我国公共租赁住房发展的路径优化

胡吉亚

(中国社会科学院大学金融研究所，北京 102488)

2010年，住建部等七部委联合发布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，公共租赁住房正式成为我国住房保障体系的重要组成部分，2013年，《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》重新定义了公共租赁住房，公共租赁住房在我国各地逐步推广。但是，由于种种原因，其推广进度并未达到人们的预期，本文拟就我国公共租赁住房的发展困境进行研究，并提出相关改进建议。

一、 文献综述

由于我国公共租赁住房起步较晚，统计数据和官方资料较少，因此，对于我国公共租赁住房的研究主要集中在最近六七年。从文献资料来看，学者们对我国公共租赁住房发展的研究侧重于租金定价、资金问题和供给方式三个方面。

目前较为流行的公租房租金定价方法包括成本定价法、市场定价法和收入定价法，三种方法各有利弊。家庭收入决定租金支付能力，当租金超过家庭收入的四分之一时，会给中低收入家庭带来负担，对于收入较低的家庭，政府在提供公租房的同时，还应适当给予补贴，以保障租户居有所安。(1)Michael E. Stone. A Housing Affordability Standard for the UK [J]. Housing Studies， 2006，21(4)： 453-476.(2)Edgar O.Olsen. Is Rent Control Good Social Policy?[J]. Chicago-Kent Law Review， 1991，67(3)： 931-945.(3)虞晓芬，郑吴阳.我国公共租赁房定价机制研究[J].价格理论与实践，2014(2)： 67-69.政府补贴可采用多种形式，例如，直接补贴、税费减免或者低息借款等。(4)M. Oxley. Supply-Side Subsidies for Affordable Rental Housing [M]// Smith， S.J. (ed.). International Encyclopedia of Housing and Home. Oxford： Elsevier Science. 2012.(5)Schwartz A. Future Prospects for Public Housing in the United States： lessons from the rental assistance demonstration program [J]. Housing Policy Debate， 2017，27(5)： 789-806.基于我国公租房筹建和资金融通现状，其租金定价应当坚持以成本为导向，充分考虑回收周期以及租金变化的棘轮效应。(6)望晓东，魏玲.基于财政投入可持续的公租房租金定价研究[J].中国财政，2015(15)： 41-43.(7)王波，蒋和胜，张新春.“租补分离”模式下中国公共租赁住房的定价模型设计[J].财经理论与实践，2016(3)： 101-106.(8)蔡菊花，贾士军.基于Hedonic模型的住宅租赁价格影响因素分析[J].经济研究导刊，2010(30)： 150-152.陈立文、张涛(2016)主要从市场的角度研究租金定价机制，指出公租房租金应基于市场租金下浮一定比例，参照市场租金设定上限。(9)陈立文，张涛.公租房租金定价影响因素的评价研究[J].价格月刊，2016(6)： 7-11.(10)曹丽娟.我国公租房定价模式研究[J].价格理论与实践，2014(5)： 52-54.也有学者指出，公租房租金定价问题较为复杂，应综合宏观、微观等诸多指标，综合定价。(11)黄冠，曾龙.公租房租金定价方式研究——基于国内外公租房定价方式比较分析[J].当代经济，2016(8)： 6-8.(12)易成栋.公共租赁住房租金调整政策比较及借鉴[J].中国房地产，2015(6)： 57-63.其中，邹劲松(2017)运用ARIMA模型，综合考察过去五年周边房租情况、区域因素、房屋成本和家庭支付能力等，构建出公共租赁住房定价模型，较之以往的定价模型，考察面更广，指标选择也更加的科学合理。(13)邹劲松.公共租赁住房定价机制研究： 以北京市为例[J].中央财经大学学报，2017(5)： 119-126.

近年来，资产证券化的发展，为公租房的融资提供了全新的操作模式。(14)中国住房和城乡建设部.全国首单公租房资产证券化项目启动[EB/OL].(2018-11-19)[2020-07-06].http：//www.mohurd.gov.cn/dfxx/201811/t20181119_238438.html.尽管资产证券化被诟病为美国次贷危机的元凶，但是，从本质上看，只要对于提前偿还、基础资产风险、违约风险和证券化层次进行严格监管，公租房融资仍可以采用ABS模式。(15)Bluhm C， Wagner C. Valuation and Risk Management of Collateralized Debt Obligations and Related Securities [J]. Annual Review of Financial Economics， 2011，3(12)： 193-222.(16)Tao H， Fu M， Qian R. Positive Solutions for Fractional Differential Equations from Real Estate Asset Securitization via New Fixed Point Theorem [J]. Abstract & Applied Analysis， 2012，2012(special issue)： 1-11.就我国现状而言，PPP模式并不适用于公共租赁住房的筹建，而REITs和ABS模式的可操作性较强，其中，学者们对于REITs模式的认可度较高，而REITs的发展和推动需要政府的大力扶持。(17)罗寅.我国公共租赁房建设融资模式研究[J].社会科学家，2013(1)： 70-74.(18)吴章达.REITs在公共租赁住房供应中的应用研究[J].上海经济研究，2013(9)： 120-128.(19)张笑语.基于REITs模式的公共租赁住房融资问题研究[J].财会通讯，2013(5)： 8-9.

