日本急性传染病和突发公共卫生事件综合监测及应对体系介绍与启示*

——王晓雯 金春林 程文迪 陈 颖 符雨嫣 王海银*

自厚生劳动省1999年颁布实施《感染者发生动向调查事业实施纲要》以来，日本对传染病监测和处置始终十分重视。对于突发公共卫生事件，日本全面引入危机管理理念和模式，纳入国家危机管理体系，并不断进行体制创新[1]。我国和日本同处东亚地区，日本急性传染病和突发公共卫生事件监测经验，对我国有着重要的启示作用。本研究总结和分析了日本关于该体系的运行机制。

1 文献来源与方法

采用文献研究方法，以“日本”“急性传染病”“突发公共卫生事件”“监测”“综合监测”“应急处置”等关键词，检索维普、万方、CNKI等中文数据库；以“Japan”“Emerging Infectious Disease”“Infectious Disease”“Surveillance”“Comprehensive Surveillance”和“Emergency Handling”等关键词,查阅PubMed外文数据库，获取关于日本传染病和突发公共卫生事件监测和应急处置的相关文献，同时通过厚生劳动省(Ministry of Health,Labour and Welfare)主页[2]检索传染病研究和监测的相关资料，梳理政策文件或官方报告等材料，了解政府思路和做法。

2 日本经验介绍

在对文献进行梳理后，参考卫生服务体系六模块理论框架(The Six Building Blocks of A Health System)[3]，分析日本关于急性传染病和突发公共卫生事件综合监测和应急处置的服务体系构建机制。分别从服务提供、领导力与治理、信息系统、卫生人力、筹资、技术等方面阐述如下：

2.1 服务提供

卫生服务提供模式是指用最节约的资源在需要的时间和地点提供高效、安全和优质的卫生服务[3]。日本服务提供主要遵循构建纵向三级网络、横向多机构合作和患者情报与病原情报信息兼顾的原则。

(1)纵向三级网络[4-5]。厚生劳动省和国立感染症研究所(National Institute of Infectious Diseases)为一级网络。厚生劳动省为卫生行政主管部门，承担日本国民健康、医疗保险、医疗服务提供、食品安全和社会保障等职责。厚生劳动省保健医疗局传染病科设立国家传染病监测情报中心，负责收集全国传染病患者信息。国立感染症研究所负责收集和汇总由各县公共卫生中心上报的传染源信息和全国哨点医疗机构监测的传染病发病率信息。地方传染病监测中心和地方实验室构成传染病监测二级网络。医师协会、卫生站、教育部门与地方行政部门和公共卫生机构为传染病监测三级网络。三级网络体系工作协同见图1。

图1 日本传染病监测三级网络体系工作协同示意图

(2)横向多机构合作。分布在各行政区域的保健所作为专职技术性公共卫生行政组织，在应对突发公共卫生事件时发挥核心作用[1]，与厚生劳动省形成上下协调关系，同时与地方政府、地方公共卫生中心、公安部门、医疗机构和教育部门等形成横向合作关系。见图2。

图2 日本突发公共卫生事件监测和处置协作示意图

(3)患者情报与病原情报信息兼顾。各县卫生局设立地区传染病监测中心，建立公共卫生实验室。传染病监测中心负责汇总来自医师协会、公共卫生机构、教育部门和地方行政部门的传染病发病情况周报告，同时收集来自医院的患者病例情况。地方实验室负责汇总地方公共卫生站收集的各医院患者的检测标本。见图1。

2.2 领导力与治理

领导力与治理是确保急性传染病和突发公共卫生事件综合监测和应对体系运转的重要保障，包括卫生体系规划、健康策略构建、有效的监督与协调、适宜的监管和激励机制[1]。日本应急组织为中央-都道府县-市町村三级制。首相为最高指挥官，都道府县设置防灾局(负责制订计划和协调工作)，国土厅、气象厅、防卫厅和消防厅等部门设置相应组织体系。日本设立审议会提升应急管理能力。应急管理策略构建包括应急宣传、提供信息和制定对策，建立了情报汇报体制、官邸制定对策体制和政府确立对策体制，构建了完善的应急法律体系[6]。

