美欧数字贸易规则动向、分歧与合作前景

张坤

摘 要：美国和欧盟作为主要数字贸易经济体，早已通过打造各自内部数字贸易规则体系、构建双边和区域数字贸易协定，联合形成“数字利益圈”，积极抢占国际数字贸易规则主导权。然而，由于在个人数据隐私保护和消除数字贸易壁垒两大方面存在根本性分歧，当前美欧也存在竞争和冲突。我国应妥善对待当前美欧分歧，建构自身数字贸易规则朋友圈，积极把握全球数字贸易规则制订和管理主动权。

关键词：美国  欧盟  数字贸易规则  分歧

中图分类号：F746 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）08（a）--03

美欧是全球数字贸易治理体系的两个主要参与者，也是全球数字贸易规则的引领者。出于贸易传统及共同利益考量，美欧在一定范围内形成合作，组成全球数字贸易规则第一梯队。同时由于在文化传统、监管体制和利益倾向等方面存在显著差异，二者在数字贸易规则诉求上也存在分歧。这些分歧在当前全球经济下行、国际贸易保护主义盛行、贸易摩擦增多背景下正被逐渐引爆，成为美欧乃至全球贸易规则之争的不可控因素。因而有必要梳理美欧数字贸易规则动向，分析其全球数字贸易政策主张及其分歧，并在其未来竞合态势简要评估基础上，为我国更好地参与推动全球数字贸易规则制订和治理路径提出建议。

1 美欧数字贸易规则主要動向

1.1 美国数字贸易规则主要动向

1.1.1 占领数字贸易规则制订高地，构筑政策体系

数字经济、数字贸易等概念都由美国率先提出。1998年，美国商务部《浮现中的数字经济》报告首次提出数字经济这一术语。2013年，美国国际贸易委员会 （ USITC）发布《美国和全球经济中的数字贸易》报告，首次提出“数字贸易”这一概念，并开始构建“跨境数据自由流动”等数字贸易规则雏形。美国对数字贸易的最新定义已将数字内容服务等主要数字贸易内容全部涵盖，集中囊括了美国在该领域具有领先优势的大部分业态。其后美国发布《数字经济与跨境贸易：数字化交付服务的价值》（2014年）及《北美数字贸易》（2018年）等报告，探讨了数字经济和数字贸易发展的前沿问题，成为全球数字经济的绝对领航者。

1.1.2 以推动数字贸易自由化为核心诉求

跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、美墨加贸易协定（USMCA）等贸易协定集中了美国推动全球数字贸易自由化这一核心诉求。2018年，美国向WTO提交关于数字贸易（电子商务）谈判探索性文件，详细阐明其主要诉求：确保信息的自由流动、保证数字产品获公平待遇、保护机密信息、数字安全，以及促进互联网服务、竞争性电信市场和贸易等便利化。在美国看来，推广这一“全面且富有雄心”的贸易规则，将会确保全球数字经济开放、公平和富有竞争性。

1.1.3 重建贸易体系组建数字贸易规则联盟

美国近年来试图从双边、区域和全球三个层面推动自身数字贸易理念和规则不同层级外化。从1997年起，美国与19个国家签订自贸协定，新设“电子商务”或“数字贸易”等多项条款，通过其贸易体系固化自身理念。其2012年《美韩自贸协定》首次明确了数据跨境流动原则，形成“初级版美式模板”。奥巴马政府的 “3T（TPP、TTIP及TISA）”战略中，汇集了当时最全面、最高标准的数字贸易标准和规则，形成 “升级版美式模板”。特朗普政府宣布退出“3T”后，并未放弃在贸易体系中条约化上的努力，自2017年起不断推翻和重签双边和多边贸易协定，重新构建以自身为核心的高标准数字贸易体系。2018年，美国主导达成USMCA，首次将数字贸易单独列章，规定了数字贸易范畴的最全最强措施规范。2019年，美日签署《美日数字贸易协定》，再次升级美国促进数据自由流通等核心诉求， 形成高级“美式模版”。数字贸易规则“美式模板”的不断升级，彰显了美国企图主导数字贸易国际规则，为全球设定具有约束力标准的野心。

1.1.4 通过多边机制扩大自身主张影响

2017年，美国向APEC提交《促进数字贸易的基本要素》报告，集中阐明“跨境数据自由流动”“数据存储（非强制）当地化”“数字传输永久免关税待遇”“网络开放”和“技术中立”等原则，以及禁止以“开放源代码”作为市场准入前提条件等数字贸易规则主张。2018年，美国向WTO提交新议案，再次提出信息自由流动等七项议题。