供给模式主要包括实物配租和货币补贴两种类型。实物配租是大多数国家在推行公租房政策初期普遍采用的方式，实物配租能够及时满足中低收入人群居住需求，解决房源短缺问题。但是，弊端也很明显： 筹建住房占用大量财政资金使得政府赤字严重；政府人力资源不足导致配租不合理、监管困难；住房分布边缘化造成平民窟现象；分配机制不健全容易滋生腐败等问题。(20)张齐武，徐燕雯.经济适用房还是公共租赁房？——对住房保障政策改革的反思[J].公共管理学报，2010(4)： 86-92.从财政资金节约、精准帮扶、保障效用以及社会福利增长等方面分析，货币化补贴方式都要优于实物配租方式，因此，由实物配租向货币化补贴转变是公租房发展的必然路径。(21)James. C. Ohls. Public policy toward low income housing and filtering in housing markets [J]. Journal of Urban Economics, 1975,2(4): 144-171.(22)付建军.城市社会治理创新的制度化研究[J].上海交通大学学报，2019，27(2)： 50-59.(23)[美]阿瑟·奥沙利文.城市经济学[M].苏晓燕等译.北京： 中信出版社，2003： 354-355.(24)Henry J Aaron. The Inefficiency of Transfer in Kind： The Case of Housing Assistance [J]. Western Economic Journal， 1971，9(2)： 184-191.(25)李克武，聂圣.从实物配租到货币配租： 我国公租房制度的理性选择[J].江西社会科学，2019(8)： 154-162.

综上所述，国内外学者对于公共租赁住房的租金定价、资金问题和供给模式进行了大量的研究，得出一些有益的结论。然而，在目前的学术研究中，租金定价问题多聚焦于某一种定价模式或者某一个具体城市的样本分析，将三种定价方式统筹分析并建立全国性定价模型的文献较少。资金问题的研究较为深入，不少学者提出借鉴发达国家公租房的融资经验，但是，发达国家发展阶段以及社会制度与我国有诸多不同，在借鉴中应当体现创新，并结合我国公租房发展现状才能够使得政策建议具有实用性。国内外学者对于供给方式的分析侧重于讨论实物配租和货币补贴的优劣，需要指出的是，两种供给方式的优劣并不能简单而论，应当赋予其时代性、区域性和福利性特征，以保障群体的需求为出发点，而不是仅仅关注政府供给的难度或其他因素。由于我国公共租赁住房起步较晚，发展过程中不免存在一些问题，本文拟选择公共租赁住房的租金定价、资金问题和供给模式三个方面作为研究重点，在对发达国家经验归纳总结的基础上，提出推进我国公租房发展的可行性建议。

二、 我国公共租赁住房发展现状分析

(一) 筹建资金问题

资金匮乏是公共租赁住房筹建过程中最核心的问题。目前我国公租房的筹建主要依靠财政投入，从表1数据来看，上海公租房的财政投入成本最大，平均每1万平方米公租房财政投入达68.25亿元，浙江省位列第二，平均每1万平方米公租房财政投入为30.64亿元。值得注意的是东北三省，尤其是黑龙江和辽宁，每1万平方米公租房财政投入超过了北京和天津，分别达到了15.41亿元和14.86亿元。由于养老压力和海南房价低而引起的海南购房热潮，抬升了海南的房价，导致海南的公租房供给成本也增大。

表1 我国主要省份公共租赁住房财政投入

表中第3列和第7列为保障性住房(廉租房和公租房)建设用地划拨情况(单位： 万平方米)。

表中第4列和第8列为平均每1万平方米土地的财政投入(单位： 亿元)。

土地出让金是公租房筹建的主要成本之一，在公租房的筹建中，政府往往以减免土地出让金的形式提供支持，并且，在土地出让收益中还会拨出一定数额的资金支持保障性住房建设。由于2016—2018年财政部官网并未发布《全国土地出让金收支情况》，根据财政部2015年的报告，土地出让收益中，用于保障性安居工程支出823.49亿元，占12.0%。

住房公积金在公租房筹建方面的贡献度日渐上升，2017年末，住房公积金累计向373个保障房项目提供资金871.69亿元，公积金增值收益的58.73%用于支持公租房建设，共计2 904.59亿元。但是，与2017年全年住房公积金缴存额18 726.74亿元相比较而言，公积金对于公租房筹建的资金支持力度还有上升空间。(26)中央人民政府.全国住房公积金2017年年度报告[R/OL].(2018-06-01)[2019-04-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2018-06/01/content_5295208.htm.

就住房保障领域的信贷而言，银行的资金更倾向于支持棚户区改造项目。以四大商业银行和国家开发银行为例，国开行2018年年报数据显示，2017年全年发放棚户区改造贷款8 800亿元，未提及对于公共租赁住房的资金支持。2017年中国工商银行累计发放保障性住房贷款780.27亿元，其中棚户区改造贷款761.48亿元；2017年中国建设银行为2.71万户中低收入家庭发放保障性个人住房贷款100.84亿元，并未有明显性指向。截至2017年底，中国农业银行保障性安居工程贷款达1 415.8亿元，棚户区改造贷款余额3 271.22亿元。截至2017年末，中国银行保障性住房贷款余额537亿元，同比增长23.74%。其中，棚户区改造贷款余额为313亿元，同比增长63.88%。由此可见，公共租赁住房较少获得银行资本的青睐。

