财政拨款专项资金的财务管控探讨

张朴

摘要 随着我国社会经济水平的持续提升，“十四五”规划的全面开展，中央在重大专项项目上的投入逐步加大，财政拨款专项资金的规模及范围也快速扩大。国有企事业单位在很多领域都会向政府申请财政拨款专项资金，或申请重大专项项目发展规划资金。虽然国家在法律层面及各类专项项目的具体技术操作层面，制定针对专项资金的管理规则及实施规范，使财政拨款专项资金在项目申报及使用过程中更加具体、直接，但企事业单位自身对于专项资金拨款项目规则的理解及实际操作规范存在各种差异。与此同时，各类企事业单位项目的统筹管理水平也參差不齐，导致财政资金的使用效率不高，执行效果不佳。开发项目的业务部门与支付审核资金的财务部门在资金使用和管理方面脱节，容易导致项目执行过程中出现诸多问题。本文分析财政拨款专项资金财务管控工作的重要性，并在此基础上，深入探讨当前财政拨款专项资金财务管控存在的问题，并针对性地提出加强财政拨款专项资金财务管控的对策，旨在为企事业单位专项项目资金财务管控水平的提升提供有价值的意见。

关键词 财政拨款;专项资金;财务管控

一、财政拨款专项资金财务管控的重要性

财政拨款专项资金指的是各级人民政府对纳入预算管理并向企事业单位、社会团体等组织拨付的，具有专门指定用途或特殊用途的财政资金。这类资金在管理上都会要求进行单独核算，专款专用，并需要单独报账结算。专项资金有三个特点：一是来源于财政部门或上级单位，二是用于特定事项，三是需要单独核算。财政拨款类专项项目主要分为直接由财政部拨付的各类专款、补贴款项目以及从科技部等其他部门取得的由财政资金设立的国家重点基础研究发展计划、国家高新技术研究发展计划、国家科技支撑计划、国际科技合作与交流专项、产业技术研究与开发基金和公益性行业科研专项项目等通常所称的“纵向”项目。

随着我国社会经济水平的持续提升，“十四五”规划的全面开展，国家在重大专项项目上的投入逐步加大，财政拨款专项资金的规模及范围也快速扩大。目前，2020年国家级科研项目已申请50个专项、512个项目，国家拨款资助金额接近100亿元。国家重点关注的领域也从高新技术、农业科学、基础研究等领域转变为网络通信、新能源发展等战略新兴产业。虽然国家在法律层面及各类专项项目的具体操作层面制定了不同的设置规则及实施规范，使财政拨款专项资金在项目申报及使用过程中更加具体、直接，但是企事业单位自身对专项项目资金运用的理解程度及实际操作规范存在差异，项目执行部门与财务管理部门无法通力配合，管控手段有待改进与监督力度有待提升。因此，项目在实际执行过程中出现了诸多问题，专项资金未实现效益的最大化。

二、当前财政拨款专项资金财务管控存在的问题

（一）项目前期预算设置欠缺科学论证的支持

首先，由于存在一些不可预见的因素，政府部门在立项时不可能完全对预算编制的完整性、合理性进行精细化的审核与界定。在预算招投标指南发布的过程中，也没有对项目的可行性、专业性、资金支撑性作较为深入的分析。企事业单位在这种背景下通常采用多拨钱就多做预算、少拨钱就少做预算的粗放式、经验式的方法。其次，企事业单位在开展预算编制工作时，往往也无法确定什么样的编制方式是准确的、有效的。多数企事业单位的项目负责人作为项目建立阶段的总设计师，对项目预算往往并不熟悉。在此阶段，项目预算经费由于缺乏详细设计和定额取费标准的支撑，往往依赖项目负责人的经验或实施设想编制，因此会出现“拍脑袋”决策，想当然地进行数据推算。项目负责人总是尽可能地把预算数据做大，争取得到更多的资金支持，而不是统筹考虑未来技术市场的发展趋势、设备采购通货膨胀的情况、劳务费用支出的规模和浮动等。同时，在项目申请阶段，项目负责人员认为此事并不需要财务管理人员采取何种措施，不需要听取财务管理人员的任何建议，也不在前期与财务人员进行信息沟通及预算分析，导致项目的整体预算结果与后期实施情况存在脱节现象，最终使资金的拨付监管流于形式。

