产业融合背景下闲置宅基地开发模式探索

傅姝 卢静

[提要] 中国经济社会发展步入转型新时期，城镇化水平明显提高，农村房屋、宅基地闲置问题显露，因此如何有效利用宅基地的研究具有实践指导意义。本文从产业融合发展视角出发，对国内关于宅基地闲置现象、社会经济背景、相关政策法规、产业融合发展状况简要梳理，分析产业融合作为农村宅基地利用研究思路的可行性。通过对浙江省部分山区农村和江苏省永联村的实地访查，分析其宅基地有效利用模式，对其宅基地开发的环境与条件进行深度剖析，并为当前闲置宅基地开发过程中的问题提供建议。

关键词：产业融合;闲置宅基地;乡村振兴

基金项目：省级大学生创新创业训练计划项目（项目编号：201910294162Y）

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2020年5月17日

一、研究背景

新世纪以来，中国经济社会进入转型发展的新时期，城镇化水平明显提高，城市土地不断扩张并延伸至农村，导致大量农村土地非农化使用，而乡村地区经济发展也因为青壮年劳动力不足、建设用地空心化、基础设备不完善、农房和宅基地缺乏有效利用等问题受阻。合理利用农村宅基地、充分发挥农村宅基地的价值，已成为国家实施乡村振兴、做好“三农”工作、促进城乡融合发展的重要内容之一。

我国农村闲置宅基地占比约为10%～15%，伴随城镇化的快速推进，这一比例还会不断扩大，目前不少地区已显现出城市建设用地与农村房屋建设同步增加现象，城市用地的紧张和农地的非农化，在较大程度上影响农村的经济发展和耕地保护。闲置宅基地存在的布局不合理、管理方式落后、功能分区不明显等现象给闲置宅基地的再次利用开发提出新的挑战。

二、我国闲置宅基地开发利用实践

近几年，国家对农村经济发展、农村产业振兴越来越重视，农村农业与二三产业融合发展也在进一步推进。在我国经济发展水平较高的东部地区，农村闲置宅基地开发与农村产业融合发展不断探索，找到了因地制宜的闲置宅基地开发模式。

（一）浙江山区型闲置宅基地开发模式分析。首先，政府对乡村旅游的推动。2003年，浙江省开展“千村示范，万村整治”的农村环境整治工作，推进农房改造、村庄道路硬化、垃圾处理、河道清理、厕所改造等措施，农村自然环境以及人居环境质量显著提高，为乡村旅游、美丽乡村建设打下坚实的基础。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出完善闲置宅基地和闲置农房政策，浙江省政府积极摸索宅基地“三权分置”改革的途径，杭州、义乌等多地围绕“产业兴旺、生态宜居”进行试点，发展了文创活动、民宿、农村电商、果蔬采摘园、农家乐等新业态，为闲置宅基地盘活利用提供了有效的实践经验。并且在乡村旅游开展的进程中，政府秉持便民利民的宗旨，推动办事流程简化、积极配合企业需求、加强基础设施配套、构建现代化农业平台等工作，给予了美丽乡村建设充分的政策保障。其次，区位优势与準确定位。浙江整体经济水平较高，飞机、高铁、公路等交通运输网络发达，其西部地区以丘陵山地为主，山清水秀、依山傍水，拥有美丽的生态环境、田园风光以及古村落文化，对上海、苏州、南京等城市的市民来说，花费两三个小时到乡村去旅游、住民宿、采摘蔬果、呼吸森林氧吧，不失为自驾游的好去处。且随着生活质量的提高，人们的消费理念从原来的观光旅游转变为回归自然的体验式旅游，对于一些经济能力更好的小资、中产家庭、企业家等来说，高端的民宿更是被视为一种生活优质的象征。抓住这一需求点，浙江以农家乐为开端，逐渐开发出精品民宿、温泉旅游度假区、采摘园等新产业。最后，投资和产业带动发展。浙江乡村旅游的快速发展，很大程度上得益于内部的浙商引资、投资，外来的企业投资，以及媒体、互联网的市场宣传，如新叶古村、桐庐、莫干山成功地借助综艺节目吸引了大量游客。除此之外，浙江利用“互联网+”、生态产业化理念，探索宅基地自愿有偿退出机制和宅基地“三权分置”，推动农村一二三产业进一步融合发展，根据各乡各村的特色产业，打造“一乡一品”、“一村一品”的乡村品牌效应，建设现代化农村合作社，引导村民参与经营，以及建设现代农业园区等实践，将乡村旅游与当地产业深入融合，既有效利用了闲置的房屋、宅基地，又促进了乡村经济发展，增加了农民的收入。

