清代京官“养廉银”问题探析

朱泰瑞

摘 要  耗羡归公政策推行之后，清廷为外官发放养廉银，京官收入微薄的现象没有改变。为平衡内外臣工收入差异，保障京官生活和工作的需要，清廷对这一群体也逐渐实行了“养廉银”制度。该政策在清朝中后期不断地进行调整，尤其在社会变动较大的晚清，“养廉银”项的增设和发放与时局密切相关。清廷为京官发放“养廉银”，尚有其他政治因素的考量，如通过加强集权来巩固统治，试图在内外臣工中树立威望和保证满族在各种势力中执牛耳的地位等。

关键词  清代 耗羡归公 京官 养廉银

中图分类号 K249 文献标识码 A 收稿日期 2020-02-02

Abstract After the implementation of the policy of Haoxian owned by the government， the Qing government provided officials outside the capital with high salary for honesty， but the phenomenon that the incomes of government officials in the capital were low remained unchanged. In order to balance the income difference between the officials outside and inside the capital and to guarantee the life and work needs of government officials in the capital， the Qing government gradually implemented the system of "high salary for honesty". The policy was constantly adjusted in the middle and late Qing Dynasty， especially in the late Qing Dynasty， when social changes were relatively large， and the addition and release of the "high salary for honesty" was closely related to the political situation. There were other political factors when the Qing government issued high salary to government officials in the capital， such as strengthening centralization to consolidate the rule， trying to establish prestige among officials， and ensuring that Manchu occupy a leading position in various forces.

Keyword Qing Dynasty; Haoxian owned by the government; government officials in the capital; high salary for honesty

“养廉银”在清代是朝廷对于官吏俸禄过低的一种弥补措施，其中为增加京官的收入設置了“恩俸”和“双俸”等，并且在清朝中后期不断地进行调整，直至清末终被时代所抛弃。

一、清初京官“养廉银”出现的背景和原因

清初，京官俸禄几经调整，至顺治十三年（1656）方始议定标准，并且相沿成为定制[1]卷51。在这一过程中，清廷坚持了明代以来的低俸传统，故而京官的正俸非常微薄，雍正三年（1725）九月甚至到了不得不为在京汉官增加俸米的地步，“今见汉官带家口者多，若俸米仍照旧数，则日用或有不敷，难免内顾之虑。嗣后在京大小汉官著按俸银数目给予俸米，俾禄糈所颁足供养赡”[2]卷14，即便是皇帝身边的公职人员，收入也不容乐观，如雍正七年（1729）“又议准乾清门行走之一等台吉岁给银百两，二等八十两，三等六十两，四等四十两。”[1]卷51故而对于一些已不甚合理的俸禄制度会时有调整，“（顺治）七年奏准内府官不支俸银，月支米二斛。十年定旗员每俸银一两给米一斛;汉官不拘品级，岁支米十有二石”[1]卷51、“（雍正）八年题准考取中书未补授者，照满帖写中书例给予俸银禄米”[1]卷51、乾隆二年（1737）“应令钦天监堂官于汉天文生内将精通算法、行走勤慎者选取二十四名送部注册，一例给予九品俸禄，其余五十六名仍月食饷银一两五钱”[1]卷51等。

京官作为中央公职人员，除有俸禄这一正式收入外，还存在着馈送等“灰色收入”和更多皇帝赏赐的机会等[3]322，但事实上，由于各部门的职司不同，人脉资源存在差异，故而最终能够获得的结果也不一样，像户部和翰林院这种“肥差”与“清水衙门”之间的差别有如天壤;而且皇帝赏赐的机会虽然较外官为多，但大多是一时性的，如雍正八年（1730）九月，“上谕内阁：‘昨因京师地震……而满、汉大小官员等俱有修垣葺屋之事……著将各部院衙门官员、八旗都统、副都统、统领、参领、佐领、骁骑校、护军校等，以及上衙门之世袭官、上三旗侍卫、内务府官员、步军统领衙门等官、巡捕三营官弁，每人俱赏给半年之俸”[2]卷14，况且未必会是钱粮。另外，清代皇帝对于官员的要求比较严苛，“天子脚下”的京官首当其冲，普遍经常性地遭到罚俸，尤以罚俸一月居多，虽然处罚的程度不重，也会偶有减免，但是一旦遇上便是雪上加霜[4]50-51[5]28，更不用说仅得一份正俸的见任官员了[1]卷51。

