贵州基础设施PPP项目落地难的原因及对策分析

陆柏合

摘要：PPP模式在我国运用至今，还存在很多问题。其中，落地率不高问题长期普遍存在，而这一问题在经济发展比较落后的贵州体现得尤为明显。本文以贵州基础设施PPP项目为研究对象，从几个方面对贵州基础设施PPP项目落地难的原因进行分析，并针对这几个原因提出了一系列的对策建议，如健全和完善PPP制度框架与法规体系、PPP项目的规范化运作等，希望对贵州基础设施PPP项目的落地率有所帮助，进而推进PPP模式在贵州基础设施的应用，加快贵州经济的发展。

关键词：PPP;落地难;原因与对策

0 引言

PPP模式虽然很早就引进了我国，但是大力推行却是在2014年，这之后我国各地区大力发展推行PPP项目，贵州也不例外。但是与PPP项目的火热趋势形成对比的是PPP项目的落地率并不高。根据财政部PPP中心对外公布的全国PPP综合信息平台项目库2019年三季度报，从全国来看，项目库中入库的项目为9，249个，已签约落地项目是6，039个、落地率（已落地项目数与管理库项目数的比值）为65.3%。从贵州省来看，PPP入库项目共515个，已签约落地项目不到300个、落地率为5 3.8%。由此可以看出，我国PPP项目的整体落地率仍然不高，且贵州PPP项目落地率更为较低，所以本文在之前学者的研究上对贵州基础设施PPP项目落地难的原因具体分析，并提出相关建议。

1 PPP模式的定义

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，又称PPP模式。PPP模式的概念最早由英国提出，此模式一经提出，很快风靡全球。PPP模式是在1994年被引入国内的，由于在当时比较新颖而且这种新模式有着广泛的适应性，它一出现国内学者的目光就被吸引。但是学术界关于PPP的定义，目前还没有一个比较统一的概念。这是因为站在不同角度的相关部门对PPP概念的理解不同，并且不同國家因其发展程度和国情的不同导致其对PPP的理解也不一样，这就使得PPP模式的定义是多样的。联合国培训研究院就给PPP模式下过定义，它是这样解释的，PPP模式是一种制度化合作方式，它包含在不同的社会系统引领者间。而PPP模式是以解决当地或者区域内的某些复杂问题为目的，它的具体目标是为满足公共产品的需要而在公共部门和私人部门之间建立各种合作，基于这种合作关系建立实施大型公共项目。欧盟委员会也对PPP下过定义，欧盟认为PPP是以为帮助公共部门提供公共项目和服务作为目标而在公共部门和私人部门之间建立的一种合作关系。由上述的各种定义可以看出，这些定义都有一个共同点就是公私合作，PPP模式其实就是一种公私合作模式，它所强调的是在该模式下，政府与私人部门双方利益共享，风险共担，以达到双赢的局面。本文将PPP界定为基于政府部门和私人部门的合作关系而建立起来的一种在基础设施和公共服务领域的投资，其实际上是建设、运营一体化的融资模式。

2 贵州基础设施PPP项目现状分析

2.1 PPP项目入库情况

目前管理库项目为8，780个，已经接近了1万个，在该项目的投资额为13.3万亿，接近14亿元。所有入管理库的项目中，投资额7.5万亿，落地项目为4，920个，累计接近5000个项目落地，经过相关的数据得出落地率为56%。

从地区的角度进行分析，占入库项目数前三的省份分别是山东760个，河南649个和贵州529个。投资额占前三的分别是云南11，257亿元、贵州10，967亿元和浙江9，849亿元。

2.2 PPP项目落地情况

所有的管理库落地项目为4，920个，接近5000个，占有的投资金额为7.5万亿元，除了西藏以外的30个省都有相应的项目落地。从地区的角度来看，在所有管理库的落地项目排名中，山东省以748个占落地项目总数的9.7%，排名第一，排名第二与排名第三很接近，安徽省以316个落地项目居第二，广东省305个紧随其后，占据第三的位置。而在投资额上，排名前三分别是，云南5，858亿，贵州5，5823亿元，江苏5，613亿元位居第三。 从落地率的角度来看，上海市的三个大型项目全部落地，落地率为100%，是全国所有城市落地率排行榜的第1位，新疆的361个项目中落地超过270个，经过统计落地率接近80%，在全国所有省份排名第2位，宁夏入库的46个项目中，落地项目为35个，落地率超过76%，在全国所有省份排行第3位。而贵州落地项目为231，落地率为44.4%，在31个省份中排名第24。

