浅析信息化环境下高校内部控制制度体系建设

冯希胜

摘 要：自2012年国家财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件以来，各行政事业单位高度重视内部控制，高校作为行政事业单位的特殊群体，在国家政策引领下不断加大内部控制的投入，提高内部控制的效率，力争建立“分事行权，分岗设权、分级授权、相互制衡”的内控体系，防止权力的滥用和寻租，将权力关进制度的笼子。以信息化手段为载体，从高校内部控制的现状及存在的问题入手，提出找到内部控制风险控制点、建立内控评价体系，从单位层面和业务层面制定内部控制制度，固化高校业务表单和业务流程，实现办公的格式化和业务的电子化、信息化，同时建立内部控制的监督评价体系，加强对内部控制的审查和监督，建立内部控制信息共享平台等措施，以期不断提高高校内部控制管理水平。

关键词：高校;内部控制;制度体系;信息化

中图分类号：G647        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）16-0113-02

内部控制制度体系建设是做好内部控制管理的重中之重，近年来，针对高校管理所涌现的问题，我国高校不断加强内部控制制度体系建设，不断提升高校治理能力和治理体系。与此同时，随着信息技术在内部控制方面的廣泛应用，高校内部控制信息化将成为一种必然的趋势。如何运用信息化手段，将内部控制理念、制度、活动和手段等固化到内部控制管理系统，实现内部控制系统化、常态化，将成为我国高校未来一段时间内共同研究的课题。

一、高校内部控制制度在高校管理中的作用

1.加强内控制度建设可以促进高校管理目标的实现。高校内部控制制度体系通过坚持分事行权、分岗设权、分级授权、相互制衡的原则，以信息化为载体实施职责分工、明确工作程序和流程，确保高校二级学院、行政部门各司其职，互相协调和制约，有效避免工作职责不清、互相推诿的现象，建立起有效、良好的高校内部控制制度体系，提高工作效率，促进管理目标的实现。

2.加强内控制度建设可以解决高校管理所面临的现实问题。近年来，虽然高校财务管理水平有了一定提高，但仍存在少数部门或者个人财务意识淡薄、内部控制意识薄弱、规章制度不健全、内部监管不给力等问题。归纳起来主要有以下几方面问题：一是收入来源有限，办学活力不足、效率低下，教育教学质量不高;二是部门预算执行不严谨，预算资金被挪用或者挤占，预算调整比较随意，预算绩效管理形同虚设;三是部分高校官僚主义作风严重，部门职责权力划分不清，工作存在推诿扯皮现象;四是财务管理混乱，存在“账外账”“小金库”和违规收取现金等状况;五是资产管理混乱，存在资产安全完整受到威胁、资源使用效率低下和财务信息不真实、不准确等问题;六是规章制度不健全，没能做到与时俱进，存在岗位职责不清，“一人多岗”问题;七是内部监管不力，民主制度没有得到充分体现，单位主要领导授权过大，缺乏必要的监督制约机制，容易导致权力寻租、资产流失、腐败频发。这些问题与尚未建立完善的内控制度体系息息相关，通过不断完善高校内部控制制度体系，优化内部控制管理体系，增强单位领导班子的风险管控意识，将业务层面的预算、收支、采购、资产、基建、合同六大经济活动事项纳入统一管控体系，各部门形成联动机制，提高资金的安全运行和效益，有效防止权力寻租和国有资产的流失等腐败行为。

二、高校内部控制现状及存在的问题

1.高校内控环境薄弱，管理者认识不足，内部控制缺乏监督评价和制度支撑，形同虚设。内控环境是高校实施内部控制的基础，直接影响、制约着内部控制的建立和执行。目前，高校教育系统内控环境普遍薄弱，主要表现在相当一部分高校没有建立相关的内部控制制度和系统，部分高校即使建立了一套内部控制系统，也缺乏执行力，阻力重重，形同虚设。这主要是由于高校管理者对内部控制的目的及意义认识不足，广大教职工人员对内控的认识程度不高、执行力度不够，学校整体信息化程度不高、没有建立完善的内部监督评价体系等方面的原因导致，没有形成决策权、执行权、监督权三权制衡，造成内部控制制度执行起来力度不够。

