突发性公共卫生事件应急成本管控与优化

周瑜

【摘要】通过梳理突发性公共卫生事件的经验和现实情况， 分析应急成本的含义及发生范围， 并构建三级应急成本体系框架。 在此基础上， 挖掘突发性公共卫生事件应急成本管控存在的问题， 提出优化对策与建议。 研究结果表明， 应用应急成本作业及动因分析能够强化应急成本核算与控制， 提高预防性成本投入能够有效降低应急成本损失， 多主体的协同参与是应对突发事件的有力措施， 转变以事后短期经济成本为依据的考评机制能够保障成本利用率的全过程优化。

【关键词】突发性公共卫生事件;应急成本;成本动因;成本控制

【中图分类号】 F275     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2020）15-0072-5

一、引言

突发性公共卫生事件的发生往往伴随着大量应急成本的支出[1] ， 加强应急成本管理和控制， 是提高资源利用效率， 提升国家治理能力和保障经济秩序的有力手段[2] 。 近年來， 我国在处理突发性公共卫生事件当中， 不断积累成熟经验， 科学应对、合理施救， 彰显着现代化的国家治理能力。 本文基于我国应对突发性公共卫生事件的成功经验， 从应急成本管控的视角分析突发性公共卫生事件应急管理， 构建了三级应急成本体系框架， 并提出了建立全方位应急成本管控体系的对策建议。

二、突发性公共卫生事件应急成本范围及其体系框架

（一）应急成本含义及范畴

突发事件的应急管理主要分为四个阶段， 包括预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建。 前两个阶段属于前期预防， 后两个阶段属于后期响应[3] 。 据此突发事件应急成本大致也可分为两类， 一类属于事发前的预防性成本， 一类属于事发后的损失性成本。 预防性成本也称控制成本， 包括用于防范、监测、预警所支付的成本。 例如： 在预防与准备阶段的应急物资、设备、场所建筑等投入性支出， 安全管理、宣传、教育培训、演练等成本支出; 监测与预警阶段的安全检验与检疫、监督管理、信息传输等成本支出。 而由于突发性事件所发生的处置与救援成本、恢复与重建的损失性支出则成为故障成本， 主要包括由于事件导致的直接损失（如人、财、物的直接损失）， 以及为应对突发危机、降低危害性、减少损失所付出的响应成本（如为救治投入的资源代价等）。 本文研究突发性公共卫生事件的应急成本， 主要是以响应成本为对象， 分析成本体系的构成， 搭建三级应急成本体系框架， 为控制和优化应急成本提供目标依据。

（二）突发性公共卫生事件三级应急成本体系框架

突发性公共卫生事件波及范围广、传播速度快， 需要众多行业、部门联合作业， 协助完成应急救援工作[4] 。 应急作业会消耗资源， 而资源消耗意味着成本的发生。 本文通过对国内外突发性公共卫生事件应急作业的分析， 枚举此类事件引发的直接损失和应对的响应成本， 并编制三级应急成本体系框架， 具体内容如表1、表2所示。

由表1和表2可知， 突发性公共事件的应急管理作业牵涉部门广、交互复杂性高， 投入的资源与付出的成本十分巨大。 在复杂的成本支出体系下， 不仅涵盖了易于被认知的显性成本， 如医疗救助成本、生产物资及采购成本， 也囊括了不易被发掘的隐性成本和长期成本， 如组织管理成本和企业长期经济损失等。 庞杂的成本支出增加了成本核算的难度， 不同地域、行业、部门间的协同运作使得成本控制难以操作。 在应急时效的约束下， 只有快速解决应急管理中的成本管控问题， 分析成本发生的动因， 科学地认知成本， 才能够明确成本支出的优化方向， 有效降低损失。

