从“两张皮现象”到“多元化治理”

摘要：我国自推行社区矫正以来，在理论研究和实践探索层面均取得了一定成绩，但社区矫正制度设计和实践操作中也暴露出一些瓶颈性问题：制度架构与实践操作断层、矫正主体与职责履行脱节、各部门推诿掣肘、矫正主体思想与行为离散。我国社区矫正何去何从，本文以主体的多元化治理为价值取向，对当下主体参与现状和问题进行梳理和分析，并提出了相应对策。

關键词：两张皮 多元化治理 社区矫正发展路径

一、我国社区矫正中的“两张皮现象”

（一）法律规范缺失，致使矫正制度（制度构想）与实践操作断层

我国没有专门的《社区矫正法》，目前社区矫正工作的主要制度依据是，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部（以下简称“两院两部”）联合印发的相关《通知》《意见》和刑法和刑事诉讼法中的零星规定，以及《社区矫正实施办法》（以下简称《办法》）。其中，《办法》可谓是我国社区矫正工作的权威性制度，但它属行政规章，充其量为司法解释性质的规范性文件，在法律体系中处于最低的位阶，其法律效力难以全面深入、顺畅有效地推动我国社区矫正工作的发展，致使矫正制度与实践操作断层。从《通知》《意见》到《办法》标志着我国社区矫正制度应运而生，但社区矫正何去何从？实践中困难重重。

一是，社区矫正主体不尽明确，执行过程中推诿现象明显，甚至存在执法盲区或真空地带。现行文件中，对矫正主体的界定不一致，但基本的格局构架是：“党委、政府领导，司法行政机关负责组织实施，法院、检察、公安、司法行政机关等相关部门紧密配合，社会力量广泛参与的工作机制。”从表面上观看，似乎界定的很全面，涵盖了与社区矫正工作有关联的方方面面。从本质上推敲，好像只是司法行政机关的事。问题的关键是社区矫正本身是刑罚执行的一种类型，是司法执行活动，而司法行政机关却没有执法权，这就给矫正实践造成很大的障碍。

二是，社区矫正的范围狭窄且表述不一致，执行过程中的象征性明显。从理论上讲，社区矫正一般适用于罪行较轻、主观恶性较小、社会危险性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯。但是，从2003年印发的“通知”、2004年印发的“暂行办法”和2009年印发的“意见”中却规定了“五大类”（管制、缓刑、假释、暂予监外执行、剥夺政治权利在社会上服刑的）。2012年印发的《办法》中没有明确适用范围，但在内容上涉及到这五大类。2011年颁布的刑法修正案（八），虽然首次正式把社区矫正纳入到刑法之中，明确了其法律地位，但其中只提到了管制、缓刑和假释三种类型的罪犯。“我国社区矫正的适用条件比较苛刻，适用种类比较少，在一定程度上限制了社区矫正的发展规模和空间。……其实排除了相当一部分符合社区矫正适用原则的犯罪人。”

三是，社区矫正制度设计不全面、不具体，执行过程中形式大于内容，甚至缺失应有的形式和环节。《通知》《意见》和《办法》中的内容基本上包罗社区矫正的重要性、指导思想、原则、适用范围、任务、工作机构、人员及其职责、服刑人员的接收、矫正措施、矫正终止等内容。但总体而言，内容不全面，如缺乏被矫正人员的权利与义务、矫正工作流程、司法救济等；“忽视市场经济下劳动力流动的现实”，社区矫正人员定期汇报的规定只能流于形式。操作规程不具体，如（如矫正方式、监管等程序性具体问题）无矫正前社会调查。（《刑事诉讼法》《办法》都有规定，但调查性质不明确、调查不具强制力等）

四是，社区矫正工作的保障机制乏力，执行过程中的应付现象明显。文件中对社区矫正制度的社会管理意义和刑罚执行制度的完善价值给予了高度评述，如司法部2014年印发的《关于全面推进社区矫正工作的意见》中指出：“全面推进社区矫正，健全社区矫正制度，是维护社会和谐稳定，推进平安中国建设的迫切要求，是完善刑罚执行制度，推进司法体系改革的必然要求，是体现国家尊重和保障人权、贯彻宽严相济刑事政策的内在要求。”但在矫正实践中，诸如经费、人员、场所等方面的保障措施与重要性论述基本不对应。就经费而言，2012年财政部专门印发了《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，对经费的开支范围、经费保障、经费管理提出了相关要求，但文件中缺乏经费配置标准和强力执行的刚性规制。人员与场地的配置同样不能付诸实施。所以文件基本上形同虚设。“社区矫正制度的建设、运行要想得以顺利进行，离不开前期的人力、物力、财力的大量投入，如果基本的物质保障没有得到满足，那么制度的设计只能搁浅或者流产。”“矫正的目的是对犯人进行研究再教育，重新培训和行为治疗，使之再社会化。”