（二）财政拨款专项资金实际使用中核算存在偏差、管控不力

虽然相关部门近几年已经逐步开始对财政拨款的资金管理制度进行完善，如针对国家级重大专项研发课题发布的《国家重点研发计划资金管理办法》（财科教〔2016〕113号）、《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）文件等。但在项目实际执行的过程中，常常会因为项目的性质不同、类别不同，导致制度的实用性不强，企事业单位在实际执行过程中出现诸多问题。项目管理部门没有对资金进行有效分配，项目实施部门重研究、轻管理，钱只要花在了该花的地方就达到了目的。财务部门资金支出的报销流程不完善，对原始单据进行粗放式管理，不能保证其合法性、合理性、合规性，对大额资金使用的审批权限设置不规范，使拨付资金的管控效率大大降低。

另外，由于各类财政拨款类型不同、具体任务不同，涉及的经费来源与分配情况不同，也使得财务人员在核算过程中很容易忽视关键因素，或是在各项科目设置、分类时没有细化分类，导致财务账面上出现的统计数据混乱，无法有效地对各类项目的明细进行审核，搅乱项目的整体执行情况。如根据相关规定条例中对资金概预算的简化，项目资金开支范围调整权力下放的改革力度逐步加大，部分权利下放到项目的主要负责单位上，取消了一些项目的比例设定，增加了一些项目间的统筹支付规定。这虽然体现了国家对专项科研项目的鼓励，但项目实施人员对此类项目的规划理念并不完全成熟，财务人员对此类项目的审核也仅仅停留在不超预算即可的基本要求阶段，很难对资金支出进行深入的调查与监督，因此很容易发生财务人员在不违反财务规定的前提下应付了事的统计行为。科研人员不懂财务，财务人员不懂科研，经常出现经费的支出核算不规范的现象。财务人员仅以发票及各类原始单据作为入账依据，劳务费、科研人员奖励经费处理混乱，国家拨付的资金与自筹资金在项目管理上未进行单独核算，并未贯彻与预算执行相匹配的管理模式，最终导致专项经费账面显示核算超支。

（三）没有建立专项资金评价机制

由于财政拨款专项项目的管理标准不同，操作规范不完善，所以项目的评价目标考核仅停留在书面上，在实际运用过程中流于形式。

在实际执行的过程中，项目的实际支出可能与预算存在一定出入。由于剩余专项资金通常在符合一定比例的前提下由企事业单位自主管理使用，大多数情况下，项目组都不愿意将项目结余资金重新返还给财政部门。在项目开展的过程中，项目组常常在不违反预算核定管理的要求下，采用多购置部分材料、多出几次差、多参加几次会议等方式消耗掉部分本应结余的资金，以便更好地满足项目经费的执行率，从而导致专项资金遭到各种不必要的浪费。而在绩效考核阶段，由于缺乏具体的实施细则和跟踪管理手段，关于项目实施的手续是否合法、支出是否合理、项目是否达到验收标准的评价浮于表面，并未真正让项目人员合理节约成本，并未真正发挥奖励的作用。评价往往不能准确地体现实际情况，从而为项目实施人员的违法违规行为提供温床与机会。

（四）财务人员业财融合基础相对薄弱

我国的财务人员常常通过企事业单位的培训或社会考试不断更新自身的财务专业知识。在正常情况下，这会使财务人员更容易理解掌握企事业单位的日常账务处理工作。但对于专项拨款的特殊项目，财务人员也通常按照事后统计核算的基础要求进行简单粗放的财务管理，只要求没有重大的财务违法行为，财务人员在项目的财务设计与管控方面并未定期沟通和及时反馈。但是，不同类型的项目涉及的技术领域、业务领域也不相同，对资金管理的具体要求也存在一定的差异，财务人员很难仅凭借任务书的相关内容准确核算每一种类的专项任务涉及的经费，因此财务管理工作很容易出现混乱的情况。

从上述问题可以看出，在项目选题、申报、执行、上报的过程中，项目管理单位、项目组负责人、财务管理人员均各行其是，没有站在项目实施的全局高度上多角度、多维度地考虑，没有沟通融合，合理分配运用资金，使项目存在诸多隐患。因此，加大对专项资金的管控力度，加强对专项资金使用规范的考核尤为重要。

三、加强财政拨款专项资金财务管控的对策

（一）事前完善科学有效的预算编制体系

第一，政府部门应对项目预算的具体要求进行规范，细化各类项目预算的合理范围，有的放矢地考核项目承担单位的资质及信用等级，突出关注资金预算管理中有定向概算分析依据的科目。

第二，项目组应当根据拨付专项资金的项目的具体情况对可实施的预算进行点对点的编制，加强对项目推进动因、市场调节机制、政府投入产出概算比的分析。同时，积极与财务部门沟通协调预算方法、方式，发挥每个部门的专业特长，建立更精准、可行的预算方案，全面落实国家的战略发展目标。