所以从整体上来看，低俸是清前期京官“养廉银”出现的前提条件，乾隆元年（1736）八月，“上谕总理事务王大臣：‘……从前在京文员俸禄，未足供其日用，……是以雍正三年特旨增添汉官俸米，而各部堂官又加恩给予双俸……今朕仰体皇考嘉惠臣工至意，仿佛双俸之例，将在京大小文员俸禄，加一倍赏给，令其用度从容……所给恩俸，著自乾隆二年春季为始”[6]4734，乾隆六年（1741）三月，又“上谕九卿：‘……于常俸之外特加双俸，而教职微员皆沾禄赐，……俾得日用充足，庶乎保其操守。”[6]3471而最直接原因则是在于耗羡归公后外官养廉银的影响，京官的“养廉银”是耗羡归公后养廉银政策的扩大，“养廉银只限于发给外官和八旗官员”[7]2262，且数量远远超过了正俸，较之在京同级官员“分别高出原有俸禄数倍、数十倍之多”[8]687，京官与外官收入差距的拉大在精神上给予前者以不小的冲击，易产生贪渎和追求外放等行为，故而给予京官“养廉银”以增加收入这一现实需要成为题中之义、应有之举。之所以直到此时才给予京官以“养廉银”，除了最初并非是为其设置以外，还在于国家财政困窘，需要有所规划，“臣僚军民，均宜一体施恩，共沾德意，但国家经费有常，必通盘计算，方可举行。故施之有先后，而行之有次第。……而各省逋欠甚多，民力艰难，殊宜宽恤，故必恩膏先及于在内之八旗兵丁，暨直省之百姓，而后可加于臣工。盖以臣工现受禄糈，虽未必充裕，而较之兵民，犹属可支事，尚可缓。”[6]2373

二、清代前期京官“养廉银”的设置

与外官不同，京官的“养廉银”只有少数被冠以“养廉”二字，如銮仪使和吏、礼二部堂司各官[6]4750，4763。在京文官的其他名目主要有“恩俸”和“双俸”等，雍正三年（1725）在京漢官增加俸米一般视为“恩俸”之始，但切实作出举措则是在雍正六年（1728），其目的主要在于补贴京官的家用，是作为恩典颁发的，照顾的是事繁禄少的部门，数量与正俸相同，“（雍正）六年谕吏、户、兵、刑、工五部堂官内，除差往外省署印外，俸银、俸米著加倍给与，其署理之堂官亦照此赏给”[1]卷51，乾隆二年（1737）又进一步扩大了范围，“又议准批本官传奏官办理养心殿造办处、懋勤殿、畅春园、圆明园、中正殿、繙书房、热河等处事务之御史、郎中、员外郎、主事、笔帖式等官，暨实录馆、律例馆办事各官……应一例准其支领恩俸。”[1]卷51至于“恩俸”的资金来源，有仿效外官养廉办法的痕迹，除由户部拨给外，其余主要来自于地方[9]66。“双俸”与“恩俸”并无明显区别，是“恩俸”制度化的产物[4]50-51，其施行也有了相应的规范，“（乾隆）三年奏准已经任事、未经授职及由考选录用并无过犯，奉特旨在各衙门试用等官，照见任衔支食正俸，受职之后支给双俸;其被参、部议降调试用人员毋庸给俸，受职后照例支给。”[1]卷51当遇到罚俸时，以上额外赏给的俸禄最终与正俸一并处罚，“（乾隆）二年谕：‘昔年皇考念部务繁多之尚书、侍郎，特恩加赐双俸，并令遇有罚俸处分，免罚加赐恩俸……上年，朕将在京文官俸银槩加一倍……若遇处分时，亦照从前部堂之例，不罚加增之恩俸……嗣后大小京官遇有罚俸案件，将本身应得之俸按年、按月计算，不必分晰扣除。”[1]卷51