从以上情况可以看出，贵州PPP项目融资的入库项目是很多的，居全国前几，但是真正落地的项目相对较少。因此，贵州PPP项目落地率还是较低。

3 贵州基础设施PPP项目落地难原因分析

3.1 我国PPP制度体系的不完善

阻碍我国PPP项目落地的一个重要因素是我国关于PPP模式的制度体系的不完善，所以这也是导致贵州基础设施PPP项目落地难的一个主要因素。而PPP制度体系不完善主要在两个方面：一是制度不完善;二是体制不健全。进一步说，制度的不完善具体表现为：一方面，某个部门或地方政府只有在设立PPP项目时才会制定以及出台相关的法律法规，贵州的政府也是这样。缺少从整体社会规划角度出发的立法，而且这些法规层次较低，法律效力不强，同时法规操作性也有一定的制约，想要实施不容易。另一方面，PPP项目所涵盖的内容多，所涉及的程序十分复杂，包括地方财政预算、工程招投标的实施、投资项目的管理、投招标、项目评价、价格监督管理等多方面的工作。而目前的法规尚未形成完整的政策体系，实施起来有缺漏，有冲突。体制不健全体现在三个方面：一是当地政府并没有根据PPP项目所具有的特点设立专门的办事协调机构，导致决策缺乏总体考虑和长远设计;二是PPP项目的立项审批流程创新不足。由于没有做到具体问题具体分析，没有根据不同PPP项目的特征设计专门的、有针对性的审批流程与项目评估标准，所以降低了贵州基础设施PPP项目实施的效率，导致大部分项目处于识别阶段;三是当地政府缺乏对PPP项目的规范与指导，从而导致PPP项目缺乏可持续性。还有一点是贵州相关部门出的规章、地方政府规章和地方性法规之间不协调、不配套甚至相互冲突，没有一个有权威的完整体系。

3.2 PPP模式自身的特点所导致的收益不确定风险高问题

PPP模式的特点是建设周期长、投资规模大、技术复杂等，而这些因素都会导致PPP相关项目的收益不确定性问题。贵州的经济发展比较落后，财政收入也不是很可观，这就决定了社会资本很难从贵州PPP项目中获得可观的收益，加上基础设施项目本身就投资大、见效慢，各种不确定性累积，社会资本在整个项目进行中很难得到比较稳定的收益，从而更降低了社会资本投资的可能。而且现今的贵州基础设施PPP项目还存在前期投入资本额大、运作管理效率低下、盈利模式模糊不清等问题，这些弊端都导致社会资本根本无法准确地看到贵州基础设施PPP项目未来的实际收益，使其对项目望而却步，从而影响了贵州基础设施PPP项目的落地。

3.3 地方政府在PPP项目实施过程中诚信欠缺问题突出

PPP模式的核心是公私合作，它强调的是合作，而合作中最基本的条件就是诚信。然而在贵州基础设施PPP项目的实施中，有的政府以政府换届、规划变更或财政困难等为理由，不遵守合同、不履行合同规定的法定责任的现象较普遍。还有些政府违约是由于经验不足导致合同中商务条件不合理，政府事后发现无法承受而被迫违约。尽管依据合同和相关法律法规，对待地方政府的不诚信行为经营者可以提起诉讼，但其大多考虑到今后的合作以及企业未来的发展而放弃走法律程序，这样的结果就使得很多PPP项目变成无尾工程，导致很多企业望而却步，所以政府信用的缺失也是贵州基础设施PPP项目落地难的一个原因。

3.4 当地政府对PPP项目的意识观念、发展理念转变不到位

PPP是一项综合性的供给侧结构改革，是带动地方经济的一项重要举措。它可以缓解政府存量负债问题，改善民生，但是贵州一些地方政府仍简单把PPP作为一种融资手段，而不是一种政府治理管理方式的转变，创新发展意识不强，对供给侧结构性改革和新发展方式重视不够，这也是造成贵州基础设施PPP项目落地难的一个原因。

4 提高贵州基础设施PPP项目落地率建议与对策

4.1 健全和完善PPP制度框架与法规体系

促进贵州基础设施PPP项目制度体系的完善从国家层面，应当坚持依法行政原则，建立一套方便操作、有可行性的法律规范体系。从贵州的政府层面，应依照国家层面的PPP立法，确定贵州基础设施PPP项目的适用领域，以及PPP项目的运作流程和PPP项目涉及方的权利和义务，还有细化的合同具体细则，包括风险分担以及投资者资金退出渠道，當然也应包括一些纠纷处理等等。除此之外，贵州政府还需制定和完善PPP政策体系，努力构建一套完整的PPP政策体系，这个政策体系包含PPP项目涉及的多个方面，如财政、税收、融资、市场准入条件、监管等。贵州政府也可以制订一套针对贵州基础设施PPP项目的PPP操作指南。包括上述PPP法律各方面内容更具体的操作程序和细则，并提供项目评估、参数设定等方面的工具，以及制定标准合同等，以提高项目实施的效率与规范性。