此外，由于我国资本市场不发达，公共租赁住房的创新融资模式尚在起步试点阶段，在为我国公共租赁住房提供资金支持方面，并未起到应有的作用。

(二) 供给需求情况

公共租赁这一经济属性深化了财政支持公租房建设的供给逻辑，也決定了公共租赁住房的保障性质。由于供给主体单一、财政资金有限以及成本收益不对称等原因，公共租赁住房的发展一直呈现出“踌躇向前”的状态，推进速度迟缓。

以2018年我国GDP排名前十的城市为例(这十座城市都属于一线城市且人口几乎都超过千万)，见图1，截至2017年末，这十座城市中只有重庆市和天津市的公租房数量达到了国际标准。而且由于我国城镇化步伐不断加快，人口逐渐向大城市集聚，我国一线城市公租房供求缺口较大，公租房建设任重道远。

除了总量上的失衡之外，各区域间也呈现出不同的特征。东部地区由于人口相对集中，对于公租房的需求远远大于供给，筹建压力较大。中西部地区虽然人口基数较少，但是由于经济发展程度不足，需要保障的人口比例较大，因此，在公租房的筹建方面也面临较大压力。从城市规模方面来看，特大城市和一线城市的人口集中，公租房需求旺盛，公租房供需缺口较大，而中小城市则基本上能够达到供需平衡，甚至出现空房率较高的情况。

(三) 租金定价模式

我国目前尚未有统一、权威的公租房租金定价规则，各地区一般因地制宜，各自为政。总体来看，公租房租金的三种定价模式在我国皆有省市采用。

北京市和重庆市的公共租赁住房采用成本定价法确定租金。北京市的政治、经济和文化地位决定了房屋建筑成本和租金基数都高于国内绝大多数城市，尽管北京市明确公共租赁住房以保本微利为原则，但是成本租金的下限也位于20—30元/平方米/月，在城六区较好的地段，公租房的租金水平可以高达40—50元/平方米/月。以这个单价计算，北京市60平方米的公租房大概需要1 200—3 000元/月不等。重庆市的公租房筹建成本相较于北京市要低很多，租金水平也相应地定位在8—11元/平方米，比同时段同区域商品房租金低30%—40%左右。(27)郝晨帆.基于住房支付能力的公共租赁住房租金定价研究[D].山西财经大学，2018： 22-30.

采用市场定价法的典型城市是上海市和郑州市。上海市政府组织专业机构建立公租房租金定价规则，并根据房屋的位置、年限、楼层、面积等特性“一屋一定价”，以差异化定价保证租金水平的“公平性”。租金标准以年度为限进行调整。郑州市将公共租赁住房的租金上限定为市场平均租金的70%，并根据宏观经济状况、地区发展水平和房地产市场走向每年动态调整租金水平。郑州市的公租房分为三类，政府产权和单位自建公租房的租金不超过市场租金的70%，而城中村改造项目和商品房中配建的公租房租金可以在20%以内上浮。(28)何雅平.公共租赁住房租金定价的研究[D].山西财经大学，2019： 18-19.

我国还有部分城市采用收入法定价确定公租房租金，并基于承租人家庭收入划分租金档次，制定补贴政策。例如，杭州市将公租房的租金划分十二个等级，单位租金由5.5元/平方米到36元/平方米不等，并配合相应的租金减免政策，租赁1—2级土地等级公共租赁住房的减免租金30%，租赁3—4级的减免40%，租赁5—8级的减免50%。(29)中央人民政府.杭州发布市区公共租赁住房租金管理暂行办法[A/OL].(2012-4-11)[2019-04-16].http：//www.gov.cn/jrzg/2012-04/11/content_2110909.htm.惠州市和宁波市以租户收入为衡量标准，为不同层级的人群设定差异化的补贴系数。

三、 我国公共租赁住房发展中存在的主要问题

(一)政府供给动力不足

随着中国经济进入新常态，地方政府的债务规模也在不断刷新纪录，截至2018年11月末，全国地方政府债务余额共计182 903亿元。与此同时，公共租赁住房的建设主要依靠地方财政资金支持，并且公租房的土地出让金几乎为零，削减了财政收入，因此，地方政府在建设公租房方面积极性不强。

仍以2018年我国GDP排名前十的城市为例，其中有七个城市的地方政府债务超过了千亿，北京市、上海市、重庆市和天津市的债务超过了4 000亿，很显然，政府的财政压力很大。从表2中可以看出，北京市2018年的土地购置费和商品房交易契税共计520亿元，上海市2018年的土地购置费和商品房交易契税共计2 212亿元，武汉市和天津市分别为2 025亿元和1 494亿元，可以看出，土地购置费和商品房交易契税是地方政府的主要收入来源和偿债保障。

表2 基于政府视角的公共租赁住房筹建利弊(2017—2018年)

表中广州市、深圳市和苏州市是2017年数据，其他城市数据是2018年。

单位： 2—5列： 亿元；最后1列： 万元。

公共租赁住房筹建成本与收益并不成正比，从收益角度来看，以2019年3月城市房产网公布的各城市每平方米的月租金计算，假定公租房租金为市场租金的80%，年租金最高的是北京市，年租金可达7.37万元，年租金最低的城市是重庆市，只有2.23万元。假定公租房平均每套建筑面积80平方米，每平方米建筑成本4 000元，仅考虑建筑成本，北京市平均每套公租房收回成本需要4.34年，上海市需要5.48年，广州市需要7.86年，深圳市需要5.21年，租金最低的重庆市需要14.35年。如果再加上政府的土地购置费和其他税费减免的成本，这些城市公租房的成本回笼至少需要8—15年。

