基层廉洁创新15年回望

陈建平

县—乡—村治下的暗流涌动

如今，我们国家和社会已经从“乡土中国”向“城乡中国”转变，构成了基层治理现代化的时代境遇。

“城乡中国”意味着国家将基层，特别是乡村作为重要的战略治理领域。国家战略重点和注意力配置从资源汲取转向资源输送，工业反哺农业，城市支援乡村，各类支农惠农项目下乡等，为乡村发展带来重要的物质基础，但也带来了基层农村腐败发生的物质和机会条件。

这一阶段意味着乡村治理格局呈现为县—乡—村三级治理共同体，在这一网格化治理格局中，出现了村域管理行政化和村官行政化的“双重行政化”现象，这虽有助于完成各项治理任务和上下贯通的治理便捷，但一定程度上也使农村基层腐败发生具备了权力条件和动机条件，特别是村务治权和行政赋权叠加，还使部分村官具有了处理某些事务的“专断性权力”。

这一阶段还意味着“流动性社会”结构的顯化，但是这一阶段的“流动”是人才、资金、土地、劳动力等的双向流动或者“对流”，但是由于城乡之间仍然有着鲜明的“位差”使得城市对上述要素的“虹吸效应”要比农村来得更强。不断加剧的“流动性”造成乡村社会陷入“无主体熟人社会”的“空心”状态，治理主体的缺位造成部分基层内部监督“失灵”。

当前，基层发生的各类小微腐败行为，都可以从学者任建明、程文浩等总结的腐败行为生成公式中得到一定解释，即权力资源（物质条件）+腐败动机（心理条件）+腐败机会（机会条件）→腐败行为。只是，在结构转变最快、城乡关系变化最大的阶段，可能导致基层腐败行为产生的条件发生了变化。

基层廉洁治理的四种模式

“城乡中国”阶段所蕴含的治理因素和特点，也会随着城乡密切互动，使精细化治理逻辑“下乡”。面对点多面广量大，花样繁多，隐蔽性强且呈现“窝案”“串案”等特点的“群蝇型腐败”，基层廉洁治理进行了多维度的创新探索。

制度化叙事。典型的如“小微权力清单制度”，它由浙江宁海县首创，此后不断“燎原”扩散至安徽濉溪、陕西渭南、江苏宿迁等全国各地，其目的就是通过明确权力行使的边界、规范权力行使的流程等，把小微权力关进制度的笼子。

组织化叙事。最早源自2004年浙江省武义县后陈村的创新实践。在原来的村“两委”基础上，增设一个村务监督委员会，加强对村干部行使权力的监督制约。它在经历了“制度形成—经验扩散—优化拓展”等阶段后，由“治村之计”上升为“治国之策”。还有一些地方推行“片区联合执纪”“责任片区交叉监督”等新模式，一定程度上激活了现有存量和潜能，也是“行动创新”。

工具化叙事。治理工具的选用与创新非常关键。如浙江台州路桥区创新开发了村级“清廉指数”，把村级党风廉政的各方面情况进行量化评估，使之成为群众看得见的“温度计”和基层干部听得见的“警示钟”。为了推动全面从严治党不断向基层延伸，浙江省宁波市北仑区、河北省邯郸市复兴区等地还积极打造“廉政诊所”，创新性地运用“四种形态”，通过“问诊”“巡诊”等方式监督村务运行。

技术化叙事。当今世界正经历百年未有之大变局，“互联网+”成为基层反腐的“利器”，技术之治提升了基层廉洁治理效能。

创新如何更具可操作性？

通过以上分析，我们也得到了如下几点启发。

首先，在中央层面的一统体制和地方有效、灵活治理之间的张力结构中寻找动态平衡，这既是国家治理的制度逻辑，也是基层廉洁治理现代化及其创新的治道逻辑。中央层面进行顶层设计，出台各类党内法规，以党的政治建设为统领，严守党的政治纪律和政治规矩，地方则要严格按照规定执行，但要因地制宜，因势利导，精准施策。

其次，基层廉洁治理创新，来源于本土资源和外部建构的双向发力。外部现代性因素的“下乡”如上述典型范例中的“制度下乡”“科技下乡”等，也需要对内部资源的有效挖掘，亦如前文述及的“宁海36条”、武义县的“后陈经验”等。

再次，基层廉洁治理及其创新实践，随着阶段性社会结构和基层腐败治理重点领域的变化而变化，总体而言，走向一种“整体性治理”模式。笔者认为，基层廉洁治理经历过了“要素型治理”，如盯住村官一把手、看紧重点权力等转向“关系型治理”，如注重调整基层治理中的权责关系，提出小微权力清单制度等;再递变为“生态型治理”，如各地基层开展扫黑除恶专项斗争、村级清廉指数开发与应用等等。换言之，基层廉洁治理将逐步从推动个案查处向修复净化基层政治生态转化。

最后，针对中国农村区域差异，城乡粘连程度不同等，宜采取分类化、精细化的基层腐败治理策略。既要积极挖掘和整合内部的有效治理资源，又要积极应用现代化科技和治理手段，以推进分类治理、分层治理等为突破口，为基层廉洁治理现代化奠定良好基础。（作者为福建农林大学公共管理学院副教授）