农村宅基地有偿退出政策实施绩效评估研究

摘 要 以全国农村宅基地改革试点重庆市大足区为例，通过科学选取指标体系，用层次分析法评估农村宅基地有偿退出政策实施绩效，从经济效益、社会保障、社会治理三个方面分析后得出结论：试点地区改革基本完成政策目标，但在兼顾退地农民利益、放活宅基地使用权、制度的综合配套等方面还未实现利用效率最大化，并提出相应对策及建议。

关键词 农村宅基地;有偿退出;绩效评估

农村宅基地有偿退出是助推乡村振兴的重要突破口，也是优化土地资源配置、实现城乡融合发展的主要途径[1]。为了探索宅基地有序退出的方法和途径，我国许多地方已开展结合自身地区特点的宅基地退出政策创新，积累了较多的制度经验[2-3]。同时，宅基地制度改革在我国仍是试行阶段，探索试点政策对哪些方面带来了重要影响以及能否改进相关策略以提升其综合改革绩效等，都需要通过实践来检验，特别是需要采取有效的方法对改革地区进行绩效评估研究。

重庆市大足区作为全国农村宅基地改革33个试点县（市、区）之一，按照中央统一部署，取得了一些制度性成果。其中，当地通过明确有偿使用对象、适用范围和计费标准，探索建立了宅基地有偿使用制度、集体经济组织回购收储等机制。基于此，以大足区为研究对象，从改革试点区域的8个镇（街道）31个重点村2.99万户中，按照约1∶100比例随机抽取300户家庭作为研究样本，通过问卷调查法、层次分析法、综合指数法等研究方法进行宅基地有偿退出实施绩效评估。

1 研究思路及方法

为建立操作性较强、能合理反映宅基地制度改革试点实施绩效的评估框架体系，按照层次分析法的操作范式，邀请专家咨询打分，再利用综合评价法计算出分值，用以评估试点改革绩效。

1）查找出与主题相关的中文文献108篇，初步选取出候选指标45个。2）通过检索政府部门出台的文件，找出内容中涉及宅基地制度改革的文件共计35份，通过分析比较宅基地制度改革政策相关文件，确定35个指标符合政策目标。3）以召开座谈会的方式分别与国土自然资源局、农业农村委等单位负责宅基地改革的领导们讨论，将候选指标修改完善为24个。

其中，“经济效益类”有户均绩效年收入增长率、宅基地使用权租赁交易率、退地補偿满意度、宅基地使用权融资抵押率、户均非农年收入率、农民退地净收益率、退地融产率和退地耕地复垦率等8个指标;“社会保障类”有住房安置率、新农村社保覆盖率、户均医保就医费用率、农民子女城镇入学率、宅基地使用权确权率、农民非农就业率、退地农民转非农率、农民城镇购房率、城镇就读人均额外支费率等9个指标;“基层治理类”有农民集体满意度、退地收益返农民集体率、人居环境改善情况、乡村主干道路硬化率、政策满意度、便民服务满意度、政策执行信度等7个指标。

2 实证结果分析

邀请熟悉宅基地制度改革的18位专家为每个指标的重要性评分，评价区间为1～9分，利用层次分析法软件求出改革试点绩效评估体系中各级指标的权重。结果显示，宅基地制度改革试点实施绩效评估得分为0.27分，较改革前增长了0.13分，总体得分增长幅度不大。

2.1 经济效益评估分析

户均绩效年收入增长率为11.37%，反映出农民家庭绩效收入水平有一定程度提高。同时，户均非农年收入率增长29.61%，可推断出农民家庭绩效收入增加与城市就业收入水平提高有关联。农民退地净收益率为负值，实际情况是农民户均退地面积约118 m2，户均退地补偿款约2万元，农民把宅基地退出补贴用来购买集中居住区后收入减少，家庭负债的情况较为普遍。退地补偿满意度较低，主要原因是宅基地退出补偿标准过低，64.27%的农民对退地补偿标准不满意，31.51%的农民表示勉强接受，只有4.22%的农民表示满意。宅基地使用权租赁交易率、宅基地使用权融资抵押率、退地融产率分别增长7.16%、4.02%和35.16%，表明适度放活宅基地使用权能够给当地农民带来一定的收益，但是收益并不高。退地耕地复垦率达到25.75%，但占总比例较小，说明退地较少，对于节约耕地和合理利用土地的效果不是很明显。

