生态环境民事公益诉讼中诉前赔偿制度的适用初探

徐雷昶　李惠婧

摘 要：民事公益诉讼诉前赔偿制度是在浙江省杭州市临安区人民检察院试点开展的一项新制度。在生态环境类案件中适用该制度有利于节约司法资源、及时修复受损公益，同时也能够满足公共利益损害人积极赔偿的意愿。适用该制度时，应邀请赔偿权利人参与，程序启动前无需公告，也可不将鉴定作为评估损失的唯一方式。同时，应增加社会组织的全过程参与度，在程序规定上注重繁简分流并引入自认规则，分时期采取不同举措突破鉴定费用过高瓶颈，丰富诉前赔偿的履行内容和方式，通过公证或司法确认程序赋予诉前赔偿内容强制执行力，以更好发挥该项制度作用。

关键词：民事公益诉讼 诉前赔偿制度 生态环境类案件 强制执行力

一、基本案情及办理过程

2018年10月至2019年4月期间，陈某某伙同王某某、张某某（均另案处理）在浙江省杭州市临安区清凉峰镇野外山林，先后6次采用火药枪射击的方式非法猎捕黄麂、竹鸡等野生动物共计9只。2020年1月，杭州市临安区人民检察院（以下简称“临安区院”）依法将陈某某非法猎捕野生动物案作为民事公益诉讼案件立案。2020年1月底，临安区院对陈某某非法猎捕野生动物案进行公告。公告期满后，临安区院于2020年3月召集了农业农村局代表、第三方评议员、公益损害人代表、公证处工作人员等各方召开听证会，并首次在这起非法猎捕野生动物民事公益诉讼案中适用了诉前赔偿制度。会上，临安区院就事实认定、在案证据、赔偿依据等内容进行说明，认真听取并记录了各方的意见。公共利益损害人（以下简称公益损害人）代表表示已进一步认识到猎杀野生动物的行为对环境资源的严重损害和给社会公众带来的重大安全隐患，随后其签署诉前赔偿确认书并缴纳了生态赔偿款。

二、诉前赔偿制度设立的背景和意义

（一）诉前赔偿制度设立背景

2019年12月，浙江省人民检察院指定临安区院为民事公益诉讼诉前赔偿制度的试点单位。经审慎研究，临安区院探索对生态环境和资源保护、食品药品安全领域的标的额较小的民事公益诉讼案件适用诉前赔偿制度，即在提起民事公益诉讼前，临安区院召集有赔偿权利的有关行政机关或社会组织与公益损害人协商并主持签署诉前赔偿协议书，或由临安区院与公益损害人就公益损害事实、赔偿金额、履行方式等事项进行确认并签署诉前赔偿确认书，公益损害人按照上述文书内容履行民事赔偿义务。在实践探索基础上，临安区院于2020年4月出台《杭州市临安区人民检察院民事公益诉讼诉前赔偿实施办法（试行）》，对诉前赔偿制度的适用范围、程序、内容等作出规定。

2020年5月15日，浙江省十三届人大常委会第二十一次会议表决通过的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》指出，对生态环境和资源保护、食品药品安全等领域标的额较小、侵权人有赔偿意愿的案件，在确保程序公正和受到损害的社会公共利益能够得到修复的前提下，检察机关可以在诉前与侵权人就损害赔偿、生态修复等民事责任承担达成赔偿协议。这也为诉前赔偿制度的进一步规范与完善指引了方向。

（二）訴前赔偿制度的意义

1.赔偿程序前置，有利于及时修复受损公益。在公益诉讼案件中，即便损害行为已经终了，公益损害程度也可能继续扩大。在生态环境类案件中，从损害行为结束到公益尚未得到完全修复之前，损害持续存在。如果损害行为情节严重或者类似的案件在同一区域持续发生，破坏了固有的生态链和生态平衡，则对生态环境的损害会进一步加大。而赔偿程序的前置则直接解决了生态损害赔偿金支付的及时性问题，使得受损的公益得以尽快修复。