三、突发性公共卫生事件成本管控的难点

（一）成本量化难度较大

公共卫生事件的成本核算通常是以经济指标及人员伤亡数量来反映， 然而应急成本体系不仅包括显性的经济成本， 更涵盖众多长期隐性的非经济成本， 这使得成本量化工作本身就十分困难。 加之成本支出的项目、种类、涉及领域众多， 更是加大了对各项成本进行逐一核算的难度， 如果没有大数据系统作为支撑， 那么全面的成本核算将难以实现。 此外， 应急成本核算工作多为事后核算， 对于事前、事中则难以管控， 这使得成本核算的反馈和监督作用十分有限。

（二）预防性成本管控较难实施

前期的预防和监测是降低后期损失的重要保障， 越重视预防成本投入， 则应急成本和相应损失越少。 伴随突发性公共事件和危机的不断发生， 经验的不断累积使各国逐渐重视事发前的预防、监测和预警工作， 并加大了对预防性成本的投入。 特别是灾害频发的地区， 更是加大了对公众的宣传、培训及演练力度， 设立预防与监测专门机构， 投入专项备用资金等， 以提高全民对危机事件的意识和应对能力。 然而就公共卫生事件而言， 其不可预见性加大了预防性成本管控的难度。

（三）长期成本较难估算

突发性公共卫生事件具有一定的时效性， 短期内将导致成本支出大量上升， 而统计数据往往仅反映时效期内的成本支出情况， 并不能全面反映事件发生的前后期成本。 对于突发性公共卫生事件发生所造成的长期损失和潜在成本， 较难进行评估和计量。 例如， 在突发性公共卫生事件发生之初， 防护类应急物资短期内急剧缺乏， 生产企业加急建设和采购生产线， 保障防护物资的供应， 导致短期内产能急剧上升。 然而从长远考虑， 生产企业是否有足够的订单来消化产能， 大量设施的投入是否会引发成本粘性等， 都是需要考虑的问题。

四、突发性公共事件的应急成本优化策略及建议

（一）建立以作业成本法为基础的应急成本核算体系

1. 基于成本动因的应急成本核算。 成本动因是引起成本发生的原因， 是作业成本法的前提， 多个成本动因结合起来便决定了一项既定活动的成本。 将突发性公共卫生事件应急管理作为一项既定活动， 该活动由无数个应急管理作业构成， 每项作业消耗相应的资源， 每项资源由相应的资源动因来决定， 每项动因都是成本支出的驱动因素， 所有动因驱动就形成了应急管理这项活动的成本， 具体关系如图所示。

通过准确划分应急管理活动的作业， 并分析每项作业所消耗的资源及资源消耗的动因， 有利于准确核算每项作业的具体支出， 最终核算出应急管理活动的全部成本， 这为应急成本核算提供了有效的方法。 例如， 在应急成本管理活动中， 物资运输是一项作业， 该项作业消耗的资源及动因情况如表3所示。

在突发性公共卫生事件发生后， 救援地的应急物资供应是关键作业， 物流作业主要包括运输、装卸、包装和仓储等具体作业， 这些作业会消耗资源， 如运输消耗燃油等材料、装卸消耗劳动力资源、包装消耗包装材料、仓储占用库存资源等。 资源消耗的成本量具体又由成本动因的数量来衡量， 例如： 燃油资源成本可用公里数来衡量， 装卸消耗的劳动力资源可用装卸次数来表示， 包装材料资源可由消耗的包装物体积来衡量， 仓储作业成本可用物资的存储时间来表示。 在确定了具体的作业动因后， 需要进一步分析动因的数量， 从而计算相应的作业成本。 各项作业成本之和， 就构成了应急管理的全部成本。 通過作业成本法及成本动因分析， 能够为准确核算应急管理成本、确定财政支出规模提供重要依据。

2. 基于成本动因的突发性公共卫生事件的成本管控。 通过对动因数量的分析判断， 可以监督应急成本支出是否合理， 从而消除无价值的作业， 控制应急成本。 例如， 在突发事件的核心区域， 需要从各地紧急调配应急物资， 因此要扩大物资采购及运输范围， 从相近省市调配物资， 若从更远的地区运输物资显然不够合理， 会使得公里数这项成本动因数较大。 再如， 仓储作业成本是由仓储时间所决定的， 若仓储时间过长， 则会使仓储作业动因即存储时间增加， 从而大幅增加应急成本， 同时也无法保障救援物资的及时供应。

