行动计划导向下城镇风貌导则编制路径研究

喻晓 赵亮 张宣峰 陈海涛

摘要：近年来，我国城镇风貌的研究逐渐由规划编制转向实施管控引导，但由于风貌规划缺乏明确的法定地位，相关技术标准文件对规划编制的指导管控作用较弱，导致在具体建设实践中存在调整随意性大、可操作性较差、控制管理不足等问题。本文确立了宏观总体引导、微观详细控制的全域、全要素、全过程的风貌实施控制引导技术体系。以城镇作为风貌控制基本单元，采用横向区域协同、纵向要素控制的研究方法，在分析当前风貌导则存在问题的基础上，从行动纲领、行动建设、行动管理三个层面制定了城镇风貌导则思路和主要内容，探索行动计划导向下的城镇风貌实施路径。旨在构建具有指向性、整体性、针对性、差别化的风貌设计导则，提高城镇风貌规划的严肃性、建设的可实施性及管理的可持续性。

关键词：行动计划；城镇风貌导则；风貌规划；聊城市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.013 中图分类号：TU982.29

文章编号：1009-1483（2020）06-0092-07 文献标识码：A

Research of Township Landscape Guidelines Formulation under the Guidance of Action Plan： Taking "the Small Towns Landscape Planning and Design Guidelines in Liaocheng City" as an Example

YU Xiao， ZHAO Liang， ZHANG Xuanfeng， CHEN Haitao

[Abstract] In recent years， the study of township landscape in China has gradually shifted from planning formulation to implement of management and control. However， because of the lack of clear legal status and the weakness of the guidance and control through relevant technical standard on planning formulation， there are many problems in the specific construction， such as adjustment randomness， poor operability， inadequate control and management， etc. In this paper， the landscape implementation and control guidance technology system was established including macro overall guidance and micro detailed control of the whole area， all elements， the whole process. Taking the towns as the basic style control unit， adoptting research methods of horizontal regional coordination and vertical element control， based on the analysis of the existing problems， this paper formulates the ideas and main contents of township landscape guidelines from the three levels of action program， action construction and action management， to explore the implementation path of township landscape under the guidance of action plan. The goal is to construct guidelines with directivity， integrity， pertinence and differentiation， in order to improve the seriousness of township landscape planning， the feasibility of construction and the sustainability of management.

[Keywords] action plan； township landscape guideline； landscape planning； Liaocheng City

引言

傳承和塑造城镇风貌特色是建设“美丽中国”的重要任务和本质要求[1]，也是提升空间治理能力的重要抓手。近年来，城镇风貌的总体语境是态度积极但行动困惑[1]，风貌规划中大量有价值的信息无法转化为管理语言，风貌规划的成果形式、控制方式难以指导风貌建设[2]。城镇风貌规划要达到引导和控制城镇建设，必须面向规划管理和实施[3]，要通过法定化的管理手段确保落实的可行性。近年，山东省聊城市进行了大量城镇风貌改造提升规划，在总结聊城市小城镇风貌建设实践基础上，为进一步发掘和塑造城镇风貌特色，科学合理引导城镇风貌规划的编制、建设、管理，加强规划设计成果的科学性和规范性，编制《聊城市小城镇特色风貌规划设计导则》（以下简称《导则》），将规划内容法定化、标准化、简洁化，为风貌规划的编制及实施提供制度保障。

1现行城镇风貌导则分类及存在问题

1.1分类

现行风貌导则一般分为三类：第一类是指导风貌设计的设计型导则[4]，例如，城镇风貌规划设计，侧重对设计方案的分解实施引导；第二类是指导风貌建设的实施型导则，例如，聊城市城镇风貌整治规划以主要街道风貌提升工程为主，包括对建筑立面、风格、色彩、道路绿化等内容的提升改造，注重实施建设；第三类是指导编制管理的指导型导则，依据多个规划项目归纳出普遍适用的、指导风貌规划编制的导则，具有法定约束力，例如，城镇整体风貌导则或街道、建筑等具体风貌要素导则。

1.2存在问题

（1）设计型、实施型导则是对风貌规划内容提供针对性的建设引导。设计型导则的实施主要是将导则内容纳入相关法定规划来保障落实，但与法定规划衔接存在时间上的差距，容易脱节。实施型导则容易受地方政府资金、执行力、政府主观意识等因素干扰。由于后续的规划管理工作中缺少政策性、法定性文件保障实施，导致风貌管理可持续性较弱。

（2）指导型导则主要是对城镇风貌编制成果内容、深度、形式等提出普遍适用的管控要求（以下简称“普适管控”），将普适性内容法定化，规范了城镇风貌编制内容要求、编制方式。以《安徽省小城镇风貌设计导则（试行）》[5]为例，从总体风貌和要素风貌两个层面指导风貌规划编制内容，其中总体风貌主要包括城镇风貌类型分类、城镇风貌总体定位、城镇风貌总体结构等内容，要素风貌主要是对街道、建筑、绿化分类进行引导，对城镇风貌规划编制有积极指导作用。但由于各地自然资源、产业资源、建筑环境、历史人文资源差异性较大，指导型导则缺少指向性、针对性建设引导[6]，导致城镇在进行风貌规划时碎片化、雷同化问题仍然存在。