数额巨大的债务、高昂的土地出让收入和商品房交易的税收使得地方政府很难在公共租赁住房领域投入过多的资金和关注。此外，在公共租赁住房筹建的实际工作中，虽然中央政府出台了指导思想，但是并未具体设计工作目标和时间节点，造成地方政府在实际工作中执行不严。如何解决公租房的供需矛盾，增加公租房的有效供给，是我国政府在住房保障工作中面临的首要问题。

(二) 资金支持渠道单一

资金是公共租赁住房项目顺利开展的润滑剂。目前我国公共租赁住房建设的资金主要来自财政资金、住房公积金和银行信贷，极少有新的融资渠道。

政府财政资金包括专项资金拨付、土地出让金净收益等，主要用于直接投资、投资补贴和贷款补贴；住房公积金主要通过住房公积金管理中心，委托贷款银行向公共租赁住房筹建项目发放贷款。然而，值得指出的是，政府财政资金有限，地方政府债务负担较重，很难将公共租赁住房的筹建放在重要位置。住房公积金对公租房建设的支持力度也较为不足。金融机构基于“安全性”考虑，往往会要求借款者出具一系列的偿债保证等，还会有贷款分类和贷款额度的诸多限制条件，客观上将公租房的融资排除在外。我国的债券市场要求发行主体(例如股份有限公司)的净资产不低于3 000万元，最近三个会计年度实现的年均可分配利润不少于公司债券1年的利息等，目前我国的公租房建设主体大多不符合这些要求，而股票市场的要求更为严苛。

在全国各省市中，以重庆市和北京市的公租房筹建最具创新色彩，数据统计最为全面，本文以这两座城市为例进行说明。2010年重庆开工建设1 300万平方米的公租房，耗资300亿元，其中，政府投入100亿元的资金(包括政府拨款32亿元，税费减免43亿元，划拨土地投入50多亿元)，市场融资200多亿元(包括公积金贷款30多亿元，银行贷款58亿元，其他类型贷款110亿元)。(30)宋皓.公租房融资模式研究[D].重庆大学，2012： 26.据《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》显示，公租房的资金来源主要包括中央安排的专项补助资金；地方政府财政年度预算安排的资金；土地出让收益的5%；银行、非银行金融机构贷款；发行债券。(31)重庆市人民政府.关于印发公共租赁住房管理暂行办法的通知[J].住宅产业，2010(8)： 28-30.2018年，中央廉租房项目专项资金向重庆拨款12.5亿元，重庆市公共租赁住房财政支出13.1亿元，政府性基金支出51亿元；截至2013年，银行信贷为重庆市公租房提供了超过300亿的贷款。(32)重庆市财政局.关于重庆市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告[R/OL].(2019-2-15)[2019-04-16].http：//czj.cq.gov.cn/html/xxgk/czsj/czys/content-23179.shtml.(33)朱丽莎.重庆市公租房融资模式比较研究[D].重庆理工大学，2014： 20.到目前为止，重庆市共发行50亿元的企业债券，全部用于公租房建设。(34)证券时报网.重庆发行50亿公租房建设企业债券[N/OL].(2012-04-26)[2019-04-16].http：//finance.eastmoney.com/news/1345，20120426202950141.html.

再以北京市为例，2018年北京市公共租赁住房财政支出20亿元，政府性基金支出近60亿元。(35)北京市人民政府.北京市2018年预算执行情况和2019年预算草案的报告[R/OL].(2019-02-01)[2019-04-16].http：//www.beijing.gov.cn/gongkai/caizheng/czbg/ysbg/201906/t20190612_93552.html.对于公租房的筹建主体，政府每套公租房每年的贴息奖励额为7 000元，贴息奖励期限原则上不超过10年，资金由市政府和区政府按照8∶2分担。(36)北京市住房和城乡建设委员会.北京市公共租赁住房财政贴息奖励资金管理办法[A/OL].(2014-10-28)[2019-04-16].http：//zjw.beijing.gov.cn/bjjs/zfbz/zcfg/qtwj/363867/index.shtml.2016年9月，国开行北京分行向住房保障领域提供200亿元资金支持；同年11月，北京银行与保障房中心签署80亿元授信合同。2017年至今，并未显示有其他银行贷款支持公租房建设。从2013年至今，北京市保障房中心共发行75亿元的债券，用于保障房建设，但未指明公租房使用额度。(37)北京市保障性住房建设投资中心.大事记[EB/OL].(2020-02-01)[2019-04-16].https：//www.bphc.cn/article/list/98c7d685a1f3477aa06ae312b555b2df.html.由此可见，我国公租房建设资金渠道目前仍未有实质性的拓展。

