粤港澳大湾区实现绿色发展的机制与政策

[摘 要]文章基于与国际三大湾区的比较，构建粤港澳实现绿色发展的绿色经济增长机制、利益协调机制、生态补偿机制，并且提出相应的政策建议，包括运用市场化手段提升粤港澳大湾区第三产业比重;通过改革逐步形成低碳循环绿色发展的市场体系;完善政策规制体系，强化碳排放管理;成立粤港澳大湾区绿色发展办公室;相互学习引进彼此在绿色发展领域的市场化做法。

[关键词]粤港澳大湾区;绿色发展;机制与政策;国际三大湾区

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.20.007

经过改革开放40多年的发展，我国在经济增长方面取得了举世瞩目的成就。然而，我国在绿色发展方面尚处于探索阶段。粤港澳大湾区是我国最早实行改革开放的地区，理应在绿色发展方面继续发挥表率作用。本文梳理了国际其他湾区实现绿色发展的经验，在此基础上提出了粤港澳大湾区实现绿色发展的机制和政策建议，具有一定现实意义。

国际著名湾区有东京湾区、纽约湾区和旧金山湾区，从表1可知，从面积或人口来看，粤港澳大湾区排名第一，依次是东京湾区、纽约湾区、旧金山湾区。从经济总量来看，粤港澳大湾区的经济实力仅次于东京湾区、纽约湾区，排名第三。从人均GDP来看，粤港澳大湾区为2.3万美元，仅占其他湾区的22%～53%。从单位面积GDP来看，粤港澳大湾区为2857万美元/平方千米，仅占其他湾区的37%～55%。从服务业占比看，粤港澳大湾区为64.9%，低于其他湾区20个百分点左右。从特征看，东京湾区为产业湾区，纽约湾区为金融湾区，旧金山湾区为科技湾区。根据中国国务院2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳大湾区的目标为综合湾区，即充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。

1 国际其他湾区实现绿色发展的经验借鉴

1.1 东京湾区

东京湾区实现绿色发展的经验可以概括为“规划+智库参与”。从1959年起，东京湾区由政府主导，并由大都市整备局负责湾区的基本规划，其中包括生态环境保护相关规划和实施，从第一次规划就开始重视生态环境保护，强调城市可持续发展，先后多次制定基本规划，明确城市功能定位，缓解住房紧张、交通拥挤和环境污染等问题。东京湾区在发展过程中重视智库、企业等相关主体的参与，特别是将环境智库作为推动东京湾区绿色发展的重要力量。

1.2 纽约湾区

纽约湾区的经验可以归结为“立法+独立机构统筹协调规划”。纽约湾区曾经饱受雾霾的侵扰，直到联邦政府发布《清洁空气法》《清洁水法》等一系列环境法规和污染排放禁令。纽约湾区建立了政府、企业、社会三方合作机制，主要由独立的非营利性区域规划组织——纽约区域规划协会主导跨行政区域环境保护的统筹协调规划。纽约湾区以公共利益为导向，结合了公众、企业、学者、政府官员等多主体的深度参与，对大都市圈进行合理规划，实现城市间协调发展。

1.3 旧金山湾区

旧金山湾区的经验可以归结为“定期规划+专业化分类管理模式”。旧金山湾区每5年做一次城市规划，既高密度开发城市用地，又保留农田、林地，以优质的自然、文化环境吸引高端人才及一流企业。旧金山湾区采取“专业化”分类治理模式，有针对性地解决湾区发展过程中面临的公共治理问题，如湾区空气质量问题由湾区空气质量管理局负责，湾區水质问题由区域水资源质量控制委员会负责，湾区海滨事务由湾区保护和发展委员会负责。这一模式打破了湾区内的行政边界，提高了湾区内部公共事务处理的专业性和透明度，加强了同一领域的合作。

