国土空间规划体系下的城乡路网一体规划探索

曹庆锋 孙磊

摘要：城乡融合发展要求推动城乡路网一体化规划设计，同时国土空间规划体系也提出了要实现全域覆盖、全要素管控的新要求。基于国土空间规划体系对城乡路网一体化规划的新要求，文章以安徽省界首市全域快速通道规划为例，以现状路网存在的三大核心问题为主线，结合界首市提出的城乡融合下的“六個全市域”规划体系，重点从全域覆盖、全要素协调和全过程服务三个方面进行了规划实践尝试，探索建立国土空间规划体系新要求下的界首市城乡路网一体规划路径，以期为其他类似地区提供参考。

关键词：国土空间规划体系；城乡融合；全域规划；城乡路网一体规划；界首市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.004 中图分类号：TU984

文章编号：1009-1483（2020）06-0018-08 文献标识码：A

Urban-rural Road Network Integrated Planning under Territorial Spatial Planning System： A Case Study of Jieshou City

CAO Qingfeng， SUN Lei

[Abstract] Urban-rural integration requires the integrated planning and design of urban-rural road network. The national territory spatial planning system puts forward the new requirements for global coverage and all elements control. With the new requirements of urban-rural road network planning based on the territorial spatial planning system， taking the global express corridors planning in Jieshou city as an example， from the current situation and problems， combined with the global planning system in terms of six aspects， this paper puts forward planning strategies from three aspects： global coverage， all elements coordination and whole process service， and explores the planning path of Jieshou City urban-rural road network under the new requirements of urban-rural integration， so as to provide reference for other similar areas.

[Keywords] territorial spatial planning system； urban-rural integration； global planning； urban-rural road network planning； Jieshou City

引言

2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中提出全面实施乡村振兴战略，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系[1]。随着城乡融合发展的推动，推进城乡路网一体规划设计也被国家提上了日程。根据2019年4月15日发布的《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求建立城乡基础设施一体化规划机制，并推动城乡路网一体规划设计[2]。2019年5月印发的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”[3]。从而实现城乡国土空间规划管理全域覆盖、全要素管控[4]。

城乡路网一体规划作为国土空间规划体系中重要的专项规划之一，在如何融入国土空间规划体系，并实现国土空间规划体系要求的全域覆盖、全要素管控要求等方面还面临很多挑战。目前的研究主要集中在国土空间规划体系下的综合交通规划如何变革和转型[5-8]，而针对国土空间规划体系下的城乡路网一体规划编制路径和方法的研究较少。因此本文以安徽省界首市为例，探索国土空间规划体系下的城乡路网一体规划路径，明确城乡路网一体化融合方面的规划思路和对策，以期能为其他类似地区提供参考和借鉴。

1国土空间规划体系的新要求

国土空间规划体系的建立要求构建全域战略框架下的规划体系，要求国土空间规划建设管理工作走向全域覆盖、全要素管控、全过程统筹。全域覆盖即地域范围为全域、全空间，统筹城乡、陆海、地上地下全空间。全要素管控即管理对象为全要素，包括山、水、林、田、湖、草等自然要素，以及人、车、路、地、房等社会要素。全过程统筹是指涵盖规划、建设、管理、实施监督各环节的统筹。作为国土空间规划体系重要组成部分的城乡路网专项规划同样也需要做到全域覆盖、全要素协调和全过程服务。

全域覆盖。规划的广度要从关注城镇延伸到全域空间。传统城市路网规划重点是城市内部道路，而公路网规划的重点则是国省干道和乡村路网，国土空间规划体系要求的全域覆盖，对于城乡路网一体规划而言就是要求规划范围应统筹考虑区域、城市、乡镇、村庄，实现全域、全空间覆盖。

全要素协调。国土空间规划体系要求实现全要素管控，因此城乡融合下的路网规划也要实现全要素协调。全要素协调应该包括城乡路网自身各组成要素的协调，以及路网系统和其他相关空间要素的协调。其中自身要素的协调主要是指构成城乡路网的城市路网和乡村路网的协调，目前二者由于建设和管理主体不同，規划编制体系和标准也有较大差别，从城乡融合的角度应该将二者作为一个整体进行考虑。与其他要素的协调主要是指沿线用地、村庄、绿化、水系等与道路紧密相关的空间要素的协调，更加关注城乡品质的融合。

全过程服务。要实现国土空间规划体系的全过程统筹，城乡路网专项规划则要发挥服务规划、建设实施和管理监督各个环节的作用。其中重点是将规划的服务作用向建设实施指引和管理管控环节进行纵向拓展。