在应对突发公共卫生事件时，日本厚生劳动省设置健康危机管理对策室[2]，制定健康危机管理基本方针，修改促进地方保健的基本对策，扩大保健所应急管理职能，要求分布在各地区的保健所充分发挥专业职能作用，出台地方健康危机管理指南。地方保健所为协调联动应对体系的指挥中枢，负责调动地方医疗卫生机构，协同相关单位共同应对。地方保健所所长被认命为第一责任人，具有事件知晓权、危机状态判断权、保健所成员指挥权和应急人员调动权，还可直接向厚生劳动省请求人员支援。保健所遵循“日常防备”和“危机应对”两种机制，监测工作主要在“日常防备”工作中；当急性传染病和突发公共卫生事件发生时，启动“危机应对”机制。此外，多部门联动，建立横向协调机制，各部门各负其责、密切配合，与地方政府、警察、消防、医师协会、医疗机构和地方公共卫生站建立横向协调关系；国家检疫所、国立医院和国立研究医疗卫生研究所等机构，都直接或间接为保健所提供专业技术支持[1]。

2.3 信息系统

信息系统建设为急性传染病和突发公共卫生事件综合监测和应对体系提供技术支撑，良好的信息系统能够保证监测数据及时有效地收集、整理和分析，从而指导决策。在信息系统构建中，首先，通过立法提供法律保障，如《传染病预防法》《关于感染症预防及感染症患者医疗的法律》《检疫法》等[7]。其次，充分应用各种先进信息通信技术，构建高效、严密的突发公共卫生事件应急信息化体系，包括覆盖全国、功能完善和技术先进的防灾通信网络、中央防灾无线网、消防防灾无线网、通信网组成的专用无线通信网，同时广泛应用移动通信技术、无线射频识别技术、临时无线基站和网络技术等现代通信技术及救助机器人[8]。

日本将纳入监测的疾病和事件划分为I～V等级[4]，所有上报信息均须严格按照临床和实验室诊断标准和哨点监测标准进行定义和报告。各地保健所将数据录入传染病监测系统，实现共享，所有报告信息均需进行分析、研判和发布。信息系统渠道来源包括发病例数和实验室检测结果。

2.4 卫生人力

卫生人力是指在现有资源和条件下，提供有效卫生服务，获得健康产出的人员配置。日本传染病监测系统各部门和机构中都有行政和专业技术人员保证监测和应对的实施。其中，国家和地方传染病监测委员会是专业人员构成的研判和决策部门。国家传染病监测委员会成员包括来自国立传染病研究院、全国公共卫生中心和公共卫生机构的代表，以及厚生劳动省建立的传染病研究领域专家库成员[4]。地方传染病监测委员会成员包括内科、儿科、眼科、皮肤科、泌尿科、妇科、微生物学、流行病学、兽医学和昆虫学等方面的专家，以及公共卫生中心和公共卫生机构的代表、当地医师协会的代表等。人员储备包括专职储备和兼职储备，专职储备由专业人员组成，对之进行定期演练和培训；兼职储备由自愿参加的公民组成，在其接受专业培训并获得资质证书后作为骨干力量进入本地区防灾互助小组。

2.5 筹资

筹资可以保证卫生资金充足，确保卫生服务的提供[3]。日本对急性传染病监测和应对的所有筹资均来自于当地财政投入。突发公共卫生事件应对体系的资金保障主要有两个来源[8]，一是立法规定的国民负担比例，二是地方普通税收额平均值的千分之五作为救助金进行累积。

2.6 技术

首先，重视信息共享和透明化，在民众中形成冷静的应对效应，敦促用人单位在员工出现症状后及时报告和隔离，同时向在疫情严重国家的日本居民和在日本本地的外国居民提供防控信息，防止疾病蔓延。其次，通过监测和调研掌握日本疾病发病现状，制定科学合理的传播控制和医学救治措施，同时加强对边境地区的管控[9]。

