关于进一步做好部门预算管理改革工作的若干思考

史维

摘要：为全面贯彻党的十九大精神，认真落实“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”的工作要求，本文以某地级市为案例，总结其现阶段部门预算管理改革推进情况，分析部门预算管理中存在的问题，思考下一阶段部门预算管理改革重点推进方向，从而进一步做好某地级市的部门预算管理工作，推进本地区部门预算管理的现代化进程。

关键词：部门预算;管理;改革

引言

预算管理是财政管理工作的核心内容之一，主要包含政府预算管理和部门预算管理两个层面。1999年，全国人大常委会要求将中央各部门预算随2000年中央预算草案一并报送全国人大审议。至此，部门预算管理改革成为预算管理改革新一阶段的中心内容之一。经过近20年的改革历程，从中央到地方已基本形成了较为成熟、系统化的部门预算管理体系。现阶段及今后的部门预算管理改革任务也从“打地基”过渡到了“建高楼”，要在巩固以往成果的基础上不断深入和完善，逐步形成适应现代化国家治理的部门预算管理制度体系。

一、现阶段部门预算管理改革推进情况

（一）盘活存量，新增预算聚焦重点领域

根据中央文件精神，对部门预算结余资金及结转两年以上存量资金，由财政部门收回统筹使用。截至目前，本地区已收回结余及两年以上结转资金10亿元以上;结合部门决算编审、试编权责发生制政府财务报告以及审计中发现问题的整改，督促预算单位认真核查长期挂账、大额押金等往来款项，属存量性质的，也由财政部门收回统筹使用。同时，从紧审核新增预算，严把项目立项关，将新增预算聚焦科技创新、社会事业发展、城市运维、生态保护等重点支出。

（二）坚持长效，切实加强预算执行规范化管理

按照财政部统一部署，在初步完成国库单一账户改革的基础上，全面推进电子支付改革，实施国库单一账户平台动态监控，推行电子化支付自助柜面。严肃财经纪律，对预算单位开展资金使用的规范性专项检查。深入推进公务卡管理改革，实施公务卡及现金使用考核通报机制。狠抓支出进度，重点关注资金体量大的预算单位以及政府工作目标项目。

（三）整章建制，深入推进预算管理法治化进程

结合落实重大行政决策暂行办法，修订本地区预算调整实施细则，进一步规范调整内容与程序。结合落实新出台的政府采购实施办法，修订配套管理办法。建立绩效评价情况报告、国有资产年度综合报告及专项报告向人大报告机制。为加强和规范财政资金管理，强化风险控制，制定本地区地方政府性债务风险应急处置预案。全面推进行政事业单位内控制度。

（四）公开透明，持续加大财政信息公开力度

贯彻落实中央有关财政信息公开要求，部门预决算信息公开到基层预算单位。截至目前，本地区除涉密单位或信息外，所有纳入预算管理的单位公开了部门预算和“三公”经费预算。探索专项项目支出预算随部门预算公开，推动预算单位绩效目标、绩效评价结果等绩效信息公开。落实中央和市级财政专项资金联动公开。

二、现阶段部门预算管理中存在的问题

（一）财政收支平衡压力加剧

近年来，为降低企业税赋和用工成本，中央持续实施减税降费政策。据统计，本地区2018年因实施减税降费政策，财政收入减收约15亿元，2019年更是达到了近80亿元。加上现阶段经济面临下行压力，财政收入增幅大幅下降，导致财政可用财力相应减少。然而，本地区的经济发展、基础设施建设等重点项目，城区精细化管理、重大民生政策实施等重点领域的新增资金需求反呈逐年增长趋势，加剧了财政收支平衡压力。

（二）存量资金清理仍需加力

财政部门依据中央文件，定时定期清理存量资金，但仍然有部分资金未能涵盖。经分析，主要有两类：一是条块资金。条块资金的产生主要是由于部分预算单位习惯于布置工作同步补贴资金;部分项目，特别是民生类项目，依规定要将预算安排在“条”，但资金拨付需在“快”等原因形成。加上条线部门的“重拨轻管”，造成资金结存。二是上级补助资金。部分上级业务部门直接下拨资金给下级单位，但下级单位并无对应的资金使用需求，只能将之挂账，待到有具体项目时再使用资金，造成了资金闲置。

（三）项目预算编制质量有待提高

根据部门决算反馈结果，部分预算项目的执行与批复的年初预算偏差较大，预算编制的准确性不高。这部分项目主要集中在有上级文件规定需匹配资金、納入上级或本级重点工作、属于政府实事项目范围等必须安排资金的项目上。此类项目的预算安排依据充分，但工作方案未必成熟，预算无法细化，用于申请预算的金额往往是脑袋“拍出来”的，导致了资金测算失准。此外，突发应急类项目也占据一定比例。此类项目属于预防预备类，预算往往根据以往经验申报，缺乏具体用途、经费组成及测算依据，造成了执行与预算的偏差较大。

（四）预算支出进度存在不均衡性

部分预算单位始终习惯于将资金集中于年底突击花钱，支出进度晚于序时进度。部分政府投资等工程类项目在资金拨付前，需要对项目的可行性研究、前期论证、设计等履行报批手续，但由于准备不充分，造成启动晚、招标晚、审价晚、资金支付则更晚。部分预算单位工作部署随意性大，缺乏前瞻性和计划性，实际落实中工作变动多，导致年初已安排预算的项目往往迟迟不能启动，甚至被取消，影响项目的预算支出进度。

