“放管服”改革优化了营商环境吗？

[摘 要] “放管服”改革对营商环境的影响是一个重要的公共政策议题。民营企业作为社会主义市场经济的重要组成部分，其对发展环境的主观评价是营商环境优化的重要方面。基于6 144家民营企业调查的微观数据，在省级层面匹配政务中心数据，发现政务中心建设有力地提升了民营企业对于营商环境的评价，这种作用十分稳健。使用开埠通商的时长作为政务中心建设的工具变量，发现政务中心建设与营商环境之间存在因果联系。进一步的作用路径分析发现，民营企业参加“光彩事业”和慈善捐赠的积极性有所下降，原因在于政务中心建设提供了稳定可预测的制度化政企联系，民营企业主与政府官员的私人化网络链接的重要性相对下降。政务中心建设一方面是政府质量的一种宣誓和表征，为广大民营企业主建立了稳定的市场预期，另一方面直接减少了民营企业经营的制度成本。制度化的政企联系方式使民营企业更加倾向于“锦上添花”的投资经营决策，而不是采用“见好就收”的手段保护私有产权。深化“放管服”改革，需要持续加强政务能力提升，为民营企业提供很多制度化的政企联系方式。

[关键词] “放管服”改革;政务服务;营商环境;民营企业;开埠通商

[中图分类号] D630;F276.5 [文献标识码]A  [文章编号]1673-0461（2020）07-0074-09

一、前 言

在国际国内诸多因素的共同作用下，如何通过公共政策进一步促进经济结构换挡升级是一个重要的研究议题。营商环境关系到生产要素的流动与聚散，直接影响到广大市场主体的生产和经营决策。提升政务服务的能力和水平，为优化营商环境提供了一个有效的政策工具。民营企业是社会主义市场经济的重要组成部分，对于经济发展、百姓生活和群众就业做出了不可磨灭的贡献。在全面深化“放管服”改革的背景下，中国的营商环境优化的主要因素是什么？民营企业面临的营商环境如何？政务服务能力的建设和提升是否对民营企业的发展和经营产生影响？这些议题，对于深入推进“放管服”改革，进一步优化营商环境具有重要的实践意义。

在“放管服”改革、行政审批制度和营商环境建设理论分析层面有丰富的研究成果，提供了诸多可资借鉴之处。“放管服”改革是重塑政府与市场关系的一场深刻变革，内涵是简政放权、放管结合和优化服务[1]。改善营商环境是一个工程，其持续优化的客观要求需要多元主体的协同共治[2]。但是在实际改革过程中，民营企业依然面对着形式多样的行政负担和政策羁绊，对民营企业的生产经营活动产生了一定程度的负面影响。

目前关于政务服务与营商环境的大样本的量化研究相对不足，且大部分停留在相关层面，“放管服”改革与营商环境建设的因果联系和影响机制有待深入探讨。政务服务对企业的经营绩效有直接影响，政务中心的建设与运行能够显著地提升公民的满意度[3]。粤港澳大湾区的建设，重点在于打造法治化的营商环境[4]。通过建设中国特色的自由贸易港来推动营商环境的优化，是一条有效的改革进路[5]。

本文基于中国社科院主持的民营企业调查的最新数据，匹配政务中心建设数据，从企业营商环境综合评价的角度，在省级层面研究政务能力建设对于营商环境的影响。19世纪末沿海沿江城市开埠通商是早期城市化启动的关键因素，本文从复旦大学历史地理研究所的内部资料《中国旧海关资料（1860—1949）》收集整理了口岸城市开埠通商的时间，并使用开埠通商历史作为政务中心建设的工具变量，证实了“放管服”改革与营商环境之间的因果联系，认为政务服务中心提供了稳定可预测的制度化政企互动方式，减少了民营企业主对地方主政官员私人化网络联系的依赖，从而提高了企业的营商环境评价。相较于已有研究，本文的边际贡献集中体现在以下两个方面：一是使用最新的全国民营企业调查数据，从企业评价的微观角度比较全面地界定和测量了营商环境，是对现有宏观测量方式的有益补充;二是使用開埠通商的历史作为工具变量，发现了政务中心建设与营商环境评价的因果联系，并且从政商关系的角度进行了机制分析，是对现有研究的进一步深化。

