延迟退休方案国际比较及启示

曹琛琪

[提要] 面对人口老龄化这一世界性难题，延迟退休成为缓解人口老龄化对社会经济、劳动力结构和养老保险可持续发展冲击的可行性方案。虽然不同国家的人口老龄化程度特点不同、养老保险制度模式不同，但是不同国家延迟退休政策制定的背景和目标大致相同，所以具有国际比较借鉴的必要。中国目前面临快速的复杂的人口老龄化问题，需要相应的政策缓解人口老龄化带来的危机。本文从国际比较视角出发，对中国、美国、英国和日本的基本情况和延迟退休政策进行比较，最终为中国的延迟退休方案提出建议。

关键词：人口老龄化;延迟退休;国际比较

中图分类号：F241.34 文献标识码：A

收录日期：2020年5月25日

一、引言

作为一个世界性难题，人口老龄化伴随许多社会问题，如：劳动力不足、劳动力成本上升、社会养老负担增加，等等。劳动力不足和劳动成本上升会带来企业用工困难和产品竞争力下降等情况;社会养老负担的增加会加重企业负担、加重政府财政负担、影响经济运行等。发达国家进入老龄化社会普遍比发展中国家要早。法国是世界上第一个进入老龄化社会的国家，瑞典、美国、英国、日本等其他发达国家也陆续进入人口老龄化国家行列。我国在2000年也进入了人口老龄化国家行列，并且我国的人口老龄化呈现出加速发展伴随高龄化和空巢化的特点。

通过提高法定退休年龄来减少养老金支出，缓解由于老年人口增长带来的社会养老金支付压力，延迟退休年龄这种对现行养老保险制度进行小调整的措施被许多国家和地区采纳。美国、英国和日本作为社会保障制度的典型国家，从养老保险制度模式到延迟退休政策具有代表性，现有研究也多从这三个国家入手进行养老保险制度模式及延迟退休政策的国际比较。所以，本文选择美国、英国和日本与中国进行比较，希望为中国延迟退休方案提出建设性建议。

二、四国基本国情比较

延迟退休方案提出是对现实国情的回应。一个国家的人口状况和经济状况基本影响养老保险制度。本文在此对中国、美国、英国、日本这四个国家的人口状况和经济状况作出比较。（表1）

中国近5年出生率呈现先上升后下降趋势，2014～2016年缓慢上升至高峰12.95‰，然后下降至2018年达到建国以来出生率的新低谷10.94‰。近5年的人口总量呈整体上升趋势，2018年达到13.95亿人，接近14亿人。梳理近五年人口状况，发现我国人口基数庞大，但是近几年出生率不高，人口自然增长率缓慢，未来青壮年劳动力数量有明显下降趋势，基于我国目前人口老龄化加速发展伴随高龄化和空巢化的现状，未来的养老问题严峻。

近5年国民生产总值整体呈上升趋势，2018年GDP总量高达13.6万亿美元，稳居世界第二大经济体;GDP增长率整体呈下降趋势，2018年GDP增长率6.6%，实现了预期发展目标。与2000年以来增长率保持在10%以上不同，2011年以后我国GDP增长率逐渐下降，发展速度逐步放缓，发展质量逐步提升，这一指标的变化与我国经济结构转型升级密不可分。通胀增长率一直在1.4%～2%之间波动，属于爬行的通货通货膨胀，没有对物价产生严重影响。近5年经济状况体现我国经济发展良好，有利于养老金待遇水平提高和养老金购买力的保证。（表2）

通过梳理中国、美国、英国、日本四国的人口状况和经济状况，发现以2018年数据为基础，美国的人口自然增长率最高为4.2‰，中国的人口自然增长率次之为3.81‰，日本的人口增长率为-2.2‰;人口总量方面中国最大为13.95亿，美国次之为3.26亿人，日本为1.27亿人。英国人口最少为6，602.23万人。以2018年数据为基础进行四国经济状况比较，经济发展增长速度方面中国要远高于美国、英国和日本;中国的通胀年增长率最低近5年保持在1.4%～2%左右，日本最低在0.47%，美国的通胀年增长率为2.13%，英国的通胀年增长率较高，为2.69%。

总体来看，虽然中国、美国、英国和日本四国目前经济的发展状况较好，但是未来人口状况仍值得关注和担忧。尤其是日本，面临着严重的长期人口老龄化问题，这一点和中国的基本情况颇为相似。英国和美国作为老牌资本主义发达国家，曾经面临人口负增长问题，也面临人口老龄化问题。

三、四国延迟退休政策比较

延迟退休政策是对本国养老保险领取条件的调整，目的是解决本国现存的养老问题。本文对中国、美国、英国和日本四国的延迟退休政策进行梳理，从现行改革前后退休年龄、改革次数和改革目标等方面进行比较，研究四国的延迟退休政策异同。（表3）