2 粤港澳大湾区实现绿色发展的机制

2.1 绿色经济增长机制

绿色发展包括“绿色”和“发展”两个方面，“发展”是基础条件，依赖于“优势产业”的带动。国际三大湾区之所以可以实现经济快速发展，很重要的原因在于有优势产业的带动。东京湾区之所以被称为“产业湾区”或“制造业湾区”，主要的原因在于在东京湾开发中，逐渐规划建成了京浜、京叶两大工业地带。纽约湾区之所以被称为“金融湾区”，是因为纽约湾区不仅有举世闻名的纽约证券交易所、华尔街，还是航运、教育、信息、医疗保健等产业的集聚地。旧金山湾区之所以被称为“科技湾区”，是因为旧金山是科技中心，是“硅谷”所在地，同时拥有谷歌、Facebook、惠普、英特尔、苹果、思科、英伟达、甲骨文、特斯拉、雅虎等全球知名科技公司。粤港澳大湾区要想成为“综合湾区”，也需要发展自己的优势产业。

粤港澳大湾区内有众多产业集群，各个城市又有自身特色，应充分发挥各市的比较优势，抓住国内消费升级的机遇，打造“打造粤港澳大湾区区内绿色产业价值链”，以产业发展来增强粤港澳大湾区的凝聚力。从国际形势看，世界第一大经济体——美国，希望通过打击我国的高科技企业来维护其国际竞争力。从2018年4月开始，美国政府相继宣布对深圳市的“中兴”和“华为”两大科技公司的限制措施，迫使我国的高科技公司在研发环节上脱离对“核心零部件进口”的严重依赖，做到“自给自足”;在营销环节上脱离对“美国市场”的依赖，做到“自产自销”。美国的这一做法打破了自第二次世界大战以来形成的全球产业价值链，迫使我国重新布局今后的产业体系。从国内形势看，经过40多年改革开放，我国一跃成为世界上第二大经济体，粤港澳大湾区在成为“世界工厂”的同时也凝聚了我国最先进的技术创新和制度创新，其经济发展需要迈上提质增效的新台阶，区内大型的高科技公司很难在世界上找到对标公司，迫切需要改变传统的“从1到无穷”的规模扩张之路，转而走“从0到1”的创新之路，以此带动下游环节中小企业的发展。为此，文章根据“打造粤港澳大湾区区内绿色产业价值链”的思路提出构建粤港澳大湾区的绿色经济增长机制。

那么什么是绿色产业价值链呢？目前粤港澳大湾区正在建设碳排放权交易市场、合同能源管理市场等新兴低碳服务市场体系，该体系大致包括：节能技术咨询和政策咨询、项目可行性分析、节能评估、能效计量与能源审计、合同能源管理、排放监测、排放计量与减排核证、排放权交易系统、碳金融服务、人员培训等环节。文章把这些环节统一归入节能环保战略性新兴服务业，对其的培育和发展是粤港澳大湾区释放低碳“红利”的关键所在。

2.2 利益协调机制

国际三大湾区均成立了独立的机构来统筹协调各方利益。粤港澳大湾区要以促进粤港澳大湾区整体的绿色发展为宗旨建立高层次的协调机制，既要深入融合，实现共商、共建、共享，又要兼顾各方不同效益，发挥各自独特作用。根据“微笑曲线”，参与相同产业价值链不同环节的企业和地区获得的利益是有差异的，从事研发、市场营销环节可以获得较高的利益，而从事组装环节则获得较少的利益，如果缺乏利益协调机制就会使得产业价值链处于不稳定的状态之中，为此粤港澳大湾区要构建动态的利益协调机制，让不同的企业都具有获取更大利益的可能性，愿意继续参与区域内产业价值链分工，发挥不同企业和地区的主观能动性。建议粤港澳大湾区由政府、企业、行业协会共同成立创新发展和产业救济基金，鼓励企业从事研发活动，并且解决转型升级企业的后顾之忧。

