”，以便将没有承诺的“恋爱”继续谈下去。在欧洲疫情大暴发之后，欧盟首先致力于保持对乌克兰的吸引力，于4月上旬宣布将为乌克兰提供超过1.9亿欧元的援助。

然而，欧盟在3月疫情暴发之初自顾不暇，宣布禁止对外出售口罩等医疗物资，此举大大打击了西巴尔干国家加入欧盟的积极性。塞尔维亚总统武契奇更是在发布会上当场落泪，强烈控诉欧盟的冷漠，称“欧洲团结是不存在的，写在纸上的不过是童话罢了”。而塞尔维亚向中国求助后，获得了强有力的支援，甚至在疫情危机缓解后向意大利援助了4架飞机的医疗物资，给欧盟造成了一定的舆论压力。

面对巴尔干地区的形势，欧盟领导层产生了深刻的危机感。5月5日欧洲理事会批准向欧盟的10个邻居及伙伴国提供总计高达30亿欧元的宏观经济援助计划，其中包括五个巴尔干国家（地区）。5月6日，在欧盟、塞尔维亚、科索沃、黑山、阿尔巴尼亚、波斯尼亚、北马其顿以及27个欧盟成员国的领导人举办的西巴尔干视频峰会上，欧盟官员再次试图以经济援助计划，来说服西巴尔干国家放弃与俄罗斯及中国的亲近。欧盟能够实现自己的目标吗？这种没有承诺的“撩”能有多少效果，要看它能够对相关国家释放多少红利，但这最终取决于它克服内部矛盾、重归增长轨道的能力。

欧盟能否保持吸引力，最终取决于它克服内部矛盾、重归增长轨道的能力

另一方面，就欧盟内部的整合而言，“欧洲一体化”不是一个画好了图纸、只待施工的事业。由于成员国众多，决策机制长期缺乏弹性，不同国家对于欧盟的角色有不同的期待，于是纷争在所难免，在现实中只能不停地磨合，而挫败感永远是磨合过程的一部分。虽然欧盟在应对具体的危机过程中不断深化自身的一体化进程，如欧债危机在很大程度上就加速了成员国向欧盟上交权力;但并不是所有的危机都会促进欧盟的团结，2015年开始的难民危机就使“疑欧”右翼民粹主义势力出现了井喷式的增长。

新冠疫情危机是否会助长“疑欧”右翼民粹势力？由于疫情导致政治活动频率下降，我们现在还很难直观地看到政治力量对比的变化。但从历史经验来看，重大危机经常会带来一种“聚旗效应”（rally around the flag effect），使执政者获得更多的民众支持。同时，抗疫本身意味着许多国家的执政党不得不对右翼民粹势力的一些主张进行“演练”，如欧盟各国之间恢复边境管控，各国似乎一下子回到了主权更为“完整”的状态。然而，疫情的凶险，也进一步暴露了单个国家的脆弱性，让许多精英和民众意识到单靠本国力量“搞不定”，这种认识对于“疑欧”力量并非福音。

如果说欧盟在防疫卫生工作方面的贡献有限，那么在面对这场“二战”之后前所未有的经济危机之时，它必须发挥更大的作用。毕竟各成员国经济的恢复，仍有赖于欧洲共同市场的恢复，而欧盟则是共同市场的守护者。在共同财政议题上，5月18日，德、法两国实现了革命性的突破，同意以欧盟的名义发行共同债券，支持受疫情沉重打击的部门和地区，并以欧盟的共同预算来偿还。这是朝着联邦制共同体迈出的重要一步。7月20日，欧盟峰会27国领导人经过马拉松式的谈判，终于就发行共同债券建立复苏基金达成一致意见。意大利、西班牙等疫情严重国家将获得3900亿欧盟拨款，其他国家将分享3600亿欧元的低息贷款。这有助于修补欧盟多年来因共同财政建设落后于共同货币建设所带来的结构性缺陷，进而更好地协调欧盟内部的利益关系。

欧盟是欧洲共同市场的守护者，必须对成员国的经济复苏发挥更大作用

这场危机还让欧盟深刻意识到戰略物资安全供应的重要性。然而，由于自20世纪90年代以来产业向亚洲的转移，此次疫情期间欧盟没有任何一个成员国有能力建设完整的产业部门，导致抗疫物资紧缺。因此，未来要降低过度依赖全球供应链的风险，欧盟作为一个区域的责任就凸显出来——各成员国必须通过相互协调以及欧盟层面的统一政策，加强相互之间的产业链整合。

疫后国际秩序中的欧盟

2019年3月欧盟委员会的一份战略报告曾将中国定位为“体制性竞争对手”（systemic rival），这对中欧关系而言并非良好的信号。在欧盟疫情高峰过去之后，我们需要思考和研判：欧盟精英关于经济主权和产业链风险的反思，是否必然会导致欧盟各国将相关投资撤出中国？答案可能是否定的。因为对于全球资本而言，要找到像中国那样低成本、高回报的投资环境是非常困难的;中国在抗疫上的突出成就，实际上更巩固了其投资环境的优越性。

同时，在疫情之后，由于欧盟各国大量企业估值降低，急需外部资金注入，必将发生一波跨境并购的高潮。随着中国产业升级，中国与德、法等国之间关系的竞争性的一面开始凸显。在欧债危机爆发之后，中国企业在欧盟各国收购了一些本地企业，引起了德国和欧盟决策者的警觉。欧盟内部对于战略行业并购的政府审查悄然加强，中国企业对于欧盟内企业的并购，遭遇到越来越高的门槛。在疫情背景下，从欧盟委员会到主要成员国都进一步采取了预防性的法律措施，以防止本国的战略产业被“抄底”。