二、“放管服”改革与营商环境建设

经济发展的新常态以及国际国内形势的变化，要求政府进行进一步的改革，“放管服”改革是新时代政府应对社会经济发展新局面，回应市场主体和民生关切的有力举措。实际上，经过几十年的高速发展，全国各地在交通物流、通讯供水和园区建设等营商“硬环境”方面的建设已经取得了明显的成效，目前关键的是优化营商“软环境”。具体而言，就是要在行政审批、政务服务、市场监管等方面进一步优化流程，提升能力，改进工作，进一步激发市场主体的活力和创造力。这是一项全新的时代课题，也是对政府能力的一次挑战。

（一）政务服务能力与营商环境建设

政务服务能力的优化是“放管服”改革的重要方面，政务服务能力直接影响到市场主体的发展信心，直接提供更加高效便捷的政务服务，对营商环境优化具有至关重要的作用。

一方面，政务中心作为一种“能力宣誓”和“质量标志”，体现出政府在新常态下强有力的治理能力，向市场主体传递了能够持续提供稳定高效的政府服务和市场管理信号，能够直接影响到企业的营商环境评价。民营企业的发展信心和政府质量与政治能力密切相关。民营企业主如果对于政府提供稳定发展环境和保护产权方面的判断是负面的，容易产生“见好就收”的经营决策，会产生压缩规模、收回投资、大规模裁员等行为，这些对于地方经济发展的负面影响十分显著。政府的能力建设和质量提升能够提供稳定的市场预期和较为充足的市场信心。基于稳定市场预期的判断，按照社会化大生产的规律，民营企业倾向于追加投资、扩大生产和雇佣更多的工人，形成“锦上添花”的投资决策，这对于经济增长和民生就业的影响则十分正面。

另一方面，政务中心提供的高效服务直接减少了民营企业的时间成本和制度成本。政务服务中心的建设极大地促进了政府服务能力的提高，进而优化了营商环境，直接表现在以下两个方面：一是集中化的办公简化了办事流程和办事环节，减少了市场主体的时间成本。比如产生于浙江省的“最多跑一次”改革，通过推动政务服务集中办理实现了良好的社会效果[6]。二是行政审批的规范化和制度化。政务中心的建设直观表现是办事部门在物理空间上的集聚，但是在科层制背后的政府流程再造和部门协同提升才是其发挥作用的根本原因。

（二）政府商事制度与企业营商评价

传统的政企互动更多的依赖于民营企业主与政府官员的私人网络联系，政务中心的建立提供了制度化联系方式，减少了对官员私人化网络联系的依赖，这种规范、稳定、可预测的联系方式提高了民营企业的营商环境评价。

如何观察民营企业与政府官员的联系？“光彩事业”制度下的民营企业慈善捐赠提供了一个独特的视角。“光彩事业”指的是民营企业等非公有制的市场主体，自愿参与慈善捐款的行为。为什么民营企业愿意参与“光彩事业”？主要目的是通过慈善捐款支持地方事业发展，进一步建立与地方主政官员的网络联系。在制度化联系方式相对缺乏的情况下，民营企业主与主政官员的私人联系能够在行政审批、获得土地、银行信贷和市场监管等方面发挥重要作用。当企业与地方主政者的网络联系较为密切时，能够更快地完成审批手续，更容易获得所需要的基础设施支持和贷款支持，与政府有政治纽带的民营企业，在发展中面临的向好因素更加充分[7]。

政务服务中心的建立意味着更多的制度化互动方式产生，与官员私人关系的重要性相对下降，因此慈善捐赠有可能会减少。政务中心建立的目标是实现标准化和规范化的行政审批和事项办理，实现同标准办理和无差别受理，同时公开办理事项的详细流程，限时办结。政务服务的规范化和标准化极大地压缩了权力寻租的空间，减少了官员个人干预的余地。这种制度化的政企互动方式稳定可预测，减少了民营企业对于发展环境的忧虑和不确定性，从而提升了其发展信心。