广州的商贸、深圳的高端科技、中国香港的优质金融制度和教育科研实力、珠三角腹地城市的传统制造业，各个城市在各自领域都已经走在全国前列，但各地的优势未能实现高度整合和有效利用。在高层次协调机制下，粤港澳大湾区各市融合程度势必会不断提高。

2.3 生态补偿机制

绿水青山就是金山银山，粤东西北地区目前经济发展水平较低，如果发展得当，未来可成为粤港澳大湾区建设的强有力后盾。粤港澳大湾区建设不仅要惠及11个市，还应该惠及广东省经济相对落后的粤东西北地区。广东省经济发展不平衡，21个地级市中只有珠三角地区的9个市经济实力较强，这9个市的经济差距也较大，如肇庆、江门的人均GDP還比较低，制造业的比重比较高，对于实现绿色发展带来了挑战。要同时实现绿色发展与协调发展，除了根据各地区的主体功能设计出差异化的绿色低碳转型路径以外，还应有配套的生态补偿机制作为制度支撑。粤港澳大湾区需要建立一套多元化、常态化，以纵向补偿为主、横向补偿为辅，货币补偿为主、实物及项目补偿为辅，财政转移为主、市场机制为辅的区域生态补偿机制，将粤东西北的生态优势转化为新常态下的经济优势，实现绿色低碳转型与区域协调发展的双赢局面。

3 粤港澳大湾区实现绿色发展的政策建议

3.1 运用市场化手段提升粤港澳大湾区第三产业比重

粤港澳大湾区可以运用生态补偿方式、碳税等市场化手段实现低碳转型和区域协调发展，在此基础上提升第三产业比重。根据产业结构演变一般经验，随着经济发展水平的提高，第一产业的比重不断下降，第二产业的比重则呈现先上升后下降的“倒U”形，第三产业的比重呈现不断上升态势，第三产业比重提升通常是可以预见的。粤港澳大湾区各市之间以及粤港澳大湾区与粤东西北地区的经济发展水平差异较大，这种不平衡发展态势如果得不到扭转而是持续发展下去，会削弱粤港澳大湾区未来经济增长潜力，行政手段在推动绿色发展和区域协调方面的作用逐渐削弱，因此，有必要利用市场化手段推动粤港澳大湾区协调发展。

主要政策建议如下。

第一，发展碳汇交易等区域生态产品交易平台。发展碳汇交易等区域生态产品交易平台，通过市场机制和多元化的补偿方式，实现生态资产的价值增值，促使生态资源转化为生产要素。粤东西北地区森林资源丰富，宜林荒山较多，发展森林碳汇潜力巨大。发展林业碳汇不仅可以增加森林蓄积量，固碳释氧，而且能为发展山区生态产业助一臂之力，有利于多渠道开辟生态补偿的资金来源，提高民间资本投资于生态环保产业的积极性，促进粤东西北地区的绿色发展。

第二，择机开展碳税试点，为生态补偿开辟稳定的资金来源。目前的节能减排政策过度依赖行政手段，覆盖的对象主要是大型工业企业。碳排放权交易的参与者也是高排放产业的大企业，广大的中小企业不受排放配额限制，没有参与交易的动机。因此，总量减排和提前达峰需要使用覆盖面更广、影响力更大的政策工具。碳税，又称能源消费税、应对气候变化税等，是一种覆盖面广的环境税种，其开征可以使中小企业和分散的排放源承担一定的减排成本，不仅可以提高减排效果，推动产业结构和能源结构的优化，而且可以为生态补偿建立稳定的资金来源。

第三，创造促进人才、资金等生产要素自由流动的政策环境。要出台促进人才、资金等生产要素自由流动的政策，比如发放粤港澳大湾区人才证明，精简过关时间，突破税制差异，鼓励在香港发行离岸人民币债券或融资等。