此外，还有一些具有养廉作用但没有“养廉银”之名的收入[10]96，如“柴薪银”、饭银和公费银等。“柴薪银”是汉族官员所独有的一项待遇，实行于顺治元年（1644）至十三年（1656），时间较短暂。饭银，又称饭食银，旨在弥补生活开支，但与“恩俸”和“双俸”户部给发方式不同，朝廷相关部门均设有饭银处，地方解交资金之后，由其专门掌管饭食银的收录与发放[11]54，数额因职务的繁简而有多寡，但均不超过地方养廉之数[12]37。公费银，又称“在京各衙门公费银”“公费”“月费银”和“月费”等，旨在弥补工作开支，主要有以下五个特点：（1）办公补助，离署按日扣除[1]卷51;（2）按月发放，因差未领可于次月补领[1]卷51;（3）覆盖面广、数量不等，如“顺治二年规定京官每月支给公费银，宗人府左右宗人、内阁大学士、各部院尚书、左都御史均月支公费银五两，各部院侍郎、内务府总管、内阁学士、宗人府丞、通政使司、大理寺卿等支4两”[5]19;（4）工部自给，银两折制钱发放且数次调整[1]卷51;（5）“月费属于公费，但却按月发给个人。”[13]148

在京武官职在战守，“养廉银”来源相对单一，以“名粮”为主。“名粮”又称“亲丁名粮”“亲随名粮”“随丁名粮”和“随甲银”等，为禁旅八旗长期保存，主要有以下八个特点：（1）满洲八旗亲随兵数量始终多于蒙古、汉军八旗[1]卷52;（2）京师绿旗巡捕三营曾存在折成发放情况，乾隆六年，“再向例，给领价值，按时价每两扣存银一钱，名为节省，今既酌定银数，再扣一成节省恐致不敷，应免其扣存，按照时价实数支给”[1]卷52;（3）仿照惯例或相似群体给予，雍正七年（1729），“朕思八旗佐领下均有副骁骑校，八旗每佐领下著增副护军校一人，副骁骑校、副护军校每月著加赏银一两，共食饷五两，米照常”[1]卷52;（4）新归旗下旗员实行新政策，“（顺治）四年题准新归旗内满洲、蒙古、汉军兵未经拨给地亩者，照例折给马乾银”[1]卷52;（5）不任事者不准支领[1]卷52;（6）已有养廉来源者不能重复支领，且军前、牧场效力只给主署之人[1]卷52;（7）文官亦能得此待遇，“（乾隆元年）又议准尚书、侍郎等兼管都统、副都统者，其都统等任内亲随兵应准兼支，郎中等兼佐领者亦准兼支。……又议准文官三品以上原有亲随兵者仍照旧支给”[1]卷52;（8）汉额不在其列，“（乾隆）十五年议准在京八旗、汉军补授大学士、尚书等职者原系汉额，毋庸给予亲随兵。”[1]卷52

三、清中后期京官“养廉银”政策的发展变化

在相对稳定的清中期，养廉银政策不断完善，主要有以下五项调整：（1）增加时有速办公事以至经常亏空的大兴、宛平二县备用之银[2]卷14;（2）清除武官交接时的一些陋习，雍正八年（1730），“嗣后武弁去任之时，其亲丁名粮照旧存留，不必归入截旷项下，其署事之员若系候补试用者，准其全行支给，以作养廉;若系现任之员兼理者，准其支给一半，将一半留在本营以为修葺衙署、修补什物等项之费，即交该营守备存贮”[1]卷52;（3）预借“养廉银”[14]229-232;（4）调整总兵的“养廉银”数量，嘉庆四年（1799），“（步军统领衙门）其左、右二翼总兵俱定位正二品，每年各给该总兵养廉银八百两”[15]卷130;（5）整顿礼部等滥借银两的情况，“（嘉庆）九年奉旨，此项银两原系赏给礼部衙门办公之用，从前该部堂司各官办理不善，未能撙节，致费用过多，应经咨户部支借，甚至将隔年应领之项豫行提借，实属不合，各部院衙门亦间有咨借银两者。……现据户部查明，历次借支已逾四十余年之久……所有此项银两著加恩免其按成摊赔。……倘再有隔年豫行咨借之事，著户部一面驳回，一面据实参奏。”[16]卷177

晚清受到西方的冲击和近代化的影响，产生了一些新的“养廉银”项，如津贴和薪水等，“臣谨按当时官俸，或曰‘公费，或曰‘津贴，或曰‘薪水，名目参差，京官、各部院不同。”[15]卷73光绪二十九年（1903）设置津贴，“又谕：‘翰林院为文学之班，都察院有献替之责，该堂官及所属各官均应量予津贴。嗣后，翰林院著每年赏银三万两，都察院每年赏银四万两，由度支部发给”[15]卷73，宣统二年又设置“公费”，“京官每年每员公费：军机大臣二万四千两，尚书一万两，侍郎八千两，左右丞四千两，左右参赞三千六百两。候补丞参及丞参上行走、丞参听行走，不支薪水;有主管事项者各以其事项开支;至各衙门附设局、所，均比照各司办理。一等二千四百两，二等一千九百二十两，三等九百六十两，四等六百两，五等四百八十两，六等三百六十两，七等一百八十两。参事、佥事比照司长，多者照减，不足者不加。”[15]卷73新设立的一些部门也获得了“养廉银”，如外交部等，光绪二十七年，“每司设掌印主稿各一员，照支郎中养廉;帮掌印、帮主稿各一员，照支员外养廉;帮掌印、帮主稿上行走各一员，照支主事养廉，均就实缺人员分派。”[15]卷118

