长三角一体化战略背景下城际铁路网发展探索研究

陈小敏

上海市交通发展研究中心

0 引 言

随着长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，对外交通辐射及区域交通联系需求不断提升，对交通基础设施的互联互通要求不断提高。近日发布的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出到2025年，轨道上的长三角基本建成，铁路网密度规划达到507 km/万km2的明确要求，因此，如何通过加大城际铁路规划建设补短板力度，加快打造互联互通的长三角城际铁路网，对加快长三角高质量一体化发展具有重要的现实意义。

1 长三角城际铁路发展现状

长三角地区作为我国发展较为成熟的区域之一，是城际铁路规划建设发展较早的区域之一，经过多年的发展，长三角地区轨道交通体系逐步完善，各网络层次快速发展，铁路轨道系统已经成为助推长三角现代化建设的强大引擎，对于加快转变经济发展方式，长三角地区各城市的同城效应显著。

1.1 功能定位及规模

根据长三角地区轨道体系的建设情况，现状长三角轨道交通体系一般分为干线铁路、城际铁路、市域铁路和城市轨道四个层次，现状长三角范围内轨道总里程达到了5 265 km，已经覆盖了92%的地级市，轨道上的长三角已初具规模。随着国家“八纵八横”的干线铁路持续，各城市的市域铁路与城市轨道的建设快速推进，而城际铁路作为干线网络与城市轨道系统的衔接网络，对促进长三角区域轨道网络融合尤为重要。

城际铁路是国际上现代化城市群区域内主要交通方式，服务对象以客运为主，运行特点是大容量、便捷化、通勤化、公交化，能有效弥补国铁和城市轨道交通无法解决的跨省际中短途客流需求。根据其承担功能、服务对象、运营模式和出行距离，可分为区域城际铁路网和都市圈城际铁路。

区域城际铁路网：是承担城市群核心城市与副中心城市之间、核心城市与大都市圈之间、各大都市圈之间及城市群与周边地区之间的高速城际客流；主要支撑城市群的空间布局、区域战略节点和产业发展方向的城际客运网络，平均出行距离一般为80～200 km，设计时速一般为200～250 km/h，平均站距为10～20 km，采用高铁制式，主要解决都市圈之间各个城市的中距离出行，如已建成的沪宁城际铁路。

都市圈城际铁路网：承担各个都市圈内部中心城市与重要城镇、城市组团之间的通勤城际客流，平均出行距离一般在60～100 km，设计时速为150～200 km/h，现状已经通车的城际铁路主要通过现有线路的电气化改造实施，主要解决都市圈内相邻城市间的生活性、通勤出行需求为主，如已建成的宁溧城际、杭绍城际。

1.2 规划建设发展历程

结合长三角地区城际铁路规划建设历程，随着区域城际铁路需求增加，中央和地方事权责任划分逐步明确，城际铁路的规划建设由国家主导逐步向地方倾斜。

以国家为主导城际铁路规划建设探索。2005年国务院审议并原则通过《长江三角洲地区城际客运铁路网规划》。规划覆盖以上海市为龙头的15个地级市，形成以上海为中心、以南京、杭州、宁波为三个次中心的城市布局，以沪宁、沪杭、杭甬为主轴，共同构造了一个“Z”字型发展构架，向整个长江三角洲地区辐射的以“主轴+鱼刺”形为主的网络结构，基本形成以上海、南京、杭州为中心的“1～2小时交通圈”。规划至2020年未通车里程815.1 km，远景城际铁路网密度约为1.8 km/百km2。该规划对目前长三角城际铁路的建设和实施起到了指导性作用，其中规划沪宁、杭甬城际建成通车，规划同时也指导了国内其他城市群城际铁路的规划和建设。