2.适用诉前赔偿制度符合公益损害人意愿。一方面，社会公众从思想上充分认识到停止乱捕滥食野生动物的紧迫性和建立人与自然和谐共生良性生态圈的必要性。临安区院目前办理的生态环境类案件均发生在2018年、2019年，在新冠肺炎疫情之下，公益损害人纷纷主动表达了自愿赔偿和修复生态的强烈意愿。另一方面，退赃、退赔的数额和主动程度是刑事案件中酌定量刑情节，在实践中，临安区院在办理刑事附带民事公益诉讼案时将诉前赔偿制度和认罪认罚从宽制度结合适用，也促成了行为人的自愿赔偿、主动赔偿、及时赔偿。

三、适用诉前赔偿制度需要厘清的问题

（一）诉前赔偿程序启动前是否进行公告

根据民事诉讼法和“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》相关规定，30日公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。上述规定适用于诉讼程序，目前对于诉前赔偿的启动是否需要事先公告并无明确规定。在陈某某非法猎捕野生动物案中，诉前赔偿程序启动前以及诉前赔偿确认书签署后，临安区院均进行了公告。

笔者认为诉前赔偿程序启动前无需进行公告，也就是说，只需在诉前赔偿达成后就诉前赔偿具体内容进行公告即可。首先，就权利对象而言，公告针对的权利对象一般是不特定多数或者不明确的权利人。在权利人特定或者明确时，司法机关一般采用的是告知的方式，如我国民事诉讼法第126条对当事人相关权利义务告知的规定。而实践中，诉前赔偿程序中的赔偿权利人并非不特定的多数人，而是具体明确的行政机关或者社会组织。其次，就权利保障而言，公告并非保障具体明确的权利人权利的最佳方式。在诉前赔偿程序启动前，比起简单的公告，主动联系赔偿权利人，告知相关权利，并邀请赔偿权利人参与到诉前赔偿程序中的方式显然更能保障赔偿权利人的权利。再次，赔偿权利人没有实际参与或者没有法定的赔偿权利人时，检察机关可以在诉前赔偿程序之后进行公告。在检察机关未能和公益损害人达成诉前赔偿的情况下，检察机关可以在诉前赔偿程序后进行公告，以获得诉讼主体资格，为下一步提起民事公益诉讼做准备;在检察机关和公益损害人达成诉前赔偿的情况下，检察机关可以在确认书签署后将确认书内容进行公告，以达到社会监督目的。

（二）是否邀请赔偿权利人参与

生态环境修复是一项复杂的系统工程，需要举司法机关、行政机关、社会组织乃至全社会之力，制度之间也应当相互配合和衔接。就诉前赔偿制度和生态磋商制度而言，两者在性质、目的、内容以及适用情形上的高度契合，以及检察机关和行政机关在职权能力上的互补决定了两项制度的合作将产生 1+1>2 的效果[1]。在有相关的行政机关可以作为赔偿权利人的案件中，检察机关在征得赔偿权利人同意后，邀请赔偿权利人作为主体方参与到诉前赔偿程序中的做法能充分保障赔偿权利人的各项权利，也更有利于赔偿权利人和赔偿义务人的充分协商沟通。如临安区院在办理陈某某非法猎捕野生动物案时，便邀请了林业主管部门代表作为主体方参与到诉前赔偿听证会中。对于现实中没有明确赔偿权利人的案件，检察机关应当以公益代表的身份与公益损害人签署诉前赔偿确认书。