第四，各市发挥优势、错位发展。各个市要注重发展优势产业或特色产业，避免重复建设，实现错位发展。我国产业体系完善，粤港澳大湾区优势产业价值链上的多个环节或工序都可以由其他省市协助完成，自身不需要具有完整的产业体系，各个市更是如此。

3.2 通过改革逐步形成低碳循环绿色发展的市场体系

第一，进一步改革能源价格形成与调节机制。一方面，重点推进上网电价和销售电价的市场化改革，形成有效竞争的能源价格体系;另一方面，继续对清洁能源和非化石能源的上网电价实行财政补贴，并通过碳交易机制鼓励电网优先收购低碳电力和非化石能源电力，推行节能低碳电力调度。

第二，建立健全粤港澳大湾区统一的生态服务交易制度。粤港澳大湾区要建立统一的用能权、碳排放权、用水权和排污权等生态服务的初始分配和交易制度，在生态环境系统内在联系的基础上，逐步形成统一的大生态环境交易市场。由于能源消费、水资源消费与碳排放和污染物排放之间存在着内在的有机关联，如果能够打破条块分割的管理体制，建立一个全区统一、内外联动的资源环境确权与交易系统，必将极大地节约交易成本，提高市场效率和协同效应，对粤港澳大湾区乃至全国的生态文明建设和绿色低碳转型起到难以估量的推动作用。

3.3 完善政策规制体系，强化碳排放管理

粤港澳大湾区各市除了严格按照国际《市场准入负面清单》有关要求做好市场准入管理之外，还需要做到以下两点。

第一，进一步扩大碳排放报告与控排企业/单位的覆盖范围。争取到“十三五”末期，粤港澳大湾区控排企业/单位的排放量占到全社会碳排放总量的80%以上。对控排企业/单位的配额发放应参照实现峰值目标的排放总量科学测算，配额实行适度从紧的原则。

第二，建立和完善行业排放标准和对标制度。建立和完善行业排放标准和对标制度，增强限排管理的执行力。粤港澳大湾区各市可以在高排放行业试行行业排放目标责任制，由代表性的行业协会与政府签订协议，保证本行业企业遵守排放标准和排放限额，若达到目标全行业企业将获得奖励性税收减免，未达目标则对全行业企业征收超排税乃至限产停产，直至该行业通过淘汰落后产能实现限排目标为止。

3.4 成立粤港澳大湾区绿色发展办公室

建议打破行政壁垒，成立粤港澳大湾区绿色发展办公室来协调处理粤港澳大湾区的绿色发展问题，编制粤港澳大湾区节能减排中长期规划，改变各市在节能减排领域各自为政的现状。如在节能减碳方面，中国香港于2017年公布《香港气候行动蓝图2030+》，规定中国香港2030年的碳强度目标是比2005年的水平低65%～70%。珠三角九市的碳减排目标来自广东省的要求，每个市的目标不同。广东省政府于2017年发布《广东省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》，规定在“十三五”期间，珠三角五市——广州、深圳、佛山、东莞、中山市碳排放强度分别下降23.0%，另外四市——珠海、惠州、江门、肇庆碳排放强度分别下降20.5%。各自完成减排目标的现实让各市缺乏合作的动机。

3.5 相互学习并引进彼此在绿色发展领域的市场化做法

由于经济发展阶段的差异，中国港澳地区在环境保护、节能减排等方面的市场化做法值得学习。一般而言，除了交通运输业之外的大部分服务业属于绿色低碳产业，中国港澳地区在服务业方面有比较优势。文章建议成立自由贸易联盟，让广东省的3个自贸试验区和中国香港、中国澳门在关税、医疗、教育方面先行先试，以解决民生问题为切入点，加快大湾区的融合和交流。

参考文献：

[1]赵秀娟.深圳市提升碳生产率的策略——基于与北上广的比较[J].现代营销，2020（1）：50.51

[2]陶一桃.深圳在粤港澳大湾区经济带中的地位与作用——中国三大湾区经济带比较视角[J].特区实践与理论，2017（5）：38.41