依托国铁干线开行城际线探索。2016年国务院常务会议原则通过了中长期铁路网规划修编（2016—2025 年），提出构筑“八纵、八横”高速铁路主通道；规划中明确提出在优先利用高速铁路、普速铁路开行城际列车服务城际功能的基础上，规划建设支撑和引领新型城镇化发展的城市群城际客运铁路，优先考虑在长三角城市群建成城际铁路网，为充分利用国铁干线资源开设城际铁路提供基础。

表1 长三角轨道交通体系功能及规模

地方积极参与城际铁路网规划建设。2010年起，苏浙皖三省结合各自都市圈的打造，先后启动编制了城际铁路网规划。2012—2015年，国家发展改革委先后批复了《江苏省沿江城市群城际轨道交通网规划（2012—2020）》、《浙江省城际轨道交通（都市圈）近期建设规划》、《皖江地区城际铁路网规划》（2015-2020）三个地方性的城际铁路网规划，规划线路涉及到6个都市圈。本轮地方层面主导编制都市圈城际铁路网规划，主要结合都市圈城镇、产业、交通分布特征，构建南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波五大都市圈核心城市、中心城市与周边大、中、小城市之间的城际铁路网，打造都市圈内0.5-1小时通勤圈，规划的城际铁路43条（含已建成6条），总里程为2 487.1 km（含既有的288 km）。

图1 长三角都市圈铁路2035年规模规划布局图

2 发展面临的主要问题

长三角城际铁路发展时间较早，但在规划建设、运营管理、资金筹措等方面尚未形成科学合理的机制，同国铁网、城市轨道网尚未实现较好的融合，都市圈之间规划建设不统一，导致长三角区域城际铁路发展较慢。对标世界主要城市群，长三角现状城际铁路明显落后于世界级城市群，路网密度和人均规模分别仅为世界级城市群平均水平的41%和25%，城际铁路网规模与长三角一体化高质量发展不相匹配，是区域一体化综合交通运输体系发展的短板。对长三角一体化引领作用尚未形成。

图2 世界级城市群城际铁路指标对比图（含具有城际功能的国铁）

2.1 现有规模难以支撑长三角一体化建设

受城际铁路发展滞后的制约，长三角地区铁路供给能力不足，且随着区域内城市间通勤、商务等高频次客流日益增加，区域城际铁路的服务能力和覆盖面不足已成为推进长三角一体化的突出短板。一是部分区域供需矛盾突出，长三角铁路长三角区域每万人拥有的铁路里程仅为全国平均水平的1/2, 而铁路客运负荷为全国平均水平的2.1倍，铁路运输负荷较大，如沪宁、沪杭等主要通道的铁路能力利用率已接近或超过100%；二是对外和城际间通道能力不足，根据长三角空间规划，长三角城市群已形成沪宁合、沪杭甬“Z”字型的交通走廊主轴，以及宁杭、沿江、沿海、沪昆、沪汉蓉、合杭等骨干交通走廊，交通走廊内跨区域交通与区域内交通重叠度较高，导致交通走廊负荷不断加重。尤其苏北、皖北以及浙江境内沪昆线以南等地区，存在铁路服务空白，沿海、巢马金、盐泰锡宜、连淮扬镇宣等主要客流走廊缺乏铁路连通，省界之间的公路运输压力较大，导致长三角区域铁路客流量的占比仅为19.2%，区域内集约绿色的交通体系尚未形成。

2.2 规划建设一体化的协调机制亟需健全

轨道系统实行分类建设后，各地方政府成为城际铁路的主导者，享有城际铁路的规划权，更加符合各城市的发展，但地方主导的跨省城际铁路分割在不同省级规划中，具体的建设投资由各个城市分别主导实施，由于项目投资多段多主体，尚未形成统一的规划建设协调机制。各地方政府受规划、发展、财力、资源等因素的影响，在项目的规划衔接、建设时序、建设模式、线路走向等方面难以统一，项目开工、竣工及运营统一的协调难度较大。根据长三角已建成和在建城际铁路布局来看，现状建成的城际铁路主要以都市圈内部为主，由于建设需求存在不一致的现象，现状跨省城际铁路规划和建设的“断头路”、“瓶颈路”等问题突出