在各类型的保障性住房中，投资限价房的利润介于10%—15%之间；经济适用房的投资回报率大约5%—8%；棚户区改造项目可以配套商业地产，因而收益可以保证；但是，公租房、廉租房的收益有“天花板”，虽然可以搭配商品房销售，但依然入不敷出。(38)中国经营报.公租房资金缺口达千亿 盈利模式考验社会资本[N/OL].(2012-06-02)[2019-04-16].https：//news.fang.com/2012-06-02/7804317.htm.因此，社会资本往往不愿意涉足公共租赁住房的开发。基于此种情况，一些城市已经开展了一些有益的创新，例如，重庆市采用“1+3”的融资模式，即以政府投入吸引社会资本参与公租房的筹建；北京市以债券融资方式解决公租房筹建资金问题；上海市则盘活保险资金为公租房提供资金。(39)高笛.公共租赁房融资难问题的思考[J].西南金融，2012(5)： 65-66.但是，这些创新的融资模式无论是从使用规模还是从采用频率上来看都处于探索试点阶段，并未在全国范围内推广和运用。

(三) 供给模式匹配度差

实物配租方式和货币补贴模式各有利弊，选择供给模式应当首先考察时代特征和经济、人口状况。目前我国公租房领域实物配租模式和货币补贴模式共存，且供给模式正处在由“实物配租”向“货币化补贴”过渡阶段，总体来说，我国公租房供给模式匹配度较差，主要体现在以下两个方面：

其一，供给模式与城市特点匹配度差。我国经济发展呈现区域间不均衡情况，东、中、西部经济发展呈递减状况，不同城市发达程度各异。一般而言，经济发展基础好、国际化程度高、人口密度大的城市更适宜采用货币补贴方式，而经济欠发达地区则适宜选择实物配租方式。但是，从我国公租房供给模式选择上来看，各城市各自为政，无论是超大型城市、一线城市，还是二三线城市皆有两种方式并存的情况。例如，北京市2019年筹建公租房5万套，2018年上半年北京市大兴区共发放公租房租金补贴49.25万元，顺义区共发放租金补贴235.18万元。(40)北京市人民政府网[EB/OL].[2019-04-16].http：//www.beijing.gov.cn.2019年，哈尔滨市通过实物配租和货币补贴两种方式，对全市符合保障条件的6万户居民实现全覆盖式保障，发放租金补贴7 753万元。(41)邢汉夫.2019年公租房租赁补贴发放7 753万元惠及近3万居民[N/OL].黑龙江日报，(2020-01-01)[2020-04-20].http：//epaper.hljnews.cn/hljrb/20200101/456066.html.可以看出，尽管两座城市经济发展、城市规模和人口数量大不相同，供给方式和租金补贴金额却并未出现明显差别，从租金补贴数额来看，北京市比哈尔滨市还要低一些。

其二，供给模式与承租人群匹配度差。就实物配租而言，主要存在准入门槛模糊、职住分离以及“筹建难、空置多”并存的问题。实物配租方式的准入门槛并未有全国统一标准，一般而言，人口密集的超大型城市和部分一线城市会设置户籍门槛，其他城市则主要以收入为划分标准，由于工资水平不同，城市间在公租房门槛设定方面并不统一。另外，由于中低收入人群存在个体差异化特征，准入门槛难以精准量化。此外，部分二三线城市由于人口流出，公租房出现空置现象。审计署2018年发文指出，“由于配套基础设施建设滞后等原因，9.71万套住房已基本建成1年以上未分配或分配后无法入住；由于供需不匹配、规划设计不合理、地址偏远等原因，14.21万套已竣工验收的住房至2017年底空置超过1年”(42)审计署.9.71万套住房建成后未分配或分配后无法入住[N/OL].经济日报，(2018-06-20)[2019-04-16].http：//news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20180620/u7ai7830872.html.。货币化补贴同样存在门槛设定问题，同时还有福利依赖问题。例如，北京市规定人均月收入在1 600元(不含)—2 000元家庭可享受25%的租金补贴，而1 200元—1 600(含)元区间的家庭可享受70%的租金补贴，那么人均月收入处于1 600元临界点的家庭可能为了获得更多的租金补贴而消极怠工，产生福利依赖。

(四) 定价模型指标单一

目前我国公租房租金定价模型较为简单，定价模型中的指标选择单一。

具体来说，成本定价法着眼于筹建公租房的成本计算，以收回成本、保本微利为定价原则，租金计算方式和模型设计理念更接近“住房保障”本质，有助于规范公共租赁住房的发展轨迹。在计算方法上也相对简单，容易量化和透明化。但是，以成本定价首先忽略了房屋本身的其他属性，房屋筹建成本仅仅反映原材料价格、土地购置费以及其他一些基本的费用，对于房屋所在区域、房屋附属资源以及周边配套设施并未纳入定价考量。其次，人为割裂了公租房和商品房的价格联动性，商品房的租金变动或多或少会对公租房领域有所影响，如果仅以成本推算租金，无视市场关联度，可能会造成福利陷阱，影响整个公租房运行体系的发展。再次，容易打击建筑商积极性，造成融资困难，以成本定价最大化地压缩了建筑商的利润，可能会造成房屋质量问题以及建筑商的消极抵制，而利润的减少对于拓展融资渠道也较为不利。