（三）现阶段是否必须以鉴定方式评估生态环境损害

在生态磋商中，相关规定明确以鉴定评估报告作为评估环境损害的依据。那么在现阶段诉前赔偿程序中，是否同样必须适用鉴定意见？实践中，司法部推荐了58家在检察公益诉讼中不预先收取鉴定费用的环境损害司法鉴定机构，为破解鉴定费用高等难题提供了解决思路。在检察公益诉讼中，最终承担鉴定费用的为败诉方。而在诉前赔偿程序中，鉴定费用的最终承担主体必然是赔偿义务人。笔者经调查发现，环境损害司法鉴定机构包括隶属于政府部门的研究院所、地质勘察院、公司等等。在行业内部，鉴定费用没有统一的收费标准，取样的多少、技术的差异都会带来费用差别。但共同点是在部分生态环境损害案件中，鉴定费用往往较为高昂，数十万到几百万不等的鉴定费常让赔偿义务人难以承受，如果一刀切地以鉴定意见作为评估依据，难免会导致生态赔偿的执行难问题，不利于受损公益的修复。

在陈某某非法猎捕野生动物案的诉前赔偿听证会中，在全方位对比认定依据及成本后，临安区院最终选取林业主管部门出具的意见作为环境损害评估依据的做法得到了公益损害人代表、第三方评议员等与会各方的认可。因此，笔者认为在现阶段鉴定费用仍较为高昂的情况下，为实现在诉前及时全面修复受损生态环境的目的，在诉前赔偿程序中寻求鉴定的替代方式并视情况灵活适用科学合理的评估依据具有必然性和可行性。

四、进一步完善诉前赔偿制度的设想

（一）增加社会组织的全过程参与度

民事诉讼法赋予了有关组织提起民事公益诉讼的权利。环境保护法第58条进一步对有权就污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼的社会组织进行了明确。2019年，浙江省首例社会组织提起的环境公益诉讼案件审结，法院判处浙江富邦集团公司、富邦皮革公司支付环境修复等费用3000余万元。[2]该案的原告是中国生物多样性与绿色发展基金会、杭州市生态文化协会。在实践中，许多社会公益组织成员以志愿者为主，没有环境保护专业人才和从事环境法律服务的专职人员，更没有固定经费来源，加之近年来生态环境损害案件频出，有精力、有能力提起环境民事公益诉讼的社会组织实少之又少。

相较诉讼程序，诉前赔偿程序对有关社会组织的资金能力、组织能力、投入精力等各方面要求较低。检察机关应当以此为契机，主动联系相关的社会组织，鼓励其全过程参与到诉前赔偿程序中来。如此，既能使有关社会组织各项权利得到充分保障，又让其在参与中获得相关的经验，为日后在类似案件中更好地发挥作用奠定基础。

（二）完善诉前赔偿制度的程序规定

一是进行繁简分流。应当根据各个案件的复杂程度、当事人对生态赔偿达成共识的程度等情况对案件进行分流。对于案件事实清楚、双方当事人均无异议的案件，检察机关可以在保证双方各項权利的基础上从快进行。二是引入自认规则。对于部分案件事实的认定在无其他证据印证的情况下可以考虑引入自认规则。比如在办理非法猎捕野生动物案时，检察机关常常会陷入难以确定野生动物种属的困境：当前国内主要适用形态比对法进行种属认定，而形态比对法在实践中会因涉案野生动物已被售卖、食用而无实体或实体关键性特征缺失，从而难以发挥作用。陈某某非法猎捕野生动物案中，案涉野生动物均已被食用，对野生动物的种属认定主要是结合当事人和证人的判断及特征描述等进行的。对于野生动物实体不存在等实际损害情况难以证实，且其他证据缺失的案件，适用民事诉讼法中的自认规则来认定公益损害人对生态环境造成的损害能使得诉前赔偿程序顺利启动，生态环境得以及时修复。三是达成诉前赔偿后履行公告程序。根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条之规定，环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于30日。为保障各方权利，同时便于社会公众监督，检察机关应当将诉前赔偿内容进行不少于30日的公告。

