对于军队预算管理“两张皮”问题的对策研究

贾晓雨

摘 要：针对预算经费供应问题多，编制要求不合理，临时任务下达随意，执行效果监管不力等军队预算管理存在的“两张皮”问题，提出合理制定经费标准、形成动态调整机制，严格把控项目下达、建立规范管理体系，完善预算编制体系、建立预算考评制度，树立预算法律权威、实现资金动用分离等对策。

关键词：军队;预算管理;“两张皮”问题;解决对策

中图分类号：F812.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）16-0115-03

军队预算的编制与执行问题一直是各级财经关注的焦点。在军费供需矛盾突出的情况下，如何解决军队预算管理“两张皮”的问题，增强经费使用质量，提高经费使用效益，显得尤为重要。

一、军队预算管理现状

当前，随着军改的持续进行，在历经多次审计、巡查、纪检之后，各级财务部门风气得到极大改善，工作效率得到极大提升，财经规范得到逐步明确。然而，在实际工作中，财务部门的理财工作仍然存在突出难点和较大问题，军队预算管理上“两张皮”现象在各级单位仍然存在，直接制约着军费使用效率和使用质量，预算管理的经费调控功能没有的得到充分发挥。

（一）经费供应问题多

军队预算经费的四个来源（标准经费、项目经费、上年结余、留用经费弥补）因各自不同的特点分别影响着军队预算的准确性。

向上请领的标准经费依据供应标准下核，因此供应标准合理与否成为影响预算编制的重要因素。明确请领标准的意义在于使军费的分配更加公平，但是在实际工作中标准与需求之间不平衡的矛盾突出存在，极大地影响了军队预算编制的准确性。为了保证完成预算任务，很多单位不得不采取虚增、虚减收支，或将没有经费标准而又不得不开支的经费列入其他项目开支的方式解决。这一系列影响编制准确性的操作，归根结底是由于供应标准在制定时缺少科学认证，没能做到合理制定经费标准，造成军队预算经费供需不平衡。

项目经费在实际编制过程中突出存在三个问题：一是项目经费下达不及时，严重影响预算编报的及时性和准确性。二是项目推进跨年度，项目挂账跨年度，不利于经费管理。三是結余的项目经费缺乏后续管理，资金或红字常年挂账成为常态，缺少监管。

留用经费弥补一般由各单位根据实际情况自行把握，在预算管理过程中缺少足够的重视，上级单位对下级单位家底经费实际情况缺乏了解。在预算审批过程中，只要是下级单位能通过家底自行解决的经费问题，上级单位就不会关注具体弥补了哪些科目、弥补了多少，造成了家底经费的滥用。

根据财务规定，大部分科目结余的资金，特别是事业费资金不得结转家底，必须本科目结转，下年度继续使用。过多的结余，或者长期的短缺都会造成预算编制的不实。

（二）编制要求不合理

在具体编制军队预算时，需要遵守一定的编制要求，主要概括为两点：一是足额编制预算，结余不得超过3%;二是编制到最细。

制定足额编制和结余比例规定的初心是希望各级根据年度下达任务和单位实际，量入为出，合理安排预算开支。好的出发点却变成了迫使各级单位完成经费“花完”的压力，使得预算难以按照年度工作实际编制。预算编制细化的目的是保证预算编制的周全准确，因为过粗的预算不利于经费的监管，容易使经费的使用产生偏差，但是详细也要有度。过细不仅增加预算编制的难度和工作量，也不便于预算的执行。目前要求将预算编制到最细就显得过于极端，事实上无论预算开支明细做得多么完美，都难以避免意料之外的情况发生，审计时不允许列“其他”开支明细的要求，不仅使编制人员头疼，也使预算落实过程困难重重，这一工作偏差不仅是对预算编制细节吹毛求疵，更是忽视预算执行效益的表现。更值得关注的是，即便对预算编制提出了以上三点要求，在预算管理过程中，特别是评估分析预算执行情况时，几乎不会考虑预算开支的具体项目，关注的重点是总体预算的执行率，预算编制要求和预算执行情况是脱节的。

（三）临时任务下达随意

现行体制机制使上级部门和部分个人有下达临时性任务的“特权”，即便已经超过预算上报审批节点，也可以无视预算编制实际情况直接对下级单位下达任务。有些临时性任务上级下达了，经费却没有跟上，为了在规定时间内完成任务提前预支经费和超预算开支成为不可避免的处理方法。虽然各级一直强调预算的重要性，但是先从任务下达随意这一点就可以看出，各级还没有树立起预算就是“法规”的意识，热衷于临时动议，忽略了预算在经费管理中的重要作用，反映出各级依法管财意识还很弱。临时性任务这一突出管理难点在预算执行过程中必须得到解决，才能使预算执行“按规矩走”，彻底根除“特事特办”的问题。

（四）执行效果监管不力

预算执行过程缺乏持续的监督管理是一个长期存在的问题，要想预算落实好不仅在预算编制上做到严格把控，在预算落实的每一个环节也都需要强有力的监督，只有建立全程监督，才能减少预算执行偏差。在实际工作中，财务规定要求各部门每月上报经费开支计划，每季度的安全形势分析必须包括预算执行情况。但是事实上，财务人员在日常工作中更注重的是经费的收支管理，对预算执行的监督只体现于会计账务系统提供的预算执行情况报表，在预算执行出现偏差时，也很难及时发现和纠正。当前的预算执行情况最多只能粗略的反映预算落实的进度，忽略了预算执行的效率与质量，最明显的表现就是不能反应预算的开支速度。现有的执行情况分析只是对截止到当时当刻的总预算执行情况的反映，并不能实现动态监控，尤其不能实现对每月、每季度的开支情况进行阶段性分析，造成部分单位突击花钱的现象屡禁不止，难以平衡预算执行率与预算执行效率之间的巨大差异。预算执行上不仅缺少监督机制，还缺少问责机制。遇到预算执行力差的部门和单位，批评多、问责少，同样严重降低了预算的权威性。