市场定价法可以市场发展的自发性弥补行政干预的盲目性和滞后性，提高定价效率，激发房屋筹建方和供给方的热情。然而，市场定价法容易忽略公租房“保障性质”，从而将一部分低收入人群排挤在外。在市场定价法计算过程中，涉及公租房租金略低于同地段商品房租金的比例，在实际操作中很大程度上受主观因素影响，举例来看，重庆市设定的下浮比例是低于商品房租金40%，郑州市、青岛市等城市的下浮比例是30%，有些省市将下浮比例定为10%，如何界定这些比例的合理性和公平性是尚待解决的问题。此外，房地产市场的发展受到诸多因素的影响，宏观、中观甚至微观的因素都将导致市场价格的不稳定，如果公租房定价挂钩商品房，如何消除这些不稳定因素给保障性住房带来的风险？

收入定价法的优点明显，即以人为本，保证了公租房的使用效率和保障对象的精准性。但是，这种定价模式的缺点也显而易见。首先，经济低迷引致的货币超发使得通货膨胀高于正常时期，不同行业人员的收入增长率出现差异，收入定价法无法精准地抚平这些差异。其次，由于职住不平衡问题的存在，公租房的地理位置可能涉及教育资源、医疗资源等方面的优劣势不同，仅以租户收入定价明显有失公平。再次，中低收入人群的收入来源可能呈现多样化特征，统计难度大和更新频率多等难题都会直接影响住房保障工作的合理性和可行性。最后，公租房针对的人群大多是中低收入人群和贫困人群，收入水平基准较低，直接拉低了公租房的租金水平，容易造成筹建资金回收周期延长、资金周转率低的结果，进而减缓了新一轮公租房的筹建速度，拖延了轮候人群的等待时间。

四、 发达国家公共租赁住房运作经验总结

发达国家公共租赁住房制度相对较为成熟，其中，美国住房领域的法制最为健全，房屋筹建的资金来源多元化，英国公共租赁住房的供给数量非常充足，新加坡公租房的管理堪为典范，本文以美国、英国和新加坡为例，借鉴其在公共租赁住房发展领域的经验，并结合我国国情，探索完善我国公共租赁住房建设的路径。

(一) 美国

美国公共租赁住房的供给与管理是以政府为主体。美国设立了专业的机构负责公共租赁住房的筹建与管理——公共住房署(1937年)和住房和城市发展部HUD(1965年)，主管保障性住房的各项事宜。HUD每年测算530个都市区和2 045个非都市区郡的公平市场租金，并向社会公布，同时，各州都设立专门的机构监管租金的定价及波动。(43)隋钰冰.美日金融支持住房租赁市场启示[J].中国金融，2017(19)： 87-88.2008年金融危机后，美国失业率上升，HUD每年拿出500亿美元财政资金对于住房租赁市场进行补贴。此外，美国还将租户按照一定标准划分等级，差别化补贴，以提高补贴的有效性。(44)何爱华.住房租赁市场发展的制约因素、国际经验与改进方向[J].西南金融，2018(8)： 37-42.

美国公共租赁住房的快速发展依赖于其成熟的资本市场和完善的金融体系，见图2。

美国公共住房筹建的资金来源较为多元，首先，政府拨款是公共住房稳健发展的基础，此外，联邦政府还通过发行公共住房债券的方式吸收社会资本，并且通过各种优惠政策和补贴鼓励开发商、大型企业、个人和各类基金等参与公共住房的筹建，缓解财政资金的压力。2014年，美国公共住房运营基金总额达42.24亿美元，2015年达到44.62亿美元。(45)US Housing and Urban Development Bureau官网[EB/OL].(2019-04-20)[2019-04-26].https：//www.britannica.com/topic/US-Department-of-Housing-and-Urban-Development.其次，得益于发达的资本市场，美国通过金融制度和金融工具的创新为公共住房的筹建拓宽筹资渠道，住房抵押贷款证券化、BOT模式、PPP模式和房地产投资信托(REITs)的发展成为推动公共住房工作的加速器。20世纪70年代以后，美国政府以税收减免计划鼓励PPP模式在公共住房领域的推广，2009年，美国共有150万套住房直接受惠于该计划，2015年，这个数值达到300万套。(46)苏宁金融研究院.美国人是如何调控住房租赁市场的？[EB/OL].(2018-09-14)[2019-04-26].https：//www.tmtpost.com/3475295.html?rss=ifeng.目前，REITs为美国公共租赁住房的发展筹集了大量资金，截至2018年1月，美国有225只上市REITs，总市值达1.1万亿美元。(47)何爱华.住房租赁市场发展的制约因素、国际经验与改进方向[J].西南金融，2018(8)： 37-42.

此外，美国拥有完善的政策性住房金融机构体系，包括吉利美、房利美、房地美、退伍军人事务处和联邦住房贷款银行系统等。这些政策性住房金融机构大多具有以下职能： 一是发放政策性住房补贴；二是发行MBS和CDO；三是提供信贷担保。这些金融机构的建立为美国早期的公共住房筹建做出了巨大的贡献，例如，1944年至1952年，退伍军人管理局向近240万二战退伍军人提供了住房贷款。1945年，联邦政府批准了大量贷款，共建造了50万套新住房，供复员军人优先选择。(48)殷燕.国际公共住房财政与金融体系实证研究[D].北京邮电大学，2012： 56.