这一动向有可能压缩中国企业在欧盟市场上进行并购的空间，但欧盟重新调整产业链也有可能给中国创造一些新的机会。因为欧盟各国如果要重建其工业中的某些制造环节，就会面临一个布局问题：一种可能是将目前在全球范围内进行的“垂直分工”，转化为在区域内部的“垂直分工”，在欧盟内部土地、劳动力成本比较低的成员国布局制造业，而这有可能为中国相关企业带来一定的参与机会。

虽然欧洲在疫情高峰期出现了不少“甩锅”中国的声音，但在恐慌时期寻找“替罪羊”，是人类社会常有的反应，古今中外皆然。我们需要看到的是，中欧经贸的“压舱石”还在，欧盟领导层也没有美国特朗普政权的“霸权失落”的心理负担，在对华交往方面总体上要理性得多。已经有越来越多的欧盟各国精英承认中国在抗疫方面的成就，并认识到中国在后疫情时代影响力必将继续上升。5月25日，欧盟外交与安全政策高级代表（俗称“欧盟外长”）何塞·博雷利·丰特列斯在柏林举办的德国大使年会上称，新冠疫情可被视为权力从西方向东方转移的一个转折点，“亚洲时代”正在到来。在涉及香港议题上，欧盟的反应尽管带有强烈的意识形态色彩，但与美国领导的“五眼联盟”相比，总体上更为谨慎。德国从7月1日开始担任欧盟主席国，默克尔与德国外长在5月份就宣布了对华外交的重视。欧盟和德国的政策方向表明：第一， 欧盟领导层试图克服成员国之间因为对华政策不一致而造成的内部矛盾和利益分化，形成更为有力的、统一的对华政策;第二，在欧盟与中国都受到特朗普政府“美国优先”战略冲击的背景下，双方拥有一定的共同利益和合作空间。

尽管当代世界在意识形态表述上仍然存在某种“西方”认同，但在外交政策上已不存在铁板一块的“西方”阵营。美国特朗普政府退出伊核协议、要求欧盟成员向北约多交“份子钱”、削弱WTO和联合国、动辄对欧盟抡起贸易调查大棒、打击 “北溪-2”项目，凡此种种，在欧洲受到的批评远大于欣赏。在疫情期间，我们可以看到欧盟对世界卫生组织的多边主义态度和美國的单边主义态度形成鲜明的反差，关于疫苗研发和利用的政策导向也与美国大相径庭。

虽然美国在欧洲的霸权与议程设置能力仍然非常强大，但在后疫情时代，只要美国始终坚持“美国优先”的战略，不愿向盟友释放红利以补偿它们与中国“脱钩”所带来的损失，欧盟在对外政策上就会保持寻求“战略自主”的方向。可以预见的是，许多成员国仍将奉行既依靠美国的军事保护，又要加强与中国的经济联系的策略，不会贸然加入美国发动的“新冷战”。在中美对抗加剧的大背景下，欧盟提供了一个中美两国均能发挥一定影响力的“缓冲地带”。

美国2020年总统大选之后在外交上会否增加“多边主义”色彩，有可能影响到美欧关系的走向，进而影响中欧关系。但我们同时也要看到，美国“不差钱”的时代已经过去，美国市场相比于中国市场的优势正在弱化，美国决策精英要在外交政策上通过大幅“让利”给盟友以达成国际战略目标，在分裂的美国国内政治中风险越来越高。因此从长远来看，中欧文明的平等交流与互鉴，仍有着广阔的空间。

这场欧盟成立以来遭遇到的最严重的危机，究竟能否转危为机，“多难兴盟”，还需要各方深入追踪和观察。就经济总量而言，欧盟的GDP总量可能很快就会被中国超过。欧盟对于中国的意识形态影响力也在减退。但欧盟各国在国际标准的制定和国际舆论的塑造上，仍然有很大的话语权和影响力。中国不仅在与美国的博弈中需要争取欧盟，甚至在与第三世界的交往之中也经常需要援引欧盟的力量，通过增加利益相关方，来减少在国际舆论、产业标准、政治环境等方面的阻力。疫情后的欧盟经济实力相对于中国可能有所弱化，但其一体化的程度和战略自主意识有望得到进一步的提升。在一个单极霸权日益衰落的世界中，欧盟仍然是国际舞台上最为重要的力量之一。

（责任编辑：张文倩）

注释：

* 特别感谢法国南特高等研究院和南特大学提供的访学机会，使得本人得以在现场观察体验欧盟各国的抗疫实践。

[1] 《申根协定》规定，相关国家可以在公共政策需要或内部安全受到威胁时，临时恢复与其他申根国之间的边境管制。欧盟理事会也可根据欧盟委员会的动议，建议有关国家采取管制措施。

[2] 《欧洲联盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union）第168条规定，欧盟在卫生健康方面“鼓励合作”“对国家政策做出补充”。 这决定了欧盟在卫生健康方面的功能，主要是辅助性与协调性的。这种协调功能的最重要的承担者，是欧盟27国的部长理事会;在讨论卫生议题的时候，则是由各国的卫生部长出席。