二、解决预算管理“两张皮”的对策

第一，合理制定经费标准，形成动态调整机制。针对经费领报标准供需不平衡的問题，首先，要重新制定标准，最好能在标准中除基本标准（或最低标准）外定有浮动档差。基本标准的确定是考虑单位级别的普遍性特征后确定的某级别单位能够申领的一般经费，考虑到同级别单位之间差异的特殊性，可根据现实需要在基本标准（或最低标准）上以一定的浮动申领的经费。其次，将经费标准的调整形成制度，每3年审核修改一次，目的是根据市场情况和军队改革情况对不符合军队建设需要的标准以及各单位集中反映的问题统一修改。最后，周期性对各级单位预算单科目和总预算情况做出评估、分析。预算不只是下级单位编制的问题，更需要上层主动作为、积极了解情况，这样才制定出更人性化的标准。可以以3—5年为一个周期，追踪分析预算开支情况，这不仅有利于标准制定的准确性，也有利于后期对预算全过程的管理。

第二，严格把控项目下达，建立规范管理体系。要解决随便立项下达任务的问题，首先，要将项目经费从预算中拿出来，每年按季度或半年一次单独上报审批。目的是将项目经费开支与行政性消耗开支区分开来，把预算按照开支属性分门别类，更合理的划分预算的开支体系，使预算编制更有条理，也方便后期对项目经费开支和行政性消耗开支管理的评估、分析。其次，项目经费按照单位年度项目进度比例下达。立项审批通过后，受领单位必须上报当年项目施工计划，上级单位根据当年实际需要动用情况按比例下拨经费，让预算编制更规范，经费管理更集中。确有国家或军队下达的临时性任务，每年年底统一上报，超过时间节点的，当年不得列入预算，列入下年度预算处理。再次，对于已经完工并审核通过的项目，明确结余资金和超预算开支处理办法，将项目完工之后的处理也纳入到项目管理体系中来。最后，确有军队下达的重大临时性任务时，必须预先明确资金来源，以规定的形式明确单位自行解决的任务的资金限额，对于下达了超过限额标准又不解决资金来源的，对下达任务的个人或组织有惩处措施，并强制性划拨任务下达单位资金弥补给受领任务单位。

第三，完善预算编制体系，建立预算考评制度。从整体上来说，预算管理“两张皮”现象的出现与预算编制体系自身存在漏洞的问题是分不开的。要调整预算编制体系，首先，要将预算由下级编制上报转变为上级下达与下级上报需求相结合。根据对各单位预算情况周期性分析的结果，可直接给各单位下达每年行政性消耗的经费，对于当年确有其他需求的，可以上报需求等待审批。这样一来，可以节约大量的时间和精力，将管理重点放到军费的实际使用效能上。其次，不强制规定结余标准。对于结余过多的科目，确因标准过高或预算落空的，在上报的预算执行情况中说明具体情况，第二年下达经费时，根据该科目结余情况核减相关经费。另外，允许预算编制中出现“其他”明细支出项目，但是要规定支出资金限额或在该科目的支出比例，确保预算不胡编乱造。最后，完善预算管理考评体系。在预算编制和预算执行情况评估过程中以统一的标准进行量化考评，从根本上将编制与执行统一起来。可以以季度为单位对各业务部门进行预算执行情况评估，结果纳入干部考评档案。对于严重不符合预算的开支事项和开支速度必须在会议上做出书面说明，有特殊原因的可以做出年中调整，不合理、不合规的作为减分项纳入干部考评档案。

第四，树立预算法律权威，实现资金动用分离。实现预算编制与落实相统一，除了要有完善的制度保障，还需要有严格的法律保障，加强预算立法管理是健全预算管理必须迈出的一步。通过立法的方式将预算的权威性立起来，明确违反预算开支的处罚条例，任何单位和个人不得以任何理由违反预算法，强制让所有人按规矩办事。其次，逐步实现预算编制与资金支付两条链，通过体制调整使单位和个人即使具有决策权也没有资金动用权，两权分离以确保资金不滥用。尽快实现资金集中收付制度，将各单位账户资金收归结算中心统一进行开支管理。单独设立预算部门集预算编制、执行、监督、考评于一体，集中管理军队预算，严格掌握军费使用情况。赋予该部门人员相应权力，特别是对违规行为说“不”的权力，没有权力，对军费使用的监管也就是一句空话。

从军队预算的编制到执行的整个过程来看，军队的需求是预算的起点，因此预算编制的要求和体制机制无论怎么改，都必须跟随需求走才能解决实际问题。编制预算的人员要始终明确，预算的编制工作不是为了把钱花完，而是为了将经费确实花得有效果、有意义。预算的执行必须严格按照规定走，军费才能花得准，而这一过程除了法律法规的保障，还需要一系列制度的保障。完成好军队预算编制与执行不是一个简单的过程，而是一个整体性问题，需要立法、监督、制度、体系建设等各方面共同做出努力，也需要业务部门和各级领导的配合才能实现。

参考文献：

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[3]  张伟，卢彬峰，黄丽辉，葛伟峰.解决预算编制与执行“两张皮”问题的对策研究[J].基层后勤研究，2015，（1）：32-35.

[责任编辑 马 学]