（二）健全以预防性成本投入为保障的成本管理体系

1. 编制公共卫生事业预防性成本预算。 预防性成本投入是突发性事件的风险保障， 能够有效防范风险和降低事件带来的损失， 许多国家都将预防性成本作为政府公共卫生事业开支的重要组成部分[5，6] 。 加强对预防性成本的投入， 建立健全预防与监测制度是公共卫生事业的重要工作构成。 首先， 各级政府应将预防性成本支出作为公共卫生事业支出的重要组成部分， 核算与测定合理的支出数额及范围， 并形成公共卫生事业预算。 其次， 预算编制要科学合理、落到实处， 满足应急管理的基本需要， 年终通过预决算体系分析预算实施效果， 并及时调整预算。

2. 加强预防性机构及设施等基础资源的建设。 各地政府应对突发性公共卫生事件的资源条件存在差异， 政府必须加强并保障对预防性成本支出的管理， 适当增加对公共卫生事件预防性支出的财政补贴， 建立预防性机构及设施等基础资源。 同时， 建立监管机制， 对预防性成本支出实施监督和审计， 保证专款专用， 强化管理。

3. 加大关于应对突发性公共卫生事件的公众教育与宣传力度。 深化公众对突发性公共卫生事件的认知， 使公众在突发事件来临时能够科学、从容地应对， 这是降低事件危害性与损失的有效保障。 政府应增加宣传教育支出， 以学校、公司、社区等大型社会团体为单位、以电子信息技术为手段， 以电视、电台、互联网为媒介， 加强关于公民应对突发性公共卫生事件的教育和宣传， 将预防性宣传和教育支出纳入公共卫生事业预防性成本范畴， 科学普及日常卫生健康常识， 树立防控意识， 明确各部门的责任。

（三）构建多主体协同参与的应急成本控制体系

1. 确立以政府为主导的应急指挥体系。

（1）政府成立应急指挥中心施行统一规划管理。 政府部门成立临时的应急管理指挥中心， 统一安排应急指挥与管理工作。 根据事件响应程度， 科学预判开支， 积极开展应急成本预算并上报上级部门。 应急资金和资源的筹措采取中央财政补贴和地方自筹相结合的方式， 并积极组织社会捐赠等。 对应急物资的发放及使用实行统一调度和归口管理， 确保数量合理、专项专用。 缩短物资传递链条， 提高传递效率， 避免不必要的损失、浪费及贪污腐败现象发生。

（2）适度响应， 避免浪费。 政府应急管理指挥中心应科学判断事件危害程度， 合理确定突发事件响应级别， 既不能过度响应， 更不能响应不到位。 响应不到位、不及时， 会使事件危害性扩散， 引发更大的损失， 加剧应急成本管理的难度; 而响应过度则会导致大量公共资源的浪费， 造成应急成本上升[7] 。 同时， 还应根据突发事件的进展， 随时调整响应级别。

2. 搭建第三方支持的应急作业链网络平台。 习近平总书记曾说： “疫情是对国家治理体系和能力的考验。” 突发性公共卫生事件的波及范围广、社会影响大， 其应急管理必须依靠和组织各方力量共同协助完成[8] 。 既要合理部署医院、公安、消防、银行、交通、红十字会等社会服务机构和部门， 全力开展应急管理， 又要充分调动物资生产、物流、互联网、餐饮、零售等行业的全力配合。 对外， 要根据应急管理成本体系， 将应急作业合理安排给专业机构和部门来负责， 比如将物资运输和配送交给专业的物流配送公司， 以提高效率、降低成本; 对内， 多部门的协作和分工将有利于避免应急成本的上升。 此外， 引入互联网和计算机技术建立应急管理系统， 实现多元化的应急作业调度和物资安排， 能够大幅提高应急效率， 实现信息公开与共享， 提高成本效益比率。