（二）永联村宅基地利用模式分析。永联村地处江苏省张家港市，1978年改革开放之后，经过探索“种植+养殖”模式、兴办轧钢厂再到创立永钢集团，从当时贫穷的乡村成为全国百强村之一。自1993年起，永联村逐渐从分散的居住模式转变为小区集中居住，2014年之后，先前建设的两个居住小区逐渐废弃，为工业发展、基础设施建设等提供了可利用的土地，而集中居住的空间格局也使得永联村的人居条件极大改善。目前，永联村三产融合发展的格局已初具形态，村民的就业方式多样化、生活质量显著提高。

不同于一般的乡村，永联村靠工业强村、富村。永联居民小区、广场、商街等相关配套设施都围绕工业厂区建立，村民就业也转向钢厂职工，整个村都充满着永钢集团的文化气息。永联村将乡村文化和企业文化深度结合，乡村经济也与钢铁工业紧密挂钩，带领村民们脱贫致富，探索出独特的新农村建设的道路。同时，永钢集团也是永联村发展的强大支撑，永钢集团投资建设了学校、医院、文化广场、楼房、图书馆等设施，为村民提供更高质量的生活水平，并凭借产业优势创设工业园，给村内的劳动力提供岗位，吸引广大的外来务工人员，带动了服务业的发展。随着外来游客的增加，永联村又投资建设商业街、酒店、游乐场等娱乐餐饮业，并进一步挖掘永联村的农耕文化，组织文艺活动，开始尝试旅游业。

永联村的成功除了得益于永钢集团外，很大程度上依靠着永联村村集体准确的规划和指导。在选择农业经营模式、集中居住、开办轧钢厂、创设钢铁集团、产业转型等的决定中，都是由永联村村集体指挥的。永联村村集体既要管理乡村、服务村民，又要经营企业、负担新农村建设的任务，管理和经营的关系处理得十分妥贴。因此，永联村模式并不适合所有的乡村。

三、现存的问题

（一）“三权”界定不明，利用流转不畅。目前，我国学者、企事业单位对宅基地三权分置的探索和试点不断尝试，但法律法规上没有明确宅基地出租、转让和市场交易的权利，宅基地用益物权也缺乏法律对农民收益权和处分权的规定，农民只是享有对宅基地的占有权和使用权，同时现阶段闲置宅基地流转存在一户多宅、乱占耕地、管理混乱、违法审批现象，更加剧宅基地权益的模糊界定给闲置宅基地开发造成阻碍。

（二）使用效率低，引发社会问题。由于自然环境和农耕文化的影响，我国农村居民，尤其是山区居民，居住较为分散，宅基地建设和利用缺乏规划，主要表现出农房总量大且分布不均。一方面当前城市和新农村建设不断推进，庞大的建设用地需求、大量不合理利用的宅基地问题频出，导致农村土地无法发挥出应有的作用，造成资源不断浪费;另一方面宅基地的有偿退出和盘活利用的相关制度尚未完善，部分村民在宅基地权益争取过程中问题不断，加剧了社会不稳定和社会矛盾。

（三）管理落后，监督机制不健全。除了我国宅基地分布分散，导致宅基地难以集中管理的问题外，部分农村地区村集体的权力过大，在闲置宅基地的开发利用过程中管理水平的低下，并存在管理与经营权力界限不清的现象，导致村民的信任度进一步降低。闲置宅基地收回和监督机制的不健全加大了开发利用的难度。

四、建议

（一）严格规划，发挥农村特色。地方政府对宅基地的开发利用要符合国家总体规划和耕地保护原则，加强政府与村集体的共同管理、指挥能力，严格规范宅基地布局和建设范围。其次，我国各地区地形地貌、民族文化、历史底蕴、自然景观和乡土风情都各不相同，地方政府要善于挖掘当地乡村的特色和优势产业、准确定位发展方向，加强农村土地利用整治、改善村容村貌、建设基础设施设备、创办社会服务平台，吸引企业投资、促进人才涌进，打造乡村特色品牌产业，适当优化乡村产业结构。

（二）技术加强，打造开发新模式。加强农民专业技术培养力度，利用“互联网+”技术创建农村电商平台，建立起农业与二三产业联合发展的产业鏈，完善农村的基础配套设施、建立现代化产业园、创办物联网服务站等，并提供政策上的优惠，吸引企业在农村投资项目，为农民提供更多的就业岗位。为了满足园区建设用地和人员居住用地，地方政府可以根据规划适当调整宅基地布局，有效利用闲置的宅基地、农舍、农房，实现宅基地的合理利用和促进农村经济发展。

（三）加强管理，完善法律保障。宅基地的有效利用需要正确的管理和治理，这要求政府创新管理方式、转变治理理念，设置专门的监督机构对管理过程全程审查，充分利用村集体力量，一丝不苟地服务村民、建立政府威信。另外，地方政府可以根据当地宅基地现状，在现有的宅基地政策基础上挖掘宅基地三权分置改革的可能性，试点制定新的宅基地收回、流通、交易、出租机制，探索和建立宅基地交易市场，实现农村房屋和宅基地开发利用的新途径。

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