2行动计划导向下城镇风貌导则编制思路

2.1行动计划作为切入点的风貌导则框架

政府行动计划是指政府在城乡规划建设等领域自上而下的组织、推动的某项行动[7]。行动计划下的城镇风貌导则有很强的实施可操作性，强调使用对象的针对性，关注时效 [8] 、执行力强、推进迅速，建设指向性明显[7]。

《导则》框架由总则、市域总体风貌引导要求、小城镇风貌普适管控要求、小城镇风貌特色管控要求、使用说明、附录六部分内容组成（见图1）。技术层面要指导城镇风貌规划编制与建设，从市域、城镇两个层面构建风貌要素控制体系及指引体系[9]，通过控制性、引导性内容实行分类管理。其中，控制性内容是对城镇风貌特色的落实有直接影响的内容，最大限度的保持风貌干预效果，引导性内容是对城镇风貌特色有关联的内容[10]（见表1）。管理层面将《导则》与行政运作体系结合，运用政府综合调控手段[11]，将规划内容转换为公共政策，加快城镇风貌建设工作的推进。《导则》优化了现行风貌导则的框架结构，延续了指导型导则提出的小城镇风貌编制普适管控要求，增加了具有地域针对性的市域总体风貌指引总则及城镇风貌详细建设指引细则，强化了编制与实施管控的联系，构建编制、管理、建设一体化的综合型导则。

2.2总体层面构建行动纲领，确立市域城镇风貌指引总则

城镇风貌研究不能仅局限在单个城镇范围，要从区域层面统筹协调城镇风貌[12]，区域协同思维是行动计划得以存在的基础[13]。行动纲领采用城镇横向区域协同的方法，差异化、针对性地协调市域内各城镇的风貌特色，分类引导城镇风貌类型，提出市域层面风貌指引总则，突出框架性、整体性。城镇风貌类型按照自然要素划分为临山型、滨水型、山水融合型；按照人文要素划分为历史型、现代型、新旧融合型；按照经济要素划分为农贸型、工贸型、服务型。行动纲领作为深化城镇风貌指引要求的主要依据，能够减少城镇各自进行风貌规划编制时出现风貌定位、要素控制混乱、重叠等问题。

2.3详细层面指导行动建设，深化落实城镇风貌指引细则

行动建设采用城镇纵向要素分解的方法落实行动纲领的内容，从微观层面深化要素风貌管控层次及内容，建立行动项目库，是行动计划的关键步骤，突出针对性、实施性、可操作性。本文提出“特色管控+普适管控”的双重要素引导要求，将主观风貌规划内容转译为客观标准。普适管控是从城镇的总体风貌、要素风貌两个层面对城镇风貌规划建设提出一般性控制引导通则，其中总体风貌要素主要包括风貌结构，要素风貌主要包括建筑、街巷、公共空间、绿化、街道家具等内容。特色管控是在市域层面城镇风貌类型基础上，细化风貌主题类型及针对性的建设指引细则。

2.4實施层面实行规划、建设、管理一体化联动管理模式

缺乏制度设计和政策支持的“行动规划”难以真正转化为统一的“行动”[11]。《导则》需要满足规划、管理、建设三个层面的使用要求[14]，并为其提供技术性、法定性文件依据；规划设计部门明确市域和城镇两个层面的设计指导要求和限定因素；建设部门依据《导则》的法定化技术内容进行建设；管理部门将行动项目库纳入年度实施计划，保障风貌规划的顺利实施，并进行风貌评价指标的监督考核，实现规划、建设、管理多部门的全过程、一体化联动行动管理模式。

3聊城市城镇风貌导则编制实践研究

《导则》适用于聊城市、县建成区外的乡镇（街道）特色风貌塑造及规划设计、建设指导相关工作。

3.1以全域城镇风貌协同统筹行动纲领

传统设计型、实施型导则是以单个城镇为研究对象，缺少市域层面的城镇风貌总体指引。《导则》将单个城镇镇域范围作为风貌控制基本单元[2]，保证行政管理的完整性和可操作性，采用风貌全覆盖的方法，提取聊城市域范围内8个县市区108个城镇的现状优势风貌要素，叠加市域及城镇的空间总体规划、城镇风貌整治规划的职能、性质、定位等内容，形成风貌控制基本单元主导属性，并依此划分为传统风貌、现代风貌、新旧融合型风貌三类风貌类型，依据小城镇风貌类型提出风貌定位、风貌格局的引导总则，实现差别化、指向性、整体性的风貌管理（见图2、表2）。例如，高唐县清平镇为省级历史文化名镇，主要有省级文物清平文庙、清平迎旭门等文物，是典型的以历史遗迹为主导风貌属性，因此划定为传统风貌类型，风貌定位中要体现儒学的风貌特性，风貌格局要尊重传统肌理。