美国、英国和日本三国都已经进行了延迟退休年龄的改革。中国的延迟退休年龄方案还未正式出台。目前，人社部表示，中国或将于2020年正式实施延迟退休，退休年龄上女性每3年延迟1岁，男性每6年延迟1岁，直至2045年达到同龄65岁退休。

从改革目标来看，四国的延迟退休年龄政策出台都是为了缓解养老压力，但是各国所面临的具体问题不同。中国和日本的情况更为相似，面临着严重的人口老龄化问题，需要通过延迟退休年龄应对人口老龄化带来的劳动力减少、人口供养比下降和养老金支付困难等问题。英国和美国进行延迟退休年龄改革主要是从宏观经济角度，为了削减福利支出，緩解政府财政压力。四国目前改革后的退休年龄以及预计改革的退休年龄均在65～66岁，可以看出美国提升的年龄最短为1岁;英国提升了5岁;日本提升10岁;中国预计提升5～15岁左右，提升的年龄空间最长。

美国和英国实行了分阶段延迟退休年龄计划。英国2011年的《养老金法案》提出延迟退休年龄的第一阶段是2016年4月至2018年11月，女性退休年龄推迟到65岁;第二阶段是2018年12月到2020年6月，所有劳动者退休年龄推迟至66岁。英国政府还计划从2024年到2046年再将退休年龄调整到68岁。美国1983年的《社会保障法修正案》为延迟退休计划确定了核心内容，计划从2002年到2027年把退休年龄从65岁提高到67岁。美国的计划用长达25年的时间将退休年龄延迟了两岁，平缓的政策过渡给予劳动者和社会充分的适应调整时间。

美国、英国和日本不仅仅延迟了退休年龄，还提出养老金缴费和领取的相关政策調整。美国的弹性退休制度设计精巧，对于提前退休、正常退休和延迟退休等三种情况给予不同的养老金领取标准，配合延迟退休年龄既可以保证缓解人口老龄化冲击下的养老压力，又可以保证劳动者的退休意愿自由。2006年英国推出首份养老金白皮书《退休保障：朝向一个新的养老金制度》中提出推迟退休年龄的同时推迟养老金领取年龄，并延长养老金缴费年限。日本由于长期的人口老龄化，延迟退休年龄历经三次修改，同时养老金制度也跟随调整。1971年《中老龄雇用促进特别实施法》将退休年龄提升至60岁;1985年《年金修改法》建立了全民统一缴费的国民基础年金。1986年《中老龄雇用促进特别实施法》正式确立60岁退休;日本政府2000年提高了厚生年金的领取条件。2004年日本政府修改《老龄雇用安全法》渐进、强制性提高退休年龄至65岁（2013年4月）;2005年4月提高国民年金和厚生年金的缴费率。日本也同时推迟养老金支付时间，从2013年4月开始男性养老金的领取年龄提高到61岁，随后每3年提高1岁，直至2025年提高到65岁，相比男性而言，女性晚5年实施延迟养老金领取年龄。

四、结论及借鉴意义

延迟退休是世界范围内应对人口老龄化的基本解决方案之一。面临人口老龄化加速发展伴随高龄化和空巢化的今天，中国可以采纳延迟退休政策作为缓解人口老龄化危机的办法，应该在合理制定渐进式退休年龄方案的同时调整养老金缴费或领取标准，保证养老金管理运行和社会民意等方面的安全平稳。

社会保障涉及民生、经济、财政等许多方面的领域，退休年龄和养老金的领取年龄更是和人们自身利益密切相关。所以，延迟退休年龄的改革需要经历一个反复协商、相互妥协的过程。借鉴美国、英国和日本的经验，本文对中国的延迟退休方案提出建议：中国的延迟退休政策可以在渐进式推迟退休年龄的基础上，提出配套的养老金领取、缴费标准调整方案。人社部尹蔚民表示，我国计划女性每3年退休年龄延迟1岁，男性每6年退休年龄延迟1岁，到2045年实现男女同步65岁退休。如果延迟退休计划真的在2020年正式实施，那么我国将用25年完成女性退休年龄延迟10～15岁、男性退休年龄延迟5岁的计划。相比美国用25年延迟退休年龄2岁，中国的延迟退休方案在年龄设计上跨度很大。有关延迟退休意愿的研究表明，目前人们对延迟退休的态度不统一，例如职位级别高的人支持延迟退休，身体健康状况和性别对延迟退休意愿的影响不明确。所以，在改革年龄跨度大的情况，可以考虑适当加入弹性退休制度，设置一套不同退休年龄对应不同养老金领取标准的措施，既可以填充社会养老金缺口，又可以兼顾不同劳动者的自身情况;或者可以参考日本采用渐进式延迟养老金领取年龄的办法，从而缓解养老金的支付压力。

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