2.高校内部控制信息化程度不够，内控业务层面的各个模块没有实现重要信息、重要数据的互联互通，业务协同和信息共享。高校内部控制业务层面主要包括预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、基本建设业务和合同业务六大财务部明确要求的内容。目前，部分高校已经率先引进第三方专业机构建立内控管理系统。第三方专业机构的工作思路应该通过前期调研和实施方案拟定，形成工作计划;然后对收集的数据进行分析，梳理业务流程的风险点，列出缺陷清单，进行风险评估和内控诊断，进而对六大业务进行流程体系设计，形成内控管理优化方案和单位内部控制手册，最后建立内控信息化管理平台和内控监督评价体系。但从目前的系统运行效果来看，内控管理系统已经成功把六大模块整合到一个信息化系统，但是各模块数据没有高度共享，数据没有实现智能化衔接，没有按照业务流程形成预算—合同—采购（基本建设）—财务—资产的数据链和智能化操作，导致内控管理系统使用起来很不方便，管理端和操作端在使用过程中步骤繁多，使用者怨言颇多。

3.高校引进的内部控制系统只是把现有的业务模式照搬到电脑上进行电子化处理，没有运用内部控制的思路和方法进行业务提炼和升华，没有融入学校的文化，没有上升到学校的顶层设计，没有对制度进行梳理和规范，形成制度体系;且各部门之间的应用系统数据不兼容，没有形成内部控制合力。第三方专业机构开发的内控管理系统通过信息技术手段，实现了业务操作的无纸化、电子化和智能化，但没有总结升华形成一整套内控制度手册，上升为学校层面的制度体系，很难在全校范围内普及宣传，达成共识。各部门使用的信息化系统在与内部控制系统进行交互接口和数据交换的时候，往往因为系统搭建的结构差异和基础数据的源代码冲突，导致各部门应用程序的不兼容，形成信息孤岛，难以实现在全校范围内搭建统一信息平台。

三、高校通过信息化手段，实现内部控制高效管理的主要措施

1.准确把握内部控制风险点，建立内部控制自我评价体系。随着高校教育改革的不断深化，高校在决策、管理和执行方面面临的风险不断增多。有效识别风险点，找出业务流程中影响决策和管理的不确定因素，是保证内部控制的基础。高校的内部控制风险可以概括为单位层面风险和业务层面风险。单位层面具体包括发展战略风险、财务风险、法律风险和廉政风险;业务层面具体包括预算管理风险、财务收支管理风险、采购管理风险、资产管理风险、基本建设项目管理风险和合同管理风险。有效把握高校单位层面和业务层面的风险点，建立健康、有序、高效、全面的风险管理内部控制制度体系，以风险为内控导向，紧紧围绕单位层面评价指标和业务层面评价指标进行量化评分，构建内部控制目标导向评价模式。

2.从单位层面建立一整套内部控制制度。高校内部控制贯穿经济活动的全过程，想要管控好经济业务活动，就必须站在全校的高度，建立各部门和岗位之间的沟通、协调和制衡机制，形成控制合力。高校主要领导人对内部控制的重视和支持程度是决定内控建设工作成败的关键。在不断争取得到校领导重视和人员队伍配置齐全的前提下，利用信息化手段，从学校组织构架、运行机制、人力资源、财务体系、信息技术运用和内部控制环境等方面建立健全高校经济责任制度、高校财经工作领导小组议事制度、“三重一大”议事决策制度、高校财经管理制度、党委会议议事规则、校长办公会议事制度、岗位责任制度等单位层面的内部控制制度。规范单位层面内控制度，坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度的笼子里，从源头上和制度上防止腐败。