（三）分时期采取不同举措突破鉴定费用过高瓶颈

1.从短期来看，应当追本溯源回归认定依据，寻求其他替代性损害评估方式。如临安区院在办理陈某某非法猎捕野生动物案时了解到，实践中针对此类型案件所进行的生态损失评估，不论是通过专门鉴定机构出具的鉴定意见，抑或价格认证中心出具的价格结论，还是林业主管部门出具的说明，一般而言都是参考实践中通常被各地林业部门作为行政处罚依据的原国家林业局2017年11月发布的《野生动物及其制品价值评估方法》（以下简称《评估方法》）。而针对此类型案件，临安区价格认证中心出具的价格结论并非按照《评估方法》，而是依据颁布时间较早的《浙江省陆生野生动物资源保护管理费收费办法》。经过多方考量，临安区院在陈某某非法猎捕野生动物案中最终选择将林业主管部门依照《评估方法》出具的意见作为认定生态损失的依据。对于其他鉴定费用较高的生态环境类案件，可以在确保认定依据合理的情况下，视情况选用其他替代性损害评估方式，如环保部门工作人员、专家学者等对环境损害作出评估意见，价格认证中心出具价格认定结论书等。

2.从中期来看，应尽快制定更为科学的认定方法，建立生态环境损害修复评估机制。就陈某某非法猎捕野生动物案中野生动物的价值认定而言，虽然《评估方法》对各种属的野生动物及其制品价值均有准确的认定，但该认定仅限于对生物的经济价值的考量，对于生态受损价值未能进行有效合理评估。如在临安区院办理的罗某某等人非法猎捕王锦蛇案中，法院按照《评估方法》以每条300元的价格对王锦蛇进行价值认定。而实际上，案涉800条王锦蛇的生态价值远高于此：有着“无脚猫”别称的蛇类是鼠类的天敌，能有效地扼制鼠类的恶性膨胀，王锦蛇在村民中更是有着“捕鼠蛇王” 的美誉，每条王锦蛇年均捕鼠量达150-200只，而800只王锦蛇每年单捕食老鼠就高达12-16万只，更不用说这些蛇在正常生长繁殖过程中对生态平衡作出的贡献。而笔者查询实践案例后发现，在环境污染类案件中，环保部先后发布的两版《环境损害鉴定评估推荐方法》因案情复杂多样也都出现了适用争议。建议在生态环境损害赔偿制度总体设计下，根据不同污染或破坏类型，分类建立损害调查、因果关系认定、损害量化、修复方案制定等技术方法体系，并结合实践中已执行的修复情况，构建适用于不同修复阶段的损害评估体系。[3]

3.从长期来看，应推动实现区域司法鉴定协同发展和资源共享，构建司法鉴定援助机制，并逐步统一鉴定收费标准。一是推动鉴定机构合理布局，实现区域司法鉴定系统互联互通。统一鉴定准入门槛，适用统一鉴定标准，建立跨地区评审专家库，推动实现资源共享。借鉴《司法部关于全面推动长江经济带司法鉴定协同发展的实施意见》的有益经验，逐步将协同发展推广至全国。二是构建司法鉴定援助机制，并逐步统一鉴定收费标准。建议构建司法鉴定援助机制，各省市联动建立跨区域绿色援助通道。与此同时，制定全国鉴定费用行业收费标准规范，统一行业收费标准，解决评估费用过高的问题。

（四）丰富诉前赔偿制度的履行内容和方式

适用诉前赔偿制度应当以弥补损失为目的，协议书和确认书中的履行内容和履行方式可以借鉴域外经验。根据《俄罗斯联邦民法典》的规定，法院可以判决致害人“恢复原状”，但须考虑三个条件：受损的生态环境客观上是否存在可以被恢复或再生的可能性;致害人客观上是否有治理和修复的能力，包括劳动能力和必要的技术;致害人主观上是否有进行实物赔偿的愿望。[4]在不满足上述条件的情况下，适用金钱赔偿制度。