图3 长三角城际铁路建设布局图

2.3 契合城际铁路特征的政策标准仍需完善

与国家高铁和城市轨道交通相比，城际铁路在项目审批、建设模式、服务功能、运行服务、票务票制等方面均有其特殊性，国务院先后出台印发了国发[2013]33号《国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设意见》、《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，向地方政府和社会资本放开城际铁路所有权和经营权。但现状长三角范围内尚未形成相应的文件，城际铁路前期规划审批和服务标准仍参照国铁或市域铁路模式执行，难以充分发挥地方参与建设运营的主动性，需要完善规范标准指导地方城际铁路的建设运营。

2.4 建设运营的投融资模式有待创新

干线铁路及客运专线的投融资基本是铁路总公司以铁路基金、债务等方式实现，而城际铁路现状投资主体以地方政府为主，且城际铁路由于资金需求量较大，回收周期较长，因此完全依靠政府投资难以满足长三角大规模城际铁路网建设及运营补贴的需要。资金难题将逐步成为城际铁路网建设的瓶颈问题，从而影响城际铁路的可持续发展，亟需拓宽融资渠道，改变政府单一投资模式，引入更多社会资本，推动城际铁路的开发建设。

3 发展对策与建议

3.1 统一规划编制审批平台

为了更好地实现长三角区域的政策衔接、资源共享，充分平衡各个地方的利益，打造与长三角更高质量一体化发展相匹配的布局完善、规模合理、衔接高效、互联互通的城际铁路网络，应当做好顶层规划设计，坚持“一张网”规划，推动一体化规划建管。建议统一规划平台，由三省一市联合编制统一的《长三角城际铁路网规划》并纳入长三角一体化发展“十四五”规划，相关建设项目列入长三角行动计划任务，作为地方考核内容推进项目实施。

3.2 创新项目审批及政策倾斜机制

充分调动三省一市积极性，协调推进优化区域轨道交通一体化布局建设。建议组建代表四方利益的协作平台，承担区域铁路项目投资建设、线路运营管理等职能。对城际铁路“统一规划投资建设，统一联合报批，统一建成发挥效应”进行试点，同时协调项目沿线政府及利益相关单位，在审批环节对跨省项目予以重点支持、联合审批，在项目建设融资、税收政策、土地保障方面予以支持，为项目同步实施同步运营创造条件。

3.3 发挥城际铁路开发市场主体作用

为了有效拓展城际铁路建设融资渠道及开发模式，一是沿线各省市地方政府在审批项目时，应积极贯彻《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）、《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》（发改基础[2015]1610号）等文件精神，明确项目用地范围内土地开发，鼓励项目投资者会同地方政府做好项目用地范围的规划、站场建设和综合开发，以开发收益弥补城际铁路的建设运营资金，形成城际铁路投资、建设、运营和土地综合开发互动的良性循环。二是参照京津冀等跨区域铁路公司的经验，充分发挥市场化机制，三省一市会同市场参与者共同设立长三角城际铁路投资基金，作为城际铁路网的重要投融资平台，有效平衡各方利益，实现区域交通的共同发展。

3.4 谋划相对独立、有效融合的运营管理体系

三省一市共同探索制订符合长三角区域特征的城际铁路网建设、运营标准体系。在优化方式、畅通机制方面率先探索长三角轨道交通一体化管理试点，创新区域城际铁路交通管理机制，运营过程中尽量减少城际铁路列车与长距离干线运输国铁的跨线运行影响，提高城际和国铁网络的运行效率，通过构建长三角统一的城际铁路运营管理平台，坚持需求导向，发挥市场在配置资源中的决定作用，突破地方保护障碍，创新跨界清分清算政策及换乘联接方式，建立利益共享合作机制，推动国铁干线、城际铁路、城市规划三网融合，为实现长三角地区轨道交通运营一张网提供支撑。