第三，相关部门在对申请单位上报的各项预算方案的选择上，不应通过单纯的数据金额和文字描述进行评判和决断，而应对项目负责单位进行实地考察与调研，与相关项目的部门人员进行交流和会谈，实现企事业单位现有资源的配备及预期课题开发的利用与共享，对企事业单位预算的金额范围心中有数，从而合理拨付预算资金。

（二）事中加强对财政拨款专项资金使用的管理

由于管理体制长期存在问题，不少企事业单位的财政专项资金管理工作有待优化。要更好地适应经济环境发展的要求，更科学地、积极主动地增强财务管理的意识，必须加强执行环节中对财政专项资金的管理，这是提升财务综合管理水平的保证。在项目立项阶段，财务管理人员就应积极介入，增进财务部门在预算编制时对资金预计使用情况的了解，避免预算编制不合理、资金配置不当、配套资金无法落实的情况出现。事中更应加强对资金使用效率的管理，要将财政资金的执行当作重要的项目年度考核目标，防止相关项目的资金大量结余。事后加强对资金结余的统筹安排、定向管理，让资金在国家建设、惠民工程等方面作出更大的贡献，定期对剩余资金的合理使用进行统计分析，判断剩余资金由企事业单位分配使用的合理性，对违规使用剩余资金的企事业单位采取有效的管控措施或问责机制。

（三）事后建立有效的经济效益考核对应机制

项目专项组应建立健全切实有效的项目绩效考核评价机制，较为成熟地将项目实施过程中预算的执行状态，全面动态、准确高效地展示在项目负责单位的执行情况中，提高项目预算与执行的管理水平。同时，该考核机制应针对不同行业、不同类别的项目专门制定，将不同级别的课题项目统一进行规划，尽可能地把项目成果的考核与项目管理上的考核统筹结合起来。

项目管理部门除了建立奖励机制，也应该建立主要项目负责人员的问责机制和黑名单，奖惩并举，促使项目管理人员更及时有效、科学规范地履行合理运用专项资金的职责。

（四）对专项资金的使用进行全程监督

当前，中国已进入“互联网E+”时代，海量的信息数据、优质的网络服务为项目管理提供了极为有力的技术支持。企事业单位可以采用项目管理系统对专项项目进行全面的监督审核。如具有代表性的U8项目管理系统，不但可以对项目中所有的收支合同进行录入、整理、分析，建立属于该专项项目的数据信息平台，而且可以实现项目管理系统与财务管理系统的相互配合，形成相互交错的核查系统。它使专项资金财务管理从项目预算数据到项目实际支付，再到绩效考核评价的过程全方位、立体化地呈现在信息平台中，科学有效地利用新技术将专项项目的业务行为与财务管理准确运用到实际工作中，进而实时动态地监控项目的全过程。

（五）提高財务人员业财融合的综合素质

要加强对财政拨款专项项目管理人员，尤其是负责项目稽核的财务人员的专业技能的培养。要针对专项项目涉及类型分布的细化标准及独特的财务管理规范，在事前让财务人员加强项目财务管理规则及专业知识的学习，实现财务人员与项目人员的密切沟通与配合，使财务人员向业财融合的管理方向发展。同时，财务人员在实际管理的过程中，一定要保持公正的态度，运用科学的方式，对项目专项资金使用的合法性、合理性提出建设性意见，不畏强权，坚持财务原则，真正发挥监督管理的作用。

四、结语

财政拨款专项资金会随着中国经济的不断发展，在未来几年成为国家战略发展规划的重中之重。国家也会通过财政专项项目鼓励企事业单位参与宏观规划，采用政府资金与企事业单位自有资金配套使用的方式，加大政府投资的杠杆效应，真正在国家政策层面和企事业单位利用层面扩充发展规模，促进经济的快速发展，为人民提供更加高标准的服务。因此，上述建议在具体操作和优化层面还需要不断探索，力争为专项资金管理水平的提升提供更加有力的支持。

（作者单位为北京国交信通科技发展有限公司）

参考文献

[1] 张渭江.财务管理在企业项目管理中的应用研究[J].现代商业，2019（24）：174-175.

[2] 贾连喜.财政专项资金管理问题反洗与应对措施探讨[J].行政事业资产与财务，2018（2）：10-11.

[3] 田桔红.浅谈财政专项资金管理中存在的问题与解决措施[J].财政金融，2018（1）：16-17.

[4] 杨幼玉.新常态下加强财政专项资金监管的对策分析[J].经贸实践，2017（4）：225-226.

[5] 封延莉.财政专项资金管理存在的问题及对策[J].当代经济，2016（29）：108-109.