3.从业务层面建立各模块内部控制制度，进而把制度进行梳理和串联整合。高校业务层面内部控制主要包括预算业务、收支业务、采购业务、资产业务、基本建设业务和合同业务六大经济活动事项。第一，加强预算管控，预算管控涵盖了高校经营活动的全过程，高校通过预算的编制、执行和分析比较，重点把控预算项目的标准和程序，预算的编制和审定，预算的执行和调整，预算执行的监控和预算执行结果的绩效考评，建立高校预算管理制度和高校预算支出绩效考评管理制度。第二，建立科学、严密的高校财务收支业务控制制度是安全、有效进行财务管理的基础。财务核算系统主要是通过对会计主体所发生的收入业务、支出业务以及债务业务进行分类，用会计分录进行记录，用财务报表进行数据反映的过程。通过加强会计核算，对收支业务风险的控制，建立高校收费管理制度、高校票据管理制度、高校差旅费管理制度、高校公务卡结算和国库集中支付制度。第三，建立采购业务控制制度。通过对采购预算与计划、采购管理、采购验收与付款、采购档案管理关键环节的管理，以公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源和询价的方式进行货物、工程和服务采购，防止“重复采购”和围标、串标现象发生。第四，建立资产业务控制制度。及时找出资产业务存在的风险点，并对风险进行评估，找到风险控制措施，确保资产的取得合法合规，防止资产流失，保护资产的完整安全，提高资产的使用效率。针对货币资金资产类业务出台货币资金管理制度、银行账户管理制度、财务票据管理制度和财務印章管理办法，确保资金在收付环节的安全，票据的合理使用、银行账户的安全以及财务印章的安全;大额资金支付按照“三重一大”议事制度执行。同时，完善高校国有资产管理制度，确保资产在采购、验收、入账、使用维护、出租出借和处置报废各个环节的真实准确。第五，建立基本建设项目控制制度，确保高校工程建设活动中资产的安全、完整和有效。通过严格审核工程项目立项书、施工图、投标文件、施工合同、工程招投标、工程预算、工程变更和工程决算等业务环节，建立健全高校基本建设管理制度、高校基本建设招标管理制度、高校基本建设工程质量管理办法和高校基建工程档案管理制度等基建管理制度，加强基本建设管理，降低工程项目成本，保证项目进度，提高工程质量，防范工程行贿等腐败行为。第六，建立合同业务控制制度。高校开展教育教学、科研活动等经济活动往往都是通过合同形式进行。通过对合同订立、履行、变更、解除、转让、终止以及审查监督各环节的风险掌控，梳理合同订立各环节工作流程，根据合同金额设置合同订立审批权限和审批流程，对合同的变更和支付进行严格的审批，对合同文档进行归档管理，对单位所发生的的经济合同进行全程、全员、动态管理，最终形成高效经济合同管理制度，防止合同诉讼、违约和变更等各类风险发生，避免法律风险，切实维护学校的合法权益。高校内部控制六大业务（下转117页）（上接114页）模块建立健全相关制度后，对各项制度进行进行汇总优化和串联整合，形成内部控制制度体系。

4.对学校重点业务进行梳理，制作固定模板业务表单，便于业务的开展和流程的标准化，将各项业务制作流程图嵌入内部控制信息系统，实现电子审批，线上办公。通过制作高校党委会、校长办公会议题决策记录表、“三重一大”事项决策审批会签表、项目预算申报、审核表、预算调整审批表、经费到账确认单、经费报销支出审批单、“三公经费”支出审批表，实物资产采购单、实物资产验收单、基建项目变更签证单、基建项目工作联系函、基建项目进度款审批单以及合同会签审批单，提高内部控制制度的可操作性，固化内部控制成果。通过信息化手段，绘制事前申请流程图、预算申报流程图、预算调整流程图、预算经费报销流程图、科研经费报销流程图、专项项目报销流程图、采购业务流程图、合同管理流程图，对流程各环节进行赋权，把流程嵌入到内部控制管理系统，实现审批的电子化、办公的智能化，提高办公效率。

5.建立内部控制的监督评价体系，加强对内部控制的审查和监督。有效的监督是减少高校内部风险，保证高校职能履行和强化内部控制建设的重要补充。高校内部控制可以借助内部监督和外部监督相结合，完善内控监督体系，确保内部控制高效运行。

第一，加强内部监督。内部审计部门是对内部控制执行情况进行监督的部门。首先，在高校组织架构搭建中把内部审计机构由校长直管，确保内审机构的独立性，充分发挥其监督作用。其次，把内部审计机构的职能由过去单纯的检查监督向分析和评价方面延伸。最后，要加强审计人才队伍建设，配备专业审计人才，开展审计业务培训，引进审计业务信息系统，实现审计业务的信息化。

第二，加强外部监督。外部监督主要有三种形式：上级主管部门的审计监督、社会媒体的监督和广大人民群众的监督。外部监督应充分发挥其专业职能，对高校经济业务活动进行监督，通过对高校办学、科研和公共服务职能履行监督，提升办学质量、科研能力和公共服务效能;运用新媒体、自媒体和互联网，对高校内部控制运行进行全程纪实，跟踪报告，逐步完善工作流程和内部控制体系;充分发挥教职工和群众主力军的作用，拓宽监督渠道和途径，建立群众监督平台，通过建立监督奖励机制提高群众的监督积极性，从而降低内部控制风险，强化内部控制体制。

总之，高校内部控制制度的建立健全和实施，要涉及学校各层面和环节，形成全员内控文化，明确不相容岗位相互分离，实现动态管理和内部制衡。运用行政手段、经济手段、法律手段，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产、财务、基建、后勤、安全、对外合作等高校业务方面的管理制度，保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范徇私舞弊和权力寻租等腐败现象发生，提高高校办学能力、科研能力和公共服务的效率和效果，逐步完善高校内部控制办事程序、内部机构议事规则，形成健全、规范、统一的内部控制制度体系。

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[责任编辑 马 学]