2.2 社会保障评估分析

农民子女城镇入学率提高23.11%，主要是由于政府把农户子女接受教育纳入该项改革统一协调推进范畴。新农村社保覆盖率增长17.56%，户均医保就医费用率增长28.21%，反映实施宅基地制度改革后，农村人居环境整治工作综合实施成效明显，受访者普遍对当地农村基础设施建设、保险、教育、医疗卫生、交通等社会保障要素的改善表示满意。宅基地使用权确权率达到95.72%，反映该项工作取得较好成效，依法确认宅基地权属关系，可以有效解决宅基地权属纠纷，切实保障农民权益。农民非农就业率较改革前提高26.32%，表明近年来进城就业人员明显增多，给宅基地制度改革带来了更大压力。住房安置率增长0.06%、农民城镇购房率增长24.8%、城镇就读人均额外支费率增长34.05%，反映出当地退地农民几乎没有实施住房安置。

2.3 基层治理评估分析

政策执行信度适中，为65.33%，但增长率仅为2.57%。农民对农民集体满意度适中，为56.3%，增长10.7%，部分农户反映平时并没有感觉农民集体给他们提供的服务有待改进。退地收益返农民集体率较低，仅为31.02%;根据相关政策，农户退出宅基地的补偿款尽数补偿给农户，集体经济组织额外由当地政府补助约退地补偿金额2%的服务经费，另调整土地性质流转的土地收益，沉淀在农民集体的不超过30%。试点政策实施后，人居环境改善情况的满意度达到93.66%，较改革前增长46.06%。乡村主干道路硬化率达到85.4%，较改革前增长25.89%。政策满意度分值为68.44%，增长15.67%，部分村民较关心退地补偿问题，对为何只能“一户一宅”等政策不太理解，但大多数农民普遍感受到了改革带来的好处，对政策普遍持肯定态度。

3 结论及建议

评估结果显示，宅基地制度改革试点基本完成政策目标，但在兼顾宅基地的市场价值给予退地农民补偿、全面兼顾农民集体的权益等方面与农民的真实需求还有差距。建议重点从提高有偿退出补偿、放活宅基地使用权流通形式等入手，进一步提高宅基地制度改革工作的整体成效。

3.1 加强退地农民财产权益保障

地方政府应积极争取上级财政资金，拓宽融资、募资渠道，加强宅基地退地补偿经费保障。在制定退地补偿原则和标准时，尽量兼顾农民和农民集体权益，做到“让利于民、民有所居、民有所保”。进行产权置换时，建议以农民重建新房的现价补偿，同时考虑搬迁、装修和过渡期等补偿费用。进行货币补偿时，综合评判房屋的建筑年代、结构和用途等因素，参考当地城镇房价予以补偿。

3.2 放活宅基地的流通形式，扩大流通范围

统筹宅基地制度、集体经营性建设用地入市和土地征收三项制度改革试点工作，将复垦的宅基地转变为耕地使用及保护，将地票指标调剂到全市范围，参照城市建设用地标准进行流转，所得收益兼顾国家、农民集体和农民三者。建议进一步扩大使用权流转抵押的范围，探索在试点范围内，将宅基地使用权跨农民集体组织参与市场流通和融资抵押。

3.3 统筹实施宅基地制度和户籍制度等综合配套改革

着眼于完善城乡一体化社会保障体系，允许符合条件的农民申请经济适用房、廉租房，通过改革试点方式选取条件成熟区域取缔城乡户籍差别化管理制度，以固定房产或纳税职业为参考在试点区域统一落户。同时，在改革区域赋予市民平等的购房、教育等社会保障权利，逐步打破城乡二元分割桎梏。

参考文献：

[1] 王海娟，胡守庚.土地制度改革与乡村振兴的关联机制研究[J].思想战线，2019，45（2）：114-120.

[2] 李远丹.大足区农村土地制度改革实践及思考[J].现代化农业，2019（12）：49-51.

[3] 张翔.土地制度改革：乡村振兴的突破口[J].人民论坛，2019（6）：64-65.

（责任编辑：刘昀）