提升区域经济治理能力的思考

摘 要：实现区域协调发展是当前经济高质量发展的重要任务。十九届四中全会强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，因此，提升区域经济治理能力就是新时代推动区域协调发展的主要目标。本文以作为最重要的区域之一的长江经济带为例来探讨如何提升区域经济治理能力，不仅关系到国家发展的大局，而且在协调处理经济社会发展和自然生态环境保护之间关系方面发挥着极为重要的作用。

关键词：区域经济;治理能力;长江经济带

新时代我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展中有一项重要任务就是实现区域协调发展。十八大之后，我国已经形成了以京津冀协调发展、长江经济带、“一带一路”建设、粤港澳大湾区这几大板块为主的区域经济布局。长江经济带是整体区域格局中极具特色的重大国家战略发展区域。从2016年被批准以来，经过几年的发展取得了一些成绩，但随着经济社会的不断发展和绿色发展理念的深入推进，作为探索经济社会发展与自然生态和谐共生的先行区，长江经济带在如何加强区域内各个地方政府之间的治理方面还存在突出问题，需要进一步完善和改进，进而通过提高治理能力现代化实现区域整体发展。

一、长江经济带区域经济治理现状

长江经济带横跨我国东中西部，是国家重点实施的战略之一。它是东中西部互动合作的纽带，是极具影响力的内河经济带，同时也是生态文明建设的先行示范带。长江经济带是以长江流域为依托，以上海、武汉、重庆等核心城市为主，利用沪瑞和沪蓉南北两大运输通道，依靠长江三角洲城市群、长江中游城市群和成渝城市群以及其他城市来推动的经济由沿海溯江而上梯度发展。它覆盖了上海、湖北、重庆、云南等11个省市，面积约占全国的22%左右。区域内各个地方自然资源环境相似，发展理念相同，拥有区域合作治理的先天优势。当前，长江经济带内各个城市在经济发展以及共谋绿色发展方面的联系越来越强，互动越来越频繁，其作为推动经济带取得扎实成效的动力因素越来越明显。利用好区域合作治理的这些优势，需要各个地方政府之间通力合作、加强联系、注重协调、完善监督、健全机制，进而实现洞庭湖生态经济区的高质量发展。

1.沟通协调体系不断完善

长江经济带的发展需要各个地方政府在现在的管理体制之下加强沟通和协调，尤其是在探讨如何治理和维护长江经济带的生态环境方面要行成一致的联席机制。在2016年9月，《长江经济带发展规划纲要》正式印发之后，不仅中央层面高度重视，成立了推动长江经济带发展领导小组。而且习近平總书记还多次主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话。2018年6月，他在武汉再一次就长江经济带发展所存在的突出问题及进一步助推经济带发展给相关部门作出了指示和部署。同时，所覆盖到的11个省份积极配合，不断加强相互间的沟通，推进区域协调发展，现在有关部门正在探讨建立实现长江经济带各省市联动与一体化发展的跨区域管理协调机制，如尝试在国家推动长江经济带发展领导小组下筹备和组建具备管理和建设功能的长江流域管理局等。

2.组织保障机制不断推进

在《长江经济带发展规划纲要》中明确提出，各省市要加强组织领导，完善合作机制，落实协调机制来推动长江经济带的发展。为此，中央在现有行政区划的基础上专门成立了以国务院副总理为组长、依托国家发改委的推动长江经济带发展领导小组，专门就长江经济带内的各项事务进行统筹安排，整体推进区域发展。同时，同时还建立了协调督促检查机制进一步就推进区域内的协调发展给予监督和检查，实行一定的检查和问责制度可以更好的将长江经济带建设的目标和任务落实到位。到现在几乎所有的省份都成立了以省委常委或直辖市市委常委成员为组长的推动长江经济带发展领导小组，为深入推进长江经济带发展提供了良好的组织保障。

3.项目调度机制不断改进

在当前的治理结构之下，项目调度机制是推动具体工作和解决具体问题的关键载体和平台。长江经济带建设中最关键的问题就是如何解决好污染防治，以达到真正保护生态环境的目的。比如2019年7月，湖南和湖北省专就长江经济带重要组成部分——洞庭湖生态经济区的生态治理问题共同举办了环洞庭湖环境资源审判工作协作联席会议，会上指出湖南湖北两地法院要加强区域审判协作，实现水陆联治、沿岸同治，构建洞庭湖保护规则体系，用实际行动践行绿色发展理念，以促进洞庭湖生态经济区的高质量发展。这是在具体项目推进过程中的必要的、有益的调度，可以更加充分体现区域内各个实施主体的重视程度在不断提高。

二、长江经济带区域经济治理存在的问题

尽管长江经济带区域内各地方政府均认识到了合作治理的必要性和重要性，在理论层面也进行了一系列的探讨和规划，但在实践中依然还存在合作治理意识不强、合作治理体系不健全、合作治理政策支持不够、合作治理层次不高等问题。

1.合作治理意识不强

长江经济带虽然自成立以来，在各个地方政府逐渐树立起了区域整体发展意识之后取得了比较明显的区域合作治理成果，特别是在探讨经济社会发展和自然生态环境保护的关系方面有明显效果。但从客观上讲，长江经济带区域内合作治理内容比较单一，更多还是强调政府间的管理职能，区域内政府职能还没有完全转变，地方保护主义和“各自为政”现象依旧存在，致使各个地方政府的合作意识并不太强。再加上缺乏非政府组织的参与，使得区域内治理局限性和片面性凸显，不能从总体上解决长江经济带建设中所存在的问题和瓶颈。