美国公共租赁住房的租金计算以收入定价法为蓝本，将租金支出占租户家庭收入的比例限定在30%以内，并适度考虑市场因素。美国公共租赁住房租户的最终租金支付金额计算将在以下四类标准中取最高值： (1)家庭可支配收入的30%；(2)家庭总收入的10%；(3)最低租金限额；(4)房屋管理局设定的租金标准。(49)张梦.公共租赁房定价机制研究[D].浙江工业大学，2011： 18-19.如果租金超过了家庭可支配收入的三分之一，政府会视情况不同给予租户补贴，以保障租户家庭的生活质量。

(二) 英国

1974年英国颁布《住房法》将住房协会纳入社会住房体系，确立其地位。截至2015年8月，仅英格兰地区就拥有住房协会1 591家，其中，非盈利的住房协会有1 562家，专职负责住房保障工作的运行、监督和维护。英国政府对于住房租赁市场的监管较为严格。例如，2006年出台的合租强制许可证制度，对于出租屋和租户进行严格审核；建立专门协调租户、房主与中介关系的机构TRO(Tenancy Relations Officer)和专门监管环境卫生的机构EHO(Environmental Health Officer)，确保住房环境的舒适度；英国社会住房局HCA还设定租金标准保障低收入租户的利益(见表3)。

表3 英国社会住房局HCA设定的租金标准

租房现象在英国非常普遍，英国大约有100万套房屋、200万个楼盘在长期租赁，40%新建房屋的属性为租赁。(50)胡吉亚.美英保障性住房融资机制比较分析及对我国的启示[J].农村金融研究，2016(3)： 47-52.政府负责一部分公租房的筹建，建成后以低于市场租金40%的水平租给低收入者。除此之外，英国政府以税收减免等方式大力鼓励社会资本参与公共租赁住房的筹建与管理。在英国，住房协会和住房金融公司等组织数量众多，为住房保障提供了大量的资金支持。

(三) 新加坡

新加坡的“组屋”保障标准明确，保障人群层次划分清晰，并且由于专业管理机构的设立，“组屋”的维护修缮和地理分布也较为规范。新加坡“组屋”的保障性受到法律的保护，如果出现违规申报和违规租售，当事人可能会面临6个月的监禁和高额罚金，以此来保证“组屋”保障的有效性。专业规范化的管理运作使得新加坡的“组屋”在公共住房管理方面堪为典范。

新加坡的“组屋”由政府主导筹建并管理，为尽快筹建公共住房，新加坡政府出台法案使得土地国有化，保证了公共住房工作的顺利推进。建屋局是新加坡政府设立的专职住房管理机构，政府出资补贴，负责维护公共住房的日常运作。建屋局常年赤字，新加坡建屋局最新公布的2017—2018财政年年报显示，该年度的赤字为24亿新元。(51)瑞投咨网.新加坡建屋发展局上财政年净赤字达17亿元比前一年增加近42%[EB/OL].(2018-10-23)[2019-04-16].http：//www.65singapore.com/news/sinnews/54706.html.

早在1968年，新加坡公共住房的建设资金中就有一部分来自于公积金。2017年新加坡公积金缴存比例为37%，远高于其他国家，截至2018年9月，新加坡中央公积金缴纳人数达390万人，占新加坡总人口2/3，公积金总规模也达到了3 840亿新加坡元(见图3)，公积金中的80%都用于支持组屋筹建。(52)胡吉亚.英、美、新共有产权房运作模式及其对我国的有益启示[J].理论探索，2018(5)： 95-102.

新加坡公共租赁组屋的租金受政府约束，参照市场租金，但是远低于市场租金，一般而言，最高为市场租金的50%左右，最低为市场租金的25%。并且，以家庭月收入等指标划分对应的租金类型，见表4。

表4 新加坡公共组屋租金标准

综上所述，美国、英国和新加坡公共租赁住房的运营虽各有特点，但是，可以为我国借鉴之处却有一些共性： 首先，美国、英国和新加坡都明确了政府在公共租赁住房中的主导地位，在公租房的运作过程中政府搭建了完整的制度框架进行规范；其次，政府依托中介机构对公租房的筹建、分配以及定价等环节进行专业化管理，保证公共租赁住房的福利性和公平性；其三，无论是从资本市场融资(美国)还是政府资金支持(新加坡)，公共租赁住房的资金融通渠道通畅而稳定；最后，租金定价机制切合本国国情，既能考虑筹建成本问题，又更多的兼顾承租人的可支付性，在实物配租的同时合理配套差别化补贴措施。

五、 我国公共租赁住房发展完善路径

(一) 顶层设计公租房供给方式，保证有效供给

公租房工作的稳步推进需要制定“全国一盘棋”的战略方针，尽快落实顶层设计，以权威制度框架规范各地区公租房的供给模式。

公租房供给模式错配问题根源在于我国缺乏权威科学的公租房供给顶层设计和指导意见，建议政府尽快召集专家成立专项工作组，针对我国主要城市进行调研论证，根据城市间经济发展、人口流动、收入水平和产业分布等指标进行大数据分析，设立公租房供给模式框架，优化公租房供给模式与城市之间的匹配度，同时对于城市中实物配租和货币补贴的配合机制进行修正和完善。