三、现阶段部门预算管理改革重点推进方向

（一）统筹财力，优化支出结构，缓解财政收支平衡压力

1.加大财政资金统筹力度

统筹安排各项财政资金和其他各类资金，多渠道开源弥补财政减收。继续对结余资金和连续两年未用完的结转资金实施清理。扩大财政存量资金清理范围，将虽不到两年但无实际用途的结转资金以及未涵盖的条块资金和上级补助资金纳入清理范围，一并由财政收回统筹使用，避免资金使用“碎片化”。增加清理频次，由一年一次增加到上下半年各一次。

2.持续优化支出结构

一方面，牢固树立过紧日子的思想，继续压减低效、无效的一般性支出，坚决取消不必要的项目支出。从严控制因公出国（境）、公务用车购置及运行维护、公务接待等“三公”经费预算，当年度预算规模不超过上年。另一方面，综合思考“十三五”“十四五”规划和年度工作计划，将统筹资金向重点项目、重点领域投入倾斜。特别是保障基本民生、推动区域均衡发展领域的支出等。

（二）建立“工作目标—部门预算—绩效管理”联动管理体系，进一步深化部门预算编制工作

1.强化政府目标管理与部门预算编制联动

以目标为导向，坚持目标先行，资金配套。紧紧围绕政府工作要求，先行编制政府工作目标。在确定政府工作目标的基础上，编制目标对应的项目预算。同时，将目标项目作为财政重点项目，集中财力精准保障。对于经费测算明确清晰的，财政资金予以优先安排。

2.强化绩效管理与部门预算编制联动

全面贯彻落实绩效预算管理，探索以结果导向配置公共资源的绩效管理机制。对资金体量较大的项目支出预算同步编报绩效目标，将绩效目标设置为项目预算申报的前置条件。建立与部门预算管理同步挂钩的激励约束机制，运用绩效评价结果作为项目预算编制的重要依据。

（三）科学规范，加快预算支出进度

1.从预算编制环节夯实加快预算执行

细化预算编制，将项目支出全部落实到具体项目和单位;充分考虑以前年度预算执行及当年度实际情况，科学精准测算预算金额。对于不确定性较大或不能细化落实的项目，不安排预算资金;对支出内容基本保持不变，连续几年预算执行率较低的项目，原则上按预算执行数编制预算;对于大额支出项目，按当年用款需求安排进度款预算。

2.从严控制当年度追加预算

除突发情况、新出台政策、新增单位等因素外，不得申请和办理追加预算。确需追加预算的，先在部门预算总额内调剂;总额不足的，动用待分配资金;再有不足的，使用单位非财政拨款安排预算;仍不足安排的，才由财政资金予以保障。

3.加快当年度项目预算资金使用

将调整预算受理时间提前至10月底;对资金体量大、决策程序复杂的调整预算，再提前至9月底。对已安排预算的项目支出规定只能拨付至11月底，12月份仅拨付基本支出。通过时间限制，促使预算单位加快当年度项目预算的使用。对上级财政或部门专款，要求预算单位收到后及时拨付至资金使用部门或项目管理单位。

4.实施政府采购提前启动

在编制下一年度预算时，对前期准备充分、具备条件且符合要求的政府采购预算项目，允许其在年初预算批复前，先行启动政府采购程序。待年初预算批复后加快项目实施，确保资金尽快拨付到位。

（四）细化支出标准，强化制度约束

1.持续完善支出标准体系

动态调整基本支出标准体系，优化项目支出标准体系。坚持标准导向，有标准的，必须按标准编制预算;坚持需求导向，制定或完善专用支出标准;坚持问题导向，结合巡察、检查、审计中发现的问题，完善规范公务支出标准。

2.深化协同理财机制

对专业性较强的项目，继续引入协同理财项目审核机制。在现有协同理财基础上，研究扩大协同理财项目种类和范围，充分发挥协同理财部门专长，提升部门预算编制的质量。

3.引入预算管理考核机制

在强化制度约束上精准发力，探索引入预算管理考核机制。从部门预算编制质量、预算支出进度、财政存量资金消化和清理、政府采购规范实施以及绩效管理实施等方面，对预算单位进行综合考核，并将考核结果与预算资金安排挂钩，提高预算单位对部门预算管理的重视度，确保部门预算管理工作的落实。

4.夯实会计核算及内控管理

根据财政部要求，自2019年1月1日起正式实施《政府会计制度—行政事业会计科目和報表》。以新会计制度实施为契机，进一步规范会计科目设置，夯实会计核算基础。要求预算单位根据新会计制度规定，重新修订内控制度，完善内控管理。同时，做好会计制度改革与部门预算管理改革的衔接工作，以改革促改革，提升部门预算管理水平。

（五）稳步推进财政信息公开

认真贯彻落实中央有关推进预决算公开的意见，在所有预算单位（除涉密单位和信息外）均公开部门预决算的基础上，参照上级部门做法，公开专项项目支出预算信息，并逐步扩大单位范围和项目数。引导预算单位选取社会关注度高、与民生密切相关以及代表性强的项目支出，随部门预算一并向社会公开项目立项依据、实施方案、年度预算安排等内容。同时，深化绩效信息公开，逐步扩大公开项目数。在部门预算公开的同时公开重点项目的绩效目标，在部门决算公开的同时公开反应单位履职特点、关系重要民生的项目绩效评价结果。

参考文献：

[1]杨志勇.我国预算管理制度的演进轨迹：1979–2014年[J].改革，2014（10）：5–19。

[2]崔惠玉，周伟.中期视野下预算绩效管理改革的思考[J].财政研究，2020（01）：87–95.

[3]刘昆.在全国财政工作会议上的讲话（节选）[J].中国财政，2020（02）：4–16.