在我国对诉前赔偿制度的探索中也可以创新赔偿内容和方式：在生态环境类案件中，对无法一次性支付赔偿费用的公益损害人，在金钱赔偿的履行方式上适用担保制度和分期给付制度，确保持续性修复生态环境;对于有修复环境意愿且有修复环境能力的当事人，赔偿协议约定由当事人“恢复原状”;不满足上述条件或者采用替代性修复方案对整体生态环境恢复更为有利的，可以寻求替代性修复方案。在陈某某非法猎捕野生动物案中，陈某某同时有非法持有枪支、非法储存爆炸物的行为，需要受到相关刑事处罚，虽有修复环境的意愿但短期内缺乏修复环境的现实可能。考虑到实际情况，临安区院同意以陈某某支付生态损害赔偿金的方式与之签署诉前赔偿确认书。实践中，各地检察机关也已探索替代性修复方案，以实现生态效益、经济效益的最大化。如浙江省瑞安市人民检察院在办理戴某某等6人非法捕捞水产品案中，要求行为人在飞云江滩涂种植秋茄3.5亩并管护2年;陕西省汉中市南郑区人民检察院在办理鲁某某非法猎捕野生动物案中，要求行为人在指定地域植树造林同时负责后期管理，确保树苗成活率，并将通过植树造林获得的劳动报酬用于支付造成的野生动物资源经济损失等。

（五）通过公证或司法确认程序赋予赔偿内容强制执行力

在公益损害人不履行诉前赔偿协议等情况下，由检察机关或者法定赔偿权利人提起民事公益诉讼是维护公益、弥补损害的重要途径。但由此带来的思考是，如果诉前赔偿协议书和确认书没有强制执行力，那么适用诉前赔偿制度仍未能达到诉源治理的目的。为了在诉前赔偿程序之后实现案结事了，彰显司法公信力，有必要通过两种方式赋予诉前赔偿协议书和确认书强制执行力。一是对于双方当事人参与诉前赔偿的案件，应当引入司法确认制度。公告期满后，由人民法院对协议达成的自愿性、协议内容的合法性等问题进一步审核并对审核通过的协议书进行司法确认，赋予其强制执行力。二是對于公益损害人和人民检察院签署诉前赔偿确认书的案件，可以邀请公证处公证员到场对诉前赔偿程序及确认书的内容进行公证，以公证债权文书的形式赋予达到公告期限后的诉前赔偿内容强制执行效力。公益损害人如果到期不履行或者不完全履行相关的诉前赔偿义务，在第一种情形中，赔偿权利人可以向人民法院申请强制执行诉前赔偿协议;在第二种情形中，人民检察院作为公益代表方可以就公证债权文书向人民法院申请强制执行。由此，既有效节约司法资源，又为诉前赔偿协议书和确认书全面、及时履行提供有力保障。根据2020年3月发布的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》第6条第2款“生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，实行国库集中收缴，全额上缴赔偿权利人指定部门、机构的本级国库，纳入一般公共预算管理”以及第15条“环境民事公益诉讼中，经人民法院生效法律文书确定的生态环境无法修复或者无法完全修复的损害赔偿资金，以及赔偿义务人未履行义务或者未完全履行义务时应当支付的生态环境修复费用，可参照本办法规定管理……”的规定，得以强制执行的生态损害赔偿金应上缴国库，纳入一般公共预算管理。

注释：

[1]参见詹金峰、汤维婷：《论生态环境损害赔偿制度与检察公益诉讼的衔接》，《中国检察官》2019年第6期。

[2]参见《浙江首例社会组织提起环境公益诉讼案件审结》，新华网http：//www.xinhuanet.com/2019-05/22/c_1124528568.htm，最后访问日期：2020年4月17日。

[3]参见王金南、刘倩、齐霁、於方：《加快建立生态环境损害赔偿制度体系》，《环境保护》2016年第2期。

[4]转引自石菲、邓禹雨、高赫男：《环境民事公益诉讼中生态环境修复义务的判定与执行——以38份裁判文书为样本》，《贵阳市委党校学报》2017年第4期。