美国次贷危机引发世界性的经济低迷，产业转型和产业升级成为经济增长的引擎，政府相关部门应借助此次产业调整契机，重塑国内产业布局，将部分劳动密集型产业内迁，进而引导人口流向。“全国一盘棋”的布局战略，一方面能够以商品房市场的“去库存”反哺公租房领域的“难筹建”，化解房市风险，增加公租房供应数量和质量，减少轮候人群的等待时间；另一方面，以产业布局干预人口分布，可以缓解大型城市资源压力，同时，在一定程度上解决职住分离问题。

准入门槛的设定直接关乎保障人群的覆盖范围和福利状况。应该坚持以需求为导向，以人为本，重置准入门槛，并设定动态化调整机制，以定性和定量相结合的方式制定2—3套可选方案，由被保障人群根据自身具体情况自主选择供给模式。将公共租赁住房产业化，建立包括公共租赁住房的设计、构思、选址、筹建、分配、后续维护等运作程序在内的规范、统一的住房保障建设组织体系。公租房产业化能够统一标准，规范公共租赁住房的申请和退出机制，减少在公共租赁住房工程运作中出现的困难和纠纷，从长远上看，对于降低公共租赁住房的筹建成本、提高房屋质量和完善公共租赁住房运行机制都能起到促进作用。

此外，应当尽快建立第三方独立的审计机构，专职审核各地区公租房运行是否有效。审计机构应向供需双方双向收费，保证报告的真实性、实效性和权威性。由审计机构出具的年度报告应当至少具有考核各地区公租房管理效率以及指导各地区公租房工作稳步改进的作用。

(二) 政策化激励，增加建设资金来源

受国际金融危机的影响，我国宏观经济仍未见复苏景象，实体经济的振兴和崛起也非一日之功，短期内我国财政收入的来源不能从根本上拓展，土地财政现状的改变需要长时期多领域的共同努力，基于中央和地方财政的收支现状，如果不积极拓宽公共租赁住房的资金来源，我国公共租赁住房工作的推进速度和深度仍不能在短期内有所改观。

首先，应积极创新适合我国国情的融资制度。我国国民偏好储蓄，巨额的储蓄资金仅仅作为“存款”存放于银行体系，并未转化为资本，与公租房的资金紧缺现象并存，如何盘活存量，提高资金的运用效率，是创新融资制度的关键。

其次，建立健全住房金融机制，包括建立政策性金融机构专司保障性住房的筹建与管理；出台税收优惠、政府兜底等政策鼓励其他金融机构投资；依法明确投资主体权、责、利并建立多重担保机制，引导社会资本支持公租房的建设，解决公共租赁住房贷款难题，形成符合我国实际的公共租赁住房金融支持体系。

此外，应积极试点新型的融资模式。例如，美国资本市场针对住房市场设计的创新融资方式——住房抵押贷款证券化，在资金筹措和风险管理方面都有很多地方值得我国借鉴。2014年，在央行930地产新政中，已经明确支持符合条件的房地产企业在银行间债券市场发行债务融资工具，并积极稳妥开展房地产投资信托基金(REITs)试点，积极利用和创新资本市场融资工具，是拓宽公共租赁住房资金来源的可行之道。

(三) 模型化租金定价机制，统筹多项影响指标

租金定价问题直接关乎公共租赁住房的健康运行和可持续发展，基于目前我国各地区采用的三种租金定价模式，建议综合三种定价模式的优势，模型化公租房租金定价机制，统筹影响租金的主要因素，并置入可调整变量，使公租房的租金定价机制具备权威性和计量性的特征。

首先，统筹市场因素、成本支出和租户收入，遵循差别定价原则、动态调整原则和可支付性原则，构建公租房租金定价模型框架，确定基准租金；其次，根据影响租金的各方面因素，设计可调整变量，变量的设置至少包括区域经济发展状况、区域内城镇人均可支配收入、土地成本、商品房租金价格、房屋所处区位及周边配套设施、筹建成本以及公租房轮候家庭户数量等，根据这些变量对于基准租金进行定期修正(一般以年度为限)。最后，根据分析结果，设定租金最终计量公式并创新配套补贴模式，确定租金档次及对应的补贴标准。

在借鉴邹劲松(2017)(53)邹劲松.公共租赁住房定价机制： 以北京市为例[J].中央财经大学学报，2017(5)： 119-126.租金定价模型的基础上，本文将公共租赁住房租金定价模型联立方程设计如下：

第一个公式计算公共租赁住房基准租金RB， RB根据周边商品房租金均值P、房屋筹建成本C和承租人收入S综合决定。其中，周边商品房租金均值P由公共租赁住房周边10个商品房小区24个月的租金简单平均计算所得，能够在一定程度上体现样本多样化和抵消时滞效应；房屋筹建成本中最主要的两项即为土地成本和建安成本，特别是在北上广这样的超大型国际化城市，土地成本往往相当高昂；承租人的收入来源可能并不单一，公式中的S应当囊括承租人所有的收入来源。α和β体现P与C之间的比例，γ则代表政府对房价调控力度。

最后一个公式在第一个公式的基础上加入部分可调整变量，根据各城市经济发展和人口流动情况，考察土地稀缺性E、住房配套设施和房屋特性G以及申请公租房的轮候人数X对于公租房租金的影响，并最终确定承租人实际支付的租金金额RP。此外，还应当结合区域经济发展以及租户收入实际情况，配以分档补贴。

值得指出的是，这里建立的公租房定价模型只是提供了一个思路，具体指标的选择和计量细节应根据地区实际情况统筹安排。