2.合作治理体系不完善

从整体来看，长江经济带属于以行政区为基础的规划，行政条块管理明显。在这种治理体系之下，区域的各个地方政府往往只顾将所属辖区内的各项问题纳入到自己的管理范围之内，负责本地的公共事务和公共问题，而忽视了与其他地方政府的合作治理。现在虽然中央层面有推动长江经济带发展领导小组，在更高层面上能够统筹区域发展，但各地方政府之间的沟通协调体系并没有具体明确，缺乏关键管理主体。即便是在各个地方均设置了可以发挥一定的协商和协调能力的推动长江经济带发展领导小组，但功能比较单一，且由于领导的职位调整和变化导致小组带有较强的随机性和流动性，不能够形成固定的、权威的管理体制。

3.合作治理政策支持不够

长江经济带区域合作治理的具体实践需要更多的政策支持和引导，但从当前的实际情况来看，尽管规划早已于2016年出台，但规划仅作一些大的战略安排和顶层设计。随着新时代的到来，支持和引导区域高质量发展的合作治理政策明显不足，不仅政策制定缺乏，而且有关的政策执行力度和效果也较弱，在处理问题时存在决策不周全的现象，不能实现应有的目标任务要求。现在区域内已有的政策还不成体系，综合性的政策没有形成，难以协调各地方政府的利益关系。同时，已出台的部分区域合作治理政策关于治理目标的认定并不明确，政策实施范围界定比较笼统不清晰，导致具体的合作治理难度加大。再加上各地方政府由于经济社会发展水平程度不同以及其他因素的影响，导致各地所制定的政策出现相互冲突、相互矛盾的现象，同样也会影响区域合作治理的效果和水平。

三、提高长江经济带区域经济治理的对策

加强区域合作治理是突破区域发展瓶颈，实现区域高质量发展的必要条件。针对长江经济带当前在区域合作治理中所存在的问题，需要从以下几个方面继续努力和改进。

1.增强合作意识，形成区域合作治理共识

随着区域一体化的不断发展，行政区划的体制已经越来越难以适应长江经济带发展的需要，要更快、更好地解决区域内的各项问题及事务，必须要求各个地方政府进一步增强合作意识，形成区域合作治理共识。区域合作治理共识的形成是重要驱动力，是深入推进长江经济带发展的基本前提。尽管11个省在资源、发展目标和理念等很多方面均有共通性，区域合作治理拥有先天优势，但长江经济带良好的整体优势并没有较好的发挥出来，其中一个重要原因之一就是区域内还没有形成较强的区域合作治理共识，使得各个地方政府在很多领域、内容和方式方面的合作没有深入，阻碍了区域内环境、经济与社会等方面的协调发展。因此，要使长江经济带实现合作治理，首先就是增强意识，破除行政区划理念，促使各个地方政府形成相互协作，多元主体参与的现代区域合作治理模式以适应区域发展的需要。

2.完善相关机制，健全区域合作治理体系

完善的机制安排是区域合作治理得以实现的必要条件。当前长江经济带区域合作治理还需要不断调整和完善利益分享和合作治理等方面的机制。

利益分享机制方面，利益分享是区域内各个地方政府合作治理的关键一点，也是区域实现共同治理的重要动力。利益分享要以11个省的利益共享为前提，形成一种平等互利的共享方式，以更为合理的财税关系来有效保证要素自由流动，实现资源最优化配置以达到区域利益最大化。

合作治理机制方面，区域内各个地方政府间的合作治理要求要有一定的相對权威机构进行组织和协调。首先在中央层面，推进长江经济带发展领导小组要切实履行责任，对长江经济带的发展高度负责，定期举办相关会议，加强区域内各地方相互之间的沟通和联系，并且时刻监督、协调和约束区域内各个地方政府的合作治理关系及合作治理行为。其次在地方层面，除了建立各地的推进长江经济带发展领导小组之外，还应设立推进长江经济带地方政府合作治理论坛，讨论当前区域内的关键任务和主要问题等，比如11个省的生态农业资源的整合优化、经济带旅游项目开发等，为区域的高质量发展出谋划策。再次在社会层面，要多鼓励和支持更多的社会组织参与洞庭湖生态经济区的建设，健全政府与社会公众的相互沟通和联动机制。

3.加快政策研究，完善区域合作治理政策

合作治理政策是区域内各个地方政府进行具体实践活动的依据，起着重要的指导作用。从发达国家众多高水平的区域合作治理实践来看，政策支持是推动合作治理取得成功的重要因素。无论是区域内合作的内容、方式、措施，还是区域外与其他区域的互动，以及营造良好的合作治理环境等都离不开政策层面的保障和支持。推进长江经济带还存在一些阻碍区域合作治理的政策因素，导致合作治理主体的行为缺少方向性、方式缺少合理性。当前推进长江经济带要随着实践的发展变化适时出台区域性政策，并且要积极争取更多支持，并通过相关立法来保障政策的制定和实施。

4.坚持问题导向，提高区域合作治理层次

经济社会发展进入新时达，对区域合作治理提出了更高的要求。推进长江经济带绝不仅限于生态环境治理，更重要的是要在保护生态环境的基础之上实现区域的高质量发展。这就要求区域内各个地方政府结合实情，以问题为导向，在完善区域内公共服务设施、推进生态产业转型升级以及更深层次融入“一带一路”等层面不断提高合作治理能力和治理水平，进而实现长江经济带区域治理能力现代化。

作者简介：

朱丽（1987--）女，硕士研究生，讲师，中共常德市委党校经济学教研部副主任。