2研究区域概况

界首市位于安徽省西北，与河南省交界，是阜阳市下辖的县级市，总面积668km2。随着郑阜高铁的开通运营，区域交通条件大幅提升，国省干道网络逐渐完善，城市道路建设品质也不断提升，路网建设水平位居阜阳市前列。通过详细的现场调查，摸清全市域所有道路设施，建立界首市路网数据库系统，并对比先发地区，发现主要存在以下问题。

2.1城乡路网体系尚不完善

对外通道不成网络，难以支撑门户城市功能。由于跨省国省干道数量较少，省际断头路较多，市域南北乡镇与河南省路网衔接度不高。中心城区与周边市县连通通道等级较低，通行时间较长，1小时交通圈仅覆盖太和、临泉、沈丘，到达阜阳中心城区的时间在1.5小时以上。此外，以中心城区为中心的0.5小时交通圈仅覆盖全市面积的45%，边缘乡镇到中心城区的出行时间超过60分钟。县乡以上级别公路覆盖所有行政村的80%，中心村的53%，村庄覆盖程度有待提升。

2.2空间要素之间缺乏协调

（1）与城市空间结构不协调

对市域空间结构支撑不足，尤其是对中心城区—泉阳镇发展轴支撑不够，联系通道数量较少，且等级较低。中心城区与南北边缘乡镇联系时间较长，道路交通对城乡融合的引领支撑作用不够。

（2）与村庄缺乏协调

村庄多沿公路两侧建房，由于缺乏建筑退让，公路与村庄间缺乏高品质景观营造。

（3）与水系、绿化景观缺乏协调

道路与沿线的水系和绿化缺乏协调与空间整合，道路两侧的水系和绿化资源无法进入、不易停留、不可游憩。水与道路之间缺乏整合，以泉河沿线为例，沿泉河规划十多个旅游项目，泉河周边道路资源却较为匮乏，旅游项目交通可达性较低。快慢交通之间缺乏协调，目前结合城区道路、水系等开展了绿道建设，但市域层面慢行绿道缺口较大，公路两侧多未考虑慢行绿道的建设。

2.3建设缺乏指引，城乡道路差距较大

道路通行品质较差，公路沿线建筑开口过多、缺乏退让，一方面通道难以快速，另一方面交通安全性大大降低。横断面和景观品质有待提升，传统的公路断面形式仅考虑机动车行驶，非机动车均利用路肩通行，慢行品质不高。公路两侧景观水平较低，沿线绿化较少，更谈不上品质。

3全域战略框架下的界首市空间规划体系

在国家关于国土空间规划体系顶层设计文件正式出台之前，界首市已经尝试建立符合自身发展要求的全域战略框架下的空间规划体系。在编制界首总体规划的基础上，开展了界首市空间规划和界首市总体城市设计，形成了总体层面的规划体系。2017年界首市委、市政府又针对城乡融合推进过程中出现的问题，提出构建“六个全市域”规划体系，主要是围绕“中原水乡、生态福地”的城市发展愿景，以构筑城乡融合基础本底，基本形成全市域路相通、水相连、林成网、慢道成景、乡村美丽、土地集约利用的城乡一体骨架体系为总体目标，提出构建涵盖全市域快速通道规划、全市域水系治理规划、全市域慢行绿道规划、全市域森林园林规划、全市域美丽乡村规划、全市域村庄整治规划的“六个全市域”的专项类规划体系，最终形成全域空间管理的一张蓝图[9]，指导乡镇总体规划，以及村庄规划、“六个全市域”工程设计等详细规划的编制，进而形成了全域战略框架下的界首市空间规划体系（见图1）。

可以看到，“六个全市域”规划作为承上启下的专项规划，对总体层面的规划起到落实和反馈的作用，而对建设层面，可以指导具体项目的落地实施。“六个全市域”战略中的六项工程一个有机统一的系统工程，实现了快和慢的结合、水与绿的融汇、人和地的挂钩[11]。全市域美丽乡村建设工程可以为村庄整治、交通、水利等的实施解决拆迁安置问题，绿道慢行系统解决沿路建房等问题，促进美丽乡村建设。全市域快速通道作为串联其他空间要素的重要载体，与慢行绿道、森林园林、水系相结合，可以实现快慢结合、路绿融合、水路相映；与美丽乡村和村庄整治相协调以实现路村协调（见图2）。

