空间规划改革视角下的用地分类体系探讨

秦进 笪玮

一、引言

规划是制定有秩序的行动方案，快速达成目标。城市是国家的基本构成单位，城市区域发展依赖于有序的空间规划方案，城市空间的合理规划可促进、影响国家发展水平。城市的用地分类体系与空间规划息息相关，当前用地分类的空间规划方式众多，各类空间规划以自身价值、技术和方法等为重点，多类空间规划同时实施时就会出现冲突，无法协调。我国各类空间规划长久以来自成体系，难以对空间资源进行有效的控制和统筹管理。用地分类体系的建立是我国空间规划的重点内容，关系到国家土地资源的应用管理。本文从空间规划改革角度出发，研究用地分类体系，力求构建合理的用地分类体系为空间规划改革做贡献。

二、当前我国空间性规划地类体系概况

1.空间性规划地类体系分类

空间性规划地类体系分类根据不同用途可分为土地利用、城乡规划、其他部门地类体系。土地利用地类分为现状、规划两种。

不同地类体系的属性存在差异：土地利用地类体系以土地自然属性、社会经济属性为前提进行土地规划；城乡规划和其他部门地类体系分别注重土地经济属性和自然属性，土地经济与自然属性归纳在应用分类系统与土地自然分类系统范畴。

土地利用地类体系可分成如下两种情况：一是用于土地调查统计与土地征收转用、土地供应等现状分类；二是用于土地总体规划编制与管理规划。

城乡规划地类体系中，每个地区对于城乡规划用地有相应的用地分类标准。城市、乡镇、村庄甚至风景区均将用地规划分类作为依据，开展总体规划、规划细分以及管理用地等工作。

2.空间性规划地类体系差异对比

土地利用地类体系主要用于农业用地，重视耕地保护。城乡规划地类体系侧重于建设用地详细划分，有利于城市开发管理。空间性规划地类体系中，土地利用与城乡规划地类经事权管理划分后都可达到全域覆盖，但城乡规划重点对象为建设用地集中区，并且规划过程中未考虑行政辖区内的建设用地，导致城市、村庄以及乡镇外围用地不在规划范畴内。而土地利用地类与城乡规划地类中的“区域交通设施用地”和“城镇特殊用地”等地类的内涵界定并不相同，无法良好衔接。

通过对空间性规划地类体系的差异比较可以看出，关于地类体系存在的差异，一方面是土地用途以及价值取向侧重内容的不同；另一方面是事权管理划分后，土地适用范围的不同；三是不同地类内涵界定不同。

三、空间规划改革视角下用地分类构建思路

1.“多规合一”视角下空间规划体系构建的探讨

“多规合一”在中央空间规划改革中占有重要地位，是国家用地分类体系的前进方向。按照我国经济发展的推进，各时期“多规合一”进程表现为：计划经济时期各类规划主次分明，经规地位最高，城规与土规从属于经规；改革开放前期经济和社会协调发展，各类规划各司其职，并将生活规划纳入经济规划范畴；市场经济时期各类规划重视土地与资源，出现竞争导致事权重叠；经济全球化时期经规、城规、土规生态优先等各类规划事权争夺加剧，各类规划内容趋同情况严重。

（1）空间规划现存问题探讨

从以下几个方面展开探讨当前空间规划中的问题。

①各类规划各自偏重，未能实现全局统筹

各类规划内容不够全面，城乡规划与土地利用总体规划分别强调空间布局与土地配置耕地保护，但是未考虑非空间因素与宏观战略。国民经济与社会发展规划和生态环境保护规划考虑了非空间布局与环境质量问题，但存在期限较短、忽略空间因素等缺陷。在众多规划中，战略性、落地性及纲要性是城乡规划、土地利用总规划以及国民经济社会发展规划的特点。不同特点又导致规划用时存在差异，用时从多到少排列为：城乡规划＞土地利用总规划＞国民经济社会发展规划，各类规划时间不同，不能实现良好统筹。

②个别规划法规体系不够健全，未成框架

我国关于空间规划的法律法规并不全面，发展较为落后，各类规划依据不同法律条款指定，无法将规划统计方法、管理内容及规划数据统一处理。各类规划制定时有可能掺杂指定部门自身利益需求，未考虑空间规划大局。所以迫切需要规范与健全空间规划的法律条款，制定完善的法律制度。

（2）探讨构建“1+X”空间规划体系

可从四个方面建立“多归合一”空间规划体系：①进一步制定城乡规划体系；②以土地利用规划为方向；③全面考虑国民经济与社会发展情况；④制定新的和国民经济与社会发展同类的空间规划。

现阶段各类规划都存在一定缺陷，大部分规划偏向自身侧重点均未考虑整体大局，少部分规划虽考虑国民经济与社会发展，但因制定期限使得空间规划稳定性降低。

我们探讨制定“1+X”空间规划体系，具体内容见下图。图中顶层规划起到“1+X”中“1”的作用，是所有规划中的主导规划，对其余各项规划“X”条款细化并制订实际应用方案。

“多规合一”框架图

国土空间规划作为“1+X”空间规划中顶层空间规划，其余各规划制定时需要以国土空间规划作为标准，确保顶层规划权威，在国土空间规划标准下对各项规划进行详细分析与研究，考虑国民经济与社会发展情况进行合理制定。

为保证各制定部门无利益冲突，建议由国务院带头建立空间规划小组专门制定空间规划，由自然资源、环保与发改委等部门作为小组成员，制定国土空间规划，全体无异议后上交全国常务委员会。作为“X”规范的各制定部门依照国土空间规范制定相应空间规划。

经该流程制定的“1+X”空间规划即可起到约束作用，又可增加各类空间规划制定空间。尽早制定完善的法律制度，并应制定相关的反馈渠道，便于及时解决空间规划中存在的问题。

2.建立开放式用地分类体系

建立开放式的用地分类体系，以空间规划用地分类作为基础，重视多规地类体系的充分衔接。利用用地分类模式、用地分类维度与体系构建开放式用地分类体系框架。

开放式用地分类体系框架

可依据上表描述的框架制定相关的开放式用地分类体系。

四、结语

综上所述，想要更好地提升空间治理能力，应从空间改革视角出发，建立统一空间规划用地分类体系，加强空间治理，对用地分类体系侧重点进行改革。另外，可采用大数据平台对空间规划用地分类体系进行系统管理，实现空间土地规划信息资源共享；还应重视完善空间规划用地分类体系，明确部门职责。

坚持从空间规划改革视角出发，制定合理的用地分类体系必定取得优异的空间规划成绩，为国家发展、社会进步创造有利条件。