（二）责任意识缺失，致使矫正主体思想与行为离散

社区矫正工作是一个多方主体参与的过程，然而在具体的实施中由于各主体缺乏责任意识，部门之间的权力之争，“有权即争”、“无利便推”的情形，可以说是一种普遍现象，其根源在体制。社区矫正是一项系统工程。从上述提到的《通知》《办法》《意见》等来看，与社区矫正有关的单位有各级法院、检察院、公安部门、司法部门，各级政府部门，以及社区、社会组织等，如何划分职权、协调关系、履职尽责，事关重大。由于社区矫正执行主体不明确，配套社区矫正执行制度没有跟上，矫正主体思想与行为出现脱离，社区矫正执行工作依然推进困难。

二、“多元化治理”：社区矫正工作前行的大趋势

（一）社区矫正是社会治理的重要内容

2014年《政府工作报告》中首次提出了“推进社会治理创新。注重运用法治方式，实行多元主体共同治理”的举措，这种以法治为基础的多元主体共同治理是我国社会治理实践探索的经验总结和改革的新境界，也是实践中形成的新要求。

社区矫正作为一种新型的刑罚执行手段，是我国刑罚制度的重大改革，是推进司法体制社会管理创新的具体实践。理顺社区矫正工作体制机制，建立和完善党委政府统一领导，司法行政部门组织实施、指导管理，法院、检察院、公安等相关部门协调配合，社会力量广泛参与的社区矫正领导体制和工作机制显得尤为重要。

（二）社会治理是社区矫正的理论支撑

社会治理是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，是由社会管理发展而来的，虽然一字之差，却是一次很大的创新，代表着理念上的很大转变。“多元治理”的理念主张，社会管理主体必须多元；政府是主导者、决策者，善于与多元主体协同；多元主体通过适当的组织形式，参与社会管理，形成与政府协同的社会自治的管理格局。中央强调“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，强烈释放的正是这种社会管理“多元主体”的理念。只有牢固树立这一理念，才能最终从国家这个唯一主体的单独管理，走向多元主体的合作管理。

三、用“良法”与“善治”矫治我国的社区矫正

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，是在2014年10月20日至23日在京举行的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议中提出的。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性。

（一）建立独立的《社区矫正法》

尽管社区矫正涉及很多方面的法律问题，但是，还没有颁布全面规范社区矫正工作的内容全面、具有综合性的专门法律。社区矫正是与监狱矫正相并行的行刑系统，从试点到全面实施已走过十年历程，建议国家层面尽快出台与监狱立法具有同等地位的独立的《社区矫正法》，规定社区矫正工作的执法主体、身份和执法权限；给社会工作者赋予明确的权利与义务，明确社区矫正工作者的法律地位、专业条件、招聘程序和方式，赋予其执法权，并保障其培训、补贴经费；明确对社区服刑人员的审前评估、矫正接收、教育学习、社区服务、监管审批、考核奖惩、就业帮扶等程序，从而实现有法可依，真正体现社区矫正刑法执行的严肃性和威慑力，确保社区矫正的效果和质量。

（二）把“多元化治理”纳入社区矫正法律体系

社区矫正作为创新社会管理的重要内容，需要多元主体来参与，以此达到“善治”的效果。善治（Good Governance）即良好的治理。20世纪90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。

社区矫正与社会治理有着高度的相关性和契合性，社会治理的主体也就是社区矫正的参与主体。政府、企业、社会在社会治理中的作用越大，其在社区矫正中的作用也就越明显，把社会治理的多元主体纳入社区矫正的法律体系，明确各主体的责任和义务 ，试图将各主体形成一种合力有利于缓和我国社区矫正“两张皮现象”的局面。

参考文献：

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[2]王开武.深度推进社区矯正建设的问题与抉择[J].长江师范学院学报，2016，（03）.

[4]陈兴良.刑法的人性基础[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[5]陈广胜.走向善治[M].浙江大学出版社，2007.

[6]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.

（作者简介：王喜梅，甘肃政法学院公共管理学院2015级社会工作硕士研究生，研究方向：社区矫正。）