1.2 欧盟数字贸易规则主要动向

1.2.1 出台系列政策，打造数字单一市场

欧盟自成立以来就连续出台政策，着力打破域内数字市场壁垒、打造数字单一市场。2010年，欧盟发布《欧盟数字议程》，分析了七种阻碍欧盟数字技术发展障碍并制订优先行动计划。2015年，欧盟委员会正式启动《数字单一市场战略》，将战略重点开始向数字贸易聚焦，以期通过消除成员国之间的法律和监管障碍，实现数据资源自由流动。2017年，欧洲议会通过《数字贸易战略》，提出以相关政策保障跨境数据自由流动，来促进欧盟数字贸易发展。2018 年，欧盟新出台《一般数据保护条例》（GDPR）等政策文件，从不同层面保障内部数字经济无障碍发展。

1.2.2  以保护数字隐私为核心

欧盟“单一数字市场”战略集中体现了其数字贸易规则诉求，共含三个支柱：为消费者和企业提供更好的数字产品和服务;为数字网络及服务发展创造合适环境;推动欧盟数字经济增长发挥最大潜力。这一战略最终目的是为打破欧盟内部的数字贸易壁垒。其一方面重视域内数据自由流动，另一方面也凸出隐私保护与数据本地化考虑，是一种经济与安全考虑并举的举措。

1.2.3 通过双边和多边协议强化自身主张

迄今为止，欧盟已签署数十个双边和区域FTA，涉及跨境电商条款、外商投资准入、知识产权保护、个人信息保护等数字贸易相关条款。在《欧盟—智利FTA》（ 2005年） 等早期贸易协定中，欧盟多用建议性措辞、较少强调约束性。2011年《欧盟—韩国FTA 》首次明确表明“欧盟在跨境数据传输上以保护欧盟公民个人信息安全为主，促进数据跨境自由流动为辅”，措辞更详实和有约束力。自2016年《欧盟外交与安全政策的全球战略》后，欧盟战略重心从多边转移到双边，此前谨慎的“软性语言”逐步过渡为“进攻性条款”。2016年《欧盟—加拿大CETA》首次引入单独“电子商务章”，推出目前数量最多且水平最高的数字贸易条款。2018年《欧盟—日本EPA》更是以明确条款实现双方个人数据无缝自由传输、制定数据传输的全球标准以及维护数据保护基本权利，意图组建世界最大安全数据流。

2 美欧数字贸易规则主要分歧

个人数据隐私保护以及由其产生的数字贸易壁垒消除问题，是美欧激烈交锋两大焦点。

2.1 个人数据隐私保护

（1）个人数据隐私保护路径。欧盟成立以来，不断完善保护个人数据信息隐私立法，其中《个人数据保护指令》和GDPR集中实施了世界上最全面、最严格的隐私权标准。美国则坚持行业自律的路径实现个人隐私保护，强调企业自律。美国对个人隐私的界定比欧盟宽泛。

（2）个人数据处理授权。在欧盟体系下，对个人数据处理等行为需事先获得用户授权。GDPR中特别强调，用户同意必须有明确的意思表示，即有书面声明或明确动作表示同意。而在美国法规下，企业可在没得到同意情况下收集和使用个人数据信息，但是个人也可拒绝并随时要求企业停止这一行为，并在侵犯个人隐私时对企业进行事后问责。

2.2 数字贸易壁垒

基于个人隐私保护的数据跨境自由流动和数据存储本地化等非关税壁垒，以及数字服务税等关税壁垒，是美欧近年来争议的焦点。

2.2.1 数据跨境自由流动

美国强调数据流动的“全球属性”，欧盟注重“主权属性”。在“全球属性”认知下，美国突出互联网的公共属性，认为数据流动不应被赋予政治属性而受到国界或网界等界限限制。这一主张在TPP等多边数字贸易协定中被作为核心原则重点推出。欧盟则认为数据及其流动具有强烈主权属性，各国应尊重各个主权国家的网络自治权，不能任由数据流动到其他地方。

美国主张行业自律为主，欧盟则强调构建数据保护制度。美国是一个主张“小政府、大社会”式行业治理理念實践者。奉行多利益攸关方治理模式的ICANN等众多美式互联网治理机制成长历史表明，行业自律规制方式能大幅降低企业成本、减轻政府负担。但在欧盟看来，行业自律约束性有限，数据跨境流动需通过严格法律制度保障。