4国土空间规划体系下的界首市全域快速通道规划路径

界首市构建的全域战略框架下的空间规划体系在全地域覆盖、全要素管控和全过程统筹等方面进行了一定的探索和尝试，但与国土空间规划体系的高要求相比还有一定差距，因此在开展快速通道规划编制工作时，根据国土空间规划体系的新要求，重点从以下三个方面进行了规划路径的探索[12]。

4.1全域覆盖：从市域再到区域，重点打造三个交通圈

为实现国土空间规划体系全域覆盖的要求，将规划范围设定为全市域，并拓展到区域层面，这样也利于打造由对外通道、城市道路、城乡公路共同构成的一体化路网体系。规划针对区域、市域周边和市域内部三个空间层面，提出重点打造三个交通圈（见图3）。

区域层面打造2小时区域商务圈，以加快融入长三角城市群和中原城市群。主要依托高铁和高速双快系统实现与国家运输通道的互联互通，市域范围内通过快速通道快速衔接高铁站和高速公路，实现市级节点2小时交通圈到达郑州和合肥等中心城市。

市域周边打造1小时城市辐射圈，以确立皖豫交界门户城市地位。加强跨区域层面的协调，打通省际断头路，外引内联，形成与周边市县联系的复合通道，并重点加强高铁站和通用机场（规划）等交通枢纽联系通道的规划建设，提高界首作为皖豫交界门户城市的辐射力。东向加强与阜阳城区、太和、阜南等的联系，西向加强与河南省沈丘、项城、郸城等的联系，南向加强与临泉、河南省新蔡等的联系。

市域内部打造0.5小时市域交通圈，以构建城乡融合的生活圈、生产圈和旅游圈。加强对城乡居民点的覆盖，实现各乡镇、中心村0.5小时可以到达中心城区；加强对产业园区、农村双创园等生产节点的覆盖，实现各园区0.5小时上高速和到达高铁站；同时加强对市域旅游节点等的覆盖，打造0.5小时旅游圈。

4.2全要素协调：打造“路、水、绿、林、乡、村”融合的空间体系

4.2.1与美丽乡村、村庄整治相协调

规划按照“串村、成网、均匀、集约”的原则，结合市域村庄布点规划和市域乡村建设规划，以实现快速通道对所有中心村的全部覆盖。规划提出尽量利用现有乡道、村道，打通断头路，形成方格状的路网格局，实现每个中心村周边至少有两条通道，且技术等级不低于三级公路。保证三级以上公路覆盖全部45个中心村、25个农村居民聚集点和10个永久保留自然村。

4.2.2与慢行绿道相协调

整合快速通道与绿道空间，依托快速通道、滨水堤坝构建3～8m宽度不等的绿道体系，串联城区、集镇、中心村和优质旅游资源，盘活全市绿色生态空间，实现多种形式的慢行绿道的全域覆盖（见图4）。同时依托国省干道改建工程，打造界首市区域绿道体系。结合各乡镇主要风景资源，依托省道、县道构建绿道主线，串联各乡镇主要景点及美丽乡村、特色林地。结合村道及河道等构建绿道支线，沿道路、水系通达末端，实现城乡绿道慢行系统纵横交错、相互贯通，形成绿道循环网络体系。

4.2.3与森林园林和水系相协调

依托快速通道两侧绿化带，构建连接城乡的森林生态廊道，打造集生态屏障、森林休闲、农业观光、文化旅游、康体运动等多功能为一体的生态廊道，串联“八个万亩”森林园林工程。快速通道两侧的绿化带按照50～200m的宽度进行规划控制，其中对郑合高速铁路，按照两侧各200米的宽度进行绿化；对宁洛高速公路，按照两侧各100米的宽度进行绿化；对规划的9条国省干道，按照两侧各100米的宽度进行绿化。实现快速通道与森林园林的协调融合，一方面可以打造全连通、开放式、功能复合的森林园林景观，同时也可提升快速通道沿线景观品质。另外通过协调快速通道的线形与水系走向，并加强快速通道两侧水系和沟渠的治理，可以打造水路相映的特色景观体系，实现快速通道建设与水系治理工程的相互协调（见图4）。