3. 设立社会公众参与的网络监督体系。 互联网时代激发了公众对热点事件的参与热情， 也将全民监督引入了公共危机的范畴。 利用互联网能够增加对事件本身的曝光度， 利用全民监督能够约束应急管理的合规、合理、合法， 进而在一定程度上防止贪污、资源浪费等现象的发生。 在高度文明的国家现代治理体系下， 公众不断彰显着对社会问题的参与热情， 这是舆论监督的有力武器， 将促使各环节和各部门都加强管理、规范操作， 以最小的代价将有限的资源用在“刀刃”上， 最终提升应急成本的使用效率和价值。

（四）转变以事后短期经济成本为依据的应急管理评价体系

事后核算的应急管理评价体系， 难以发挥事中和事后的控制作用。 而在突发事件初期就开展以提高成本效益比率为依据的预算和决策体系， 能够科学布局， 提供有效的应急决策方案。 在突发事件应对过程中， 要加强控制， 防止造成更大的损失; 事件过后， 要开展成本决算， 建立应急管理评价体系， 不仅要评价短期经济成本和人员伤亡数量， 还要依据事件影响的客观规律， 对事件引发的社会损失进行有效评价， 从而测算成本效益比率， 客观评价应急管理的效果。

五、结论

“成本”这个经济学概念在突发性公共卫生事件当中， 不仅意味着短期、显性、经济支出， 更代表了一个国家对长期、隐性、社会影响的重视; 不仅是资源投入的定量化反映， 更是科学化国家治理、系统化体制保障的衡量标准。 尽管突发性公共卫生事件具有偶发性和难以预测性， 但是加强成本控制并有效利用社会资源， 仍然是保障国计民生和国家经济发展的重要环节， 是国家治理体系和治理能力的重要体现。 事实证明， 我国政府在应对突发性公共卫生事件上所展现的成熟性、科学性已达到国际先进水平。

突发性公共卫生事件的应急成本管理是一项系统性工程， 不仅需要关注从预防到监测、响应和重建的应急成本管理全过程， 更需要以成本动因核算为基础， 加强从事前预测、决策、预算， 到事中控制和事后评价的应急成本管控。 只有将成本管理充分嵌入应对突发性公共卫生事件的系统化管理中， 嵌入国家治理体系和治理能力的战略问题中， 才能够将危机事件的损失和灾害降到最低， 才能够保障人民群众的生命财产安全， 实现国家长治久安与复兴发展。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   张再生，孙雪松.基层应急管理：现实绩效、制度困境与优化路径[ J].南京社会科学，2019（10）：83 ～ 90.

[ 2 ]   申霞.我国应急管理的四大转变[ J].人民论坛，2020（4）：64 ～ 65.

[ 3 ]   刘焕成.基于救灾成本分析的灾害应急救援策略[ J].郑州航空工业管理学院学报，2015（3）：113 ～ 119.

[ 4 ]   宋立根，成军.地方政府应对突发公共卫生事件的财政支出责任[ J].宏观经济研究，2003（7）：29 ～ 33.

[ 5 ]   淳于淼泠，程永明，骆兰.日本政府应对突发公共卫生事件的组织创新[ J].现代预防医学，2007（13）：2405 ～ 2406.

[ 6 ]   Ugarte Ciro， Alcala Pablo Aguilar， Mauvernay Julie. Political Will， Coordination， and Planning： Key Components for Strengthening

National Response to Public Health Emergencies and Disasters in Latin America and the Caribbean Countries[ J].American Journal of Public Health，2018（S3）：209 ～ 211.

[ 7 ]   鐘开斌.安全优化与适度应急响应——基于成本—收益视角的分析[ J].经济体制改革，2009（2）：11 ～ 18.

[ 8 ]   樊博，刘若玄.应急情报联动的协同管理理论研究[ J].信息资源管理学报，2019（4）：10 ～ 17.