而且这些新增的“养廉银”项也时有调整，多为裁减，如光绪三十四年（1908），“御前行走侍卫前已赏津贴银二千两，著改为每员每月赏给津贴银一百两，由度支部给发”[15]卷73;亦有不得不主动增加的，光绪三十三年（1907），“查该卫差使（銮仪卫）重要公费无多，虽前经奏拨银二万两，近年物力艰难发放各款已形竭蹶，至当差人员，俸糈微薄，不免有衣履垢敝之情……应请恩准饬下度支部每年拨给经费银四万两，以一万两补助署中公用，以三万两津贴各员。”[15]卷130另外，因战争、赔款、建设和改革等原因，“养廉银”往往会被挪作他用，“（咸丰）三年，太仆寺卿李雑翰奏请暂停养廉以充军饷，命军机大臣等会同该部议奏、议上，武职自三品以上停给两成;文职自一品至七品暂给养廉银六成，八品以下免其停扣此项银两。令各该督、藩、司覆明数目，提出另存，由督抚专折奏报，听候拨用，俟军务告竣，仍复旧额从之”[15]卷73，即便是新增的养廉银项也不免于此，光绪十年，“倘明年防务一时未能全撤，近畿兵勇仍须在部领饷，即各省应解京饷无欠，仍难敷用，户库他款殊难议减、议裁，唯此项津贴系新增款项，尚可暂定开放挪作正项动用……以此恩施之款作应急之用，义所宜然”[15]卷73，甚至同正俸一样停发，待日后补上，“惟京官困苦久在……见在岁暮，所有本年年底应放津贴懇恩仍前开放，至光绪十一年满年津贴即拟概行暂停一年，至光绪十二年春闲再覆部饷如实敷用仍懇恩照前章放给”[15]卷73，不过此类事情既然时有发生，清政府自然会有所预备，光绪十年（1884），“因是以请由各省、关外销闲款项下每年共凑拨京官津贴银二十六万解交户部饭银处存贮，以备分给四、五品京堂及翰、科道、宗人府、内阁、六部、理藩院办事官员奏准通行，嗣于本年会同吏部定章，按三届分放。”[15]卷73到了清末，左支右绌难以为继的京官“养廉银”终因不符新政改革和辛亥革命等的时代要求而伴随着清政府一同退出了历史舞台。

四、结语

清代京官的“养廉银”是耗羡归公后外官养廉银影响下朝廷对于京官在经济上的一种特殊关照，其目的最初非常简单，就是为了保障京官的生活和工作需要，不过从客观上来讲，这也是使内外官收入重新趋于平衡的必然要求。“养廉银”从中央到京畿，名目、来源和管理机构众多，皇帝也多有圣训，清统治者除了追求制度划一以外，在实际操作中还考虑到了一些特殊情况，如不可抗力和权力运作等，使“养廉银”尽可能地落到实处。此外，其中暗含着通过加强集权巩固统治等目的，想要在内外臣工中树立威望和保证满族在各种势力中执牛耳的地位，如用“柴薪银”稳定清初汉官的人心和清统治者将“养廉银”视为一种恩典等，至于“名粮”偏重于满洲八旗而不将满、蒙、汉八旗以至于京师绿营巡捕三营一视同仁，甚至将绿营的“名粮”取消了等等，则是出于巩固自身统治的需要。在西方的冲击和自身的反应下，晚清时期的国家财政波动较大，“养廉银”开始出现拖欠和停发等情况，甚至新设的“养廉银”项也不免于此，京官的“养廉银”在清末有时甚至起着正俸该起的作用。“养廉银”政策实施的整个过程，不仅直接反映了清代京官群体收入的发展变化，也从侧面反映出了国家财政从政权初定时的相对稳定到晚清近代化时的动荡这一历史变迁，揭示出了清统治者在政治建构等方面的一些深切考量。

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