最终形成“六个全市域”空间资源整合规划一张图，以实现“林环城、水绕林、路临景、村邻水”，打造“路、水、绿、林、乡、村”融合的总体空间意向（见图5）。

4.3全过程服务：服务规划、建设、管理全过程

4.3.1构建导则指引以服务建设

为了加强规划对建设的指导作用，提升快速通道建设水平，规划还专门制定了快速通道建设指引和导则。重点对设计和建设层面需要关注的要点，包括线位规划设计、横断面设计、公交中途停靠站点、道路沿线绿化、交口设置、交通安全设施等方面给出具体的操作指引。其中线位规划设计坚持绕行镇区和近村不进村原则，参照城市建筑退让管控的做法，根据相关法规、条例和标准的要求，严格控制快速通道与村庄建筑之间的间距。快速通道途经乡镇时，将其连接镇区外围路或者绕行镇区；快速通道途经村庄时，原则上必须从村外围绕行，无法绕行的根据情况适当调整村庄用地布局规划（见图6）。

横断面设计改变过去“重车轻人”的理念，坚持“功能完善、快慢兼容”的原则，道路横断面布置在满足机动车快速通行的基础上，利用边侧硬路肩设置慢行道，满足通勤型慢行需求，并在机动车道外侧施划振荡标线，以提高慢行道的安全性；利用快速通道两侧布置绿道，满足休闲型慢行需求，这样可以兼顾机动车快速交通和慢行交通需求，打造功能完善的快速通道。笔者以一级快速通道为例，绘制其断面布置图（见图7）。

设置公交中途停靠站点。村庄附近的快速通道建设全部预留城乡公交中途站点，新建和改建道路优先选择设置港湾式公交站点，推进城乡公交服务均等化。

道路绿化设计。根据道路设计速度，按照“远乔木、中灌木、近草坪”的原则，设计沿线道路绿化。两侧绿化选择高大、形态优美的常绿或落叶乔木。道路中央分隔带绿化以灌木为主，在保证遮光防眩的前提下，优先选择乡土植物。地被植物建议种植二月兰、吉祥草、葱兰、扶芳藤等。

严格控制交口数量。严格限制与一级快速通道相交的低等级道路的數量，一级快速通道沿线村庄应设置与其平行支路，通过合并低等级公路等措施减少平交口数量，增大交叉口间距（见图8）。高等级快速通道与低等级低速通道相交可以采用右进右出的方式，降低开口对主线交通的影响（见图9）。

建立三层生命防护工程体系。第一层次，使车辆不偏离正常车道，主要包括完善标志标线系统，加强对危险路段的提示与警告。第二层次，提高路侧宽容性。主要结合万亩城乡森林长廊工程扩大路侧净区，推广浅碟形排水沟。第三层次，降低事故后果的严重程度，主要是提高护栏的防护等级，在护栏端部设置缓冲吸能设施，采用可解体消能的杆柱设施，设置避险车道。

4.3.2加强服务规划管理和实施监督

在第三次土地调查成果的基础上，结合全市域村庄整治工程对土地资源进行整合的契机，进行了快速通道用地的预留，并将规划成果作为 “六个全市域”规划的重要组成部分，全面纳入城乡规划管理的各项工作当中。并强化市直部门对乡镇、乡村地区的全域管控，以解决过去乡镇乡村地区管控力度不足，城乡融合管理水平较低的局面，加速实现全域空间资源规划和管理“一盘棋”。

建立全市域快速通道规划目标及指标体系，作为规划实施监督的重要依据，并以推进本次规划和“六个全市域”工程实施为契机，重点完善规划的实施监督检查机制，进行严格的部门实施考核，构建一套行之有效的规划实施监督体系。

5结语

本文通过分析国土空间规划体系对城乡路网一体规划的新要求，以界首市快速通道规划为例，探索建立了国土空间规划体系下适合中小城市的城乡路网一体规划路径。以构建城乡一体化路网体系并促进城乡融合发展为目标，重点是在规划范围上从城市拓展到了市域和区域层面以实现规划的全域覆盖；在空间要素上通过城乡路网与村庄、水系、森林、绿道等要素的互相协调以实现空间全要素管控；在规划服务周期上进一步向建设、管理和实施监督等后续工作阶段延伸以实现规划的全过程服务三个主要方面进行了探索和尝试，以期为其他地区提供参考和借鉴。

需要注意的是上述规划路径的探索是基于当时界首市已经初步建立了以空间规划和“六个全市域”规划为主要内容的全域战略规划框架体系，并采用了各项规划同步编制的机制，才得以实现城乡路网体系与其他空间要素的互动协调，因此城乡路网一体规划设计还需要结合国土空间规划体系的全面实施，尽可能的与其他空间要素规划同步编制。另外在城乡路网的规范标准融合上也需要有所突破，这方面仍需做大量工作。

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