3.2以全要素双向管控深化行动建设

传统指导型导则是对城镇各要素实行普适管控内容为主，缺少对重点要素的深入的、针对性的研究。在行动纲领指引下，遵循市域城镇风貌类型的指引要求，深化风貌控制基本单元特色管控、普适管控要求细则，构建全要素、多层次的城镇风貌建设指引要求。

3.2.1分层次完善普适管控通则

普适管控是对风貌单元的共性要素属性管控，通过定性、定量的指标限定风貌要素管控要求，体现风貌协调性、统一性（见表3）。

以传统风貌类型的清平镇为例，风貌结构中突出核心风貌节点，如清平文庙、迎旭门等，核心保护范围内以传统风貌为主，协调区范围内风貌要与之协调。风貌管控中要重点体现儒学的风貌特性及当地剪纸的非物质文化风貌特性。街巷管控主要包括：尊重传统历史街巷空间肌理；新建街巷采用密路网窄断面形式；D/H（街巷宽度/两侧建筑高度）比值宜为1～2 ；街巷铺装宜采用砖铺、块石、砂石等当地材料。建筑风貌管控主要包括：将儒学及剪纸的风貌特性抽象符号化，通过建筑屋顶、墙面、外观色彩和构件等要素塑造特色建筑风貌形式；建筑体量整体以小体量的低层和多层为主，协调新建建筑与历史建筑的高度；建筑材质宜采用青砖、灰瓦、石材、木材等地方材料。利用公共空间展示儒学、剪纸的传统风貌形象。绿化尽量利用本土植物树种，注重季相变化。在重要公共建筑、街道、开放空间等区域进行重点照明。街道家具以儒学及剪纸文化为母题对指示牌、公共厕所、垃圾箱、充电桩、广告、座椅、公交停车站等进行装饰设计。

3.2.2分主题深化特色管控细则

特色管控是塑造风貌单元的特性属性，即唯一性。将聊城市所有城镇分类归纳为八类特色主题风貌城镇，并细化风貌建设定位、建筑风格、建筑色彩建设指引细则，构建风貌建设行动项目库（见图3）。以运河名镇为例，依據风貌建设定位对运河风貌特色要素语汇进行“符号化”“类型化”的抽象转译[15]，运用在建筑形式、街道家具等物质空间载体中。建筑风格采用两类控制方式，体现运河风貌属性的核心区域以主导建筑风格为主，协调区域以兼容建筑风格为主[16]。建筑色彩采用低饱和度的白、灰色系的基调色彩体系，各城镇依据实际条件在基调色彩体系基础上可进行相应调整。例如，阳谷县七级镇依托国家级的七级下闸及省级的七级运河古街，粮运码头等历史风貌要素确定其风貌建设定位为“粮运古城，金色七级”，提取“粮运古城”风貌定位的抽象符号运用在建筑立面、指示牌等要素中。运河、七级下闸和运河古街核心区域以传统建筑风格为主，体现明代建筑形式，协调区以新中式建筑风格为主，建筑色彩以青砖白墙，灰瓦屋顶为主（见表4）。风貌建设行动项目库实现了将风貌规划语言转换为管理语言，为后续管理搭建实施平台。

3.3以全过程联动管理服务行动实施

传统导则是针对城镇风貌规划编制进行管控，与城镇风貌实施管理容易脱节。本文将行动项目库纳入政府行政体系，并建立考核评价指标体系，实现了由单纯的技术工具转变为政府公共政策[17]，完善了行动路径。

3.3.1明确风貌行动项目库的法定地位

年度实施计划是各类项目审批和行政许可的主要依据 [17]。因此，按照近远期建设要求，将城镇风貌特色行动项目库初步纳入年度实施计划，向市政府常务会、近期建设工作领导小组提交审议，向市人大报批，明确其法定地位，自上而下的推进城镇风貌建设。

3.3.2建立评价指标体系进行监督考核

建立广泛认同的评价指标体系[8]，对风貌控制基本单元的市域和城镇层面管控内容进行量化评价，便于规划管理部门和其他部门对城镇风貌规划建设实行监督审查管理（见表5）。

4结语

城镇风貌导则是保障风貌规划实施的重要法定手段，本文构建“行动纲领+行动建设+行动管理”的城镇风貌导则编制路径，行动纲领构建市域层面的风貌指引总则，行动建设从普适管控和特色管控两个层面深化城镇风貌详细指引细则，两者从技术层面明确风貌建设要求，行动管理从制度、政策层面保障实施，共同推动城镇风貌建设的落实。《导则》提供了一种新的风貌编制实施路径的可行性研究，注重技术与制度政策的融合，力求在特色化、针对性、可操作性等方面创新，但由于能力有限，其编制方法仍需进一步结合实践检验。

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