4.2 PPP项目的规范化运作，防控风险

贵州各地方财政部门应当联合其他相关部门一起建立一个规范透明的PPP模式，解决当下各种问题，以求让PPP项目更具有适应性也更灵活。如对贵州PPP项目信息库的建设，加强数据跟踪分析和信息公开，使项目审批的相关立项审批材料完整、物有所值评价、风险识别充分、风险分配合理等以增加项目的可行性，从而使贵州基础设施PPP项目能更有效地落地。规范化运作可以从以下四个方面着手：第一方面是抓好两个“强制”。一是在环境治理方面，对于污水和垃圾处理项目应提出强制性的要求，即涉及这两个领域的项目应强制采取政府与私人合作的PPP模式;二是对其他满足两个条件（具有现金流以及具备运营条件）公共服务行业的项目，应强制其进行PPP模式识别论证，尽量让其采用PPP模式去建设。第二方面是要毫不松懈的继续加强对贵州基础设施PPP项目的监管，使其规范发展。这个部分需要完成的工作有很多，如在项目前期的一些物有所值评价以及对其财政承受能力进行论证，在采购阶段也不能松懈，要做到规范化以及信息透明化等，总的来说，就是需要鉴别PPP项目的真伪，防止投机倒把行为的发生。贵州相关政府还可以用“互联网+”以及大数据技术，使贵州相关PPP项目平台的建设更加完善，使其能够更好地进行信息的分享，以便使投资者充分了解相关信息，促使交易完成。第三方面需要从财政方面人手，对涉及贵州基础设施PPP项目的财政专项资金进行整合，更好地发挥财税政策对贵州PPP项目的支持。其次需要对相关政策有充分的理解，对实际操作中的PPP项目的相关工作人员进行培训，让做得好的一些示范性项目为有需要的地区提供经验交流，以使整个贵州基础设施PPP项目有一个很好的市场氛围，使民间资本踊跃地加入PPP项目的融资。第四方面是创新与规范并重。首先，创新是关键。可以从金融的创新上去支持贵州基础设施PPP项目的建设，特别是在资金退出这方面，有了创新PPP项目的建设可以事半功倍。其次，规范化地运作项目才可持续。现在PPP模式在基础设施领域中的应用是大势所趋，那么在这个火热的阶段，怎样进行风险防范是很重要。风险防范离不开一个规范化的体系，包括相对完整的市场规则和标准、以及信息的公开透明和第三方监管。

4.3 加强政府部门的契约精神

政府诚信的缺失，缺少契约精神是贵州基础设施PPP项目落地难的一个重要原因。可以从以下几个方面改善，首先可以转变贵州相关政府观念，当地政府不应该盲目去申请参与PPP项目，应该在前期对基础设施PPP项目进行严格考察，确认项目的可行性与自身财务状况后再决定合作，避免出现后期无力等情况。其次可以通过建立完善的诚信合同，如在合同中厘清政府部门的职责，最好进行详细的说明，还可以在合同中添加怎么样算违约行为、违约的后果以及惩罚。这样对相关工作人员起到一个鞭策和约束的作用。最后，对于诚信缺失的部门可以将其加入一个名单，通过上级部门对其进行惩罚与管理，同时也让其他同行起到借鉴的作用。另外对涉及进行PPP项目建设的部门，可以在规定的时间阶段定期的向外报告项目进展，起到社会公众以及各界人士对其监督的作用。通过以上几点，可以增加政府诚信问题，促进贵州基础设施PPP项目落地率。

4.4 转变政府观念

PPP模式对于需要转型和发展的国家和地区意义重大，它不仅是一种新的发展模式，是分担政府财政压力的有效途径，也是一种改革工具，有着其自有的特点。贵州相关的政府也应该坚持这种观点，不应该只是把PPP模式当作一种简单的融资方式，而是应当把握PPP的优点特点更好地促进贵州经济的发展，减轻政府独立建设基础设施的压力。当地政府可以适当调整市场准入的标准以防止垄断行为的产生，让更多的社会资本进入PPP项目的建设，贵州政府还可以出台一些鼓励社会资本进行投资的政策，如在财政、金融、投资、土地、价格等方面的优惠政策去促进融资，从而加快贵州基础设施PPP项目的运行实施。

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