此外，考虑公共卫生危机对经济造成的影响，采取技术性贸易措施，包括提高相关国家来源食品和农产品卫生检疫标准和卫生标准、发出旅游警示和限制、禁止物品进入、关闭通道、隔离消毒和卫生检查等。例如，2011年日本核泄漏事件发生后，当检测到一些地区土壤和水等放射性物质超标时，采取了“食用限制”措施，对福岛地区生产的蔬菜进行限制[10]。

3 运行效果

以新型冠状病毒肺炎疫情的监测和应对为例。首先，在信息共享中，保证及时和透明，引导群众科学防控。向公众及时发布发病情况、医学救治、防控措施、居家隔离、医院就诊指南、不接触确诊患者/密切接触者/临床病例及3Cs区域(密闭场所、聚集场所和密切接触区域)的准确信息。其次，在事前预防中，严格依照《传染病法》制定防控措施，厚生劳动省向企业、学校、商业场所等提供专业防控指南，向医疗机构提供灵活防控措施(如建立轻症患者居家治疗体系)应对疫情蔓延，同时指导医疗机构制定可能增加的患者应急预案，包括评估各地区医疗机构能力和角色，准备必要的床位、人力和医疗设备，为维持医疗系统运行提供必要物资和产品[11]。第三，在防控服务提供中，充分发挥监测系统作用，识别疑似病毒携带者，调动公立和私立检测机构，进行必要的联合与沟通[11]，同时开发简易检测试剂进行快速诊断，加强检测力度。第四，防控领导力和治理中，通过限制聚集和减少接触减缓传播速度，强化监测和医疗救治，日本各都、道、府和县与中央政府保持沟通，中央政府疫情防控指挥部也将与各都、道、府和县保持合作。第五，在防控技术制定时，重视专业和智库的支撑作用。日本通过防控措施的实施，减少了人群70%～80%的接触，在控制疫情和维持正常社会经济秩序中寻找平衡点。

4 对我国的启示

4.1 重视事前预防，充分发挥卫生部门的决策支撑作用

日本建立的中央-都道府县-市町村三级制应急管理组织体系，类似于我国从国家到县级的疫情防控指挥部组织体系。日本强调突发公共卫生事件危机发生前的预防，有意识地采取动态管理。而我国通常在突发公共卫生事件的应对中，强调危机过程和结果的处理。因此建议我国公共卫生管理体制从发生后的应对转向发生前的预防，疫情防控指挥部组织体系应常态化。

日本地方保健所的职能类似于我国的地方卫生健康委员会。日本保健所发挥着核心枢纽作用，管理层级精简，有利于与多部门协作，加快信息传递速度，使服务提供过程更加优化。同时在疫情分析和研判中，重视专业力量，组织专家团队对疫情进行评估，从专业角度支撑决策。我国可对卫生行政部门进行组织创新，使之成为应对突发公共卫生事件的主体机构，打破条块化分割，消除部门间界限，为横向合作的顺利进行提供有力保障。同时强调政府危机管理的主导作用，强化卫生部门的决策支撑作用。

4.2 加强智库建设，确保资金到位

日本重视人员专业性，建立了国家传染病监测委员会和地方传染病监测委员会，组成人员为各领域专家和各相关机构代表，保证了决策的科学性和合理性。我国可借鉴该模式，加强智库建设，为应对策略的有效形式提供科学支撑。但在保证专业性的同时，建议鼓励社会参与，充分发挥民众优势。对于所需资金，我国与日本做法类似，均来自于国家和地方财政收入，资金保障到位是监测和应急工作的关键。

4.3 加强信息共享，拓宽信息来源渠道，整合技术性贸易措施

加强信息与民众共享，一方面可帮助民众冷静应对，另一方面可提高民众危机管理意识。对于急性传染病的信息来源，特别是在辅助流行病学关联性的分析中，建议采用大数据技术，全面覆盖包括公安系统的数据，为密切接触者排查提供有效数据支撑。在应对公共卫生危机时，技术性贸易措施是国际通行做法，仍需进一步健全卫生检疫法律法规和标准体系，完善急性传染病和突发公共卫生事件监测、预警和快速应对体系建设，整合工作机制和联动方案。