2.2.2 数据存储本地化

美国基于技术中立原则，认为网络技术和数据本身不具“国家属性”和价值判断，不应被视为涉及各方利益的“应保护资源”。而欧盟强调技术最终服务于国家利益，并非真正“中立”，各国应构建数字主权保护自身数据安全。在欧盟内部，法、德国坚定支持数据存储本地化，并出台相关立法，在本地建立了数据存储服务器等设施。2018年，欧盟《一般数据保护条例》也提出，将增强个人信息保护，且原则上禁止向欧盟外转移个人数据。

2.2.3 数字关税壁垒

税基侵蚀和利润转移（BEPS）问题已成为各国关注的全球贸易热点。美欧近年围绕对谷歌、苹果、脸书和亚马逊（GAFA）等互联网巨头征收“数字税”展开激烈交锋。2018年，欧委会发布立法提案规定，欧盟成员国均可对境内互联网业务所产生的利润征税。同时，欧委会计划在2020年前达成一套全球性“数字税”解决方案。2019年7月，法国参议院正式通过数字税法案，计划对GAFA等27家互联网巨头征收3%的数字税，引发美法激烈对抗。美国随后启动301调查，威胁将对法国进行报复性税收惩罚。

3 美欧数字贸易规则主要合作

3.1 弥合分歧，协调差异化立场

在弥合数据跨境自由流动分歧方面进行政策协调。2000 年，美欧达成《安全港协议》，初步实现建立一个数据流动的框架体系以实现跨大西洋数据自由流动以及减少不必要的数据传输成本的目标。2016 年，美欧进一步签署《隐私盾协议》，对相互间数据流动执行更为严格要求，首次赋予欧盟公民对个人数据跨境传输中的企业不法行为提起诉讼的权利，明确规定美政府跨境访问欧盟数据的具体范围和限制条件。

在数字服务税问题上达成暂时妥协。经协商和调解，2019年8月，法美在七国集团峰会上就“数字税”达成折中协议，美国谷歌公司与法国司法部门达成和解，同意缴纳5亿欧元罚款和4.65亿欧元历史欠税，标志双方交锋暂时告一段落。

3.2 加强联合，打造数字利益圈

签订自贸协定实现强强联合。2018年，欧盟和日本签署《欧日EPA》这一“史上最大双边贸易协定”。2019年1月，美欧日在华盛顿举行贸易部长会议，确认将携手促进数字贸易和数字经济的发展;同年10月，美日签署《美日数字贸易协定》。美日欧打造数字贸易联盟趋势明显，目前距三方互联互通数字贸易“大三角”仅一步之遥。

加强多边机制共同立场协调。自2017年WTO第11届部长会议开始，美日欧三方贸易代表定期举行了6次三方会谈，就数字贸易和电子商务等贸易问题进行磋商和协调立场。三国将在 WTO 层面深化合作，在WTO内确立新的规则体系。2019年6月，G20峰会在美日欧的推动下达成并发布“大阪数字经济宣言”， 正式启动数字贸易国际规则制定的“大阪轨道”。

4 美欧数字贸易规则合作前景

4.1 美欧主导下的全球数字贸易规则博弈将愈发激烈

当前全球数字贸易大致可分为美日欧先发国家、中印俄新兴市场国家、其他发展中国家三个梯队。在WTO等多边框架下，三个梯队已分别就数字贸易（跨境电子商务）等议题提出各自立场，其中以前二者的竞争和冲突尤为突出。故此美欧企图以“数字贸易利益圈”联合争夺全球数字贸易规则主导权。未来全球数字贸易规则在美欧的引领下将呈现更加激烈的博弈。

4.2 美欧数字贸易规则合作与竞争长期并存

美欧之间围绕数据跨境自由流动、数据存储本地化、个人隐私保护、征收数字服务税等方面的根本性分歧短期内难以解决，未来二者竞争态势也将长期保持。当前美国贸易政策日趋保守和收缩背景下，美欧贸易冲突将愈加明显。数字贸易作为美欧经贸重点和焦点之一，必将成双方交锋和对峙的主要领域。从长远来看，美欧数字贸易规则竞合并存这一趋势难以改变。

4.3 中国应及早加入全球数字贸易规则制订队伍

未来中国需从三方面努力打造符合自身利益的数字贸易规则体系。首先，及早建立和完善自身数字贸易规则体系，并利用自身贸易优势将其外化于自身双边乃至多边贸易体系。其次，联合相似立场新兴市场国家，打造数字贸易规则“朋友圈”，以合力对抗美欧等发达国家联盟。最后，在美欧分歧对立中寻找平衡点，推动国际数字贸易规则体系朝着更相互尊重、公平正义、合作共赢方向发展。

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