三、数据、模型和变量

关于营商环境评价的数据，来自全国民营企业调查数据库①，政务服务中心数据来自中山大学徐现祥教授团队的行政审批中心数据库。中国民营企业调查由中国社会科学院等单位具体主持实施，从1993年开始，每两年进行1次，到2018年一共进行了13次调查。基于研究需要和数据可获得性，本文使用的是第11次民营企业调查。民营企业数据涵盖了丰富的企业主特征和民营企业特征等信息，涉及了较多民营企业对于当前政务服务、行政审批改革和营商环境等方面的评价。该数据采用规模和概率成比例的抽样方法，覆盖了我国所有的省级行政单位（不含香港、澳门和台湾地区），样本具有良好的代表性。数据一共涉及6 144家民营企业，为研究“放管服”改革和营商环境优化的关系提供了丰富翔实的企业层面数据。出于保护民营企业家隐私的需要，民营企业数据仅发布了省一级的地理信息变量，无法在地级市层面和县级层面进行分析。政务服务中心数据涵盖了28个省级行政单位，一共包括334个地级市，未包括4个直辖市的相关信息。该数据主要包括地级市行政审批中心成立的时间、进驻的部门、办理业务窗口和事项等内容，基于研究的需要，在省级层面做了相应的加总和平均处理。由于政务中心数据没有涵盖上海市等4个直辖市，因此两个数据库根据地理信息变量匹配之后，直辖市的企业样本被删除，最终分析的对象是5 137家民营企业。

在（1）式中，被解释变量BC是Business Climate的简称指的是营商环境，从企业营商环境综合评价的角度测量和界定营商环境。Service测量的是政务服务能力，具体而言有4个方面的指标，分别是政务中心进驻部门数量、进驻事项数量、进驻窗口数量和政务时间成立的时长。α是本研究重点关注的系数，如果α显著大于零，则表示政务服务能够优化营商环境，如果α显著小于0，则表示不利于营商环境。企业的营商环境评价还受到企业主特质、企业特征和地方特征的影响，因此加入了企业主层面的控制变量X1、企业层面的控制变量X2以及地方层面的控制变量X3，ε是残差项。

（一）被解释变量：企业营商环境评价

国务院《优化营商环境条例》明确指出“营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。营商环境既可以从客观的行政流程和基础设施层面评价，也可以从主观角度进行综合测量，基于民营企业数据，本研究从民营企业对于营商环境的主观评价界定营商环境。

城市营商环境的概念比较广泛，既包括供水供电、物流通信等基础设施层面的评价，也包括行政司法、市场秩序等方面的衡量。基于国别比较的需求，世界银行的营商环境评价报告主要是基于客观测量指标，目的是考查世界不同国家和地区的营商环境差异。客观测量指标涉及到众多方面，测量单位不一致，在汇总计算的过程需要加权处理，有一定的不足之处[8]。

市场主体的评价是营商环境优化的重要判定标准。基于民营企业数据，本文使用民营企业在“阻碍经济健康发展的诸多障碍将被打破” “市场竞争将逐步有序和规范”“企业发展将面临更为广阔的空间”和“企业发展信心极大地增强”4个方面的评价均值作为企业营商环境评价标准。

相比较营商环境的客观测量指标，民营企业的营商环境综合评价具有一定的优势。首先，营商环境评价是基于客观营商条件的主观判断，能够综合考虑各方面因素，能够比较全面地衡量影响企业生产发展各个方面的因素。其次，不同的企业主基于营商环境的评价会做出不同的投资决策。吸引企业投资建厂正是各级政府营商环境建设的主要目标，因此企业的营商环境评价至关重要，而客观测量指标并不能反映企业投资主观决策的维度信息。基于正面的营商环境主观评价，民营企业倾向于做出“锦上添花”的投资决策，扩大生产规模。基于负面的营商环境评价，民营企业倾向于“见好就收”，压缩生产规模避免潜在的损失。本研究采用营商环境的企业评价作为测量指标，也是对现有客观测量方式的有益补充。

（二）解释变量：政务服务

政务服务能力水平提升是“放管服”改革的重要方面，政务服务中心建设是重要的抓手。“放管服”体现了政府职能转变的核心理念体现了政府自身建设的完整性，是行政管理体制改革工作的深化，“放管服”改革要求政府厘清自身定位，简政放权，进一步减少行政审批事项，加强政府服务的能力建设。

政府服务中心的建设可以作为政府政务能力的有效测量。使用政务服務中心的相关指标，作为政务服务能力的代理指标。具体而言，包括政府政务服务中心成立的时间、进驻的事项数量、进驻的窗口数量以及进驻的部门数量等信息。

（三）控制变量

本文控制了企业主特质、民营企业特征和省级特征3个方面的因素。企业的营商环境评价既受到企业主个人特质的影响，也受到企业特征的影响，同时处在一定的宏观环境中，因此对企业主特质、企业特征和省级特征3个方面的因素进行了控制[9]。企业主的政治联系会显著地影响民营企业的绩效表现，因此本研究控制了企业主的党员身份、目前是否在党政机关兼职以及是否是“下海经商”3个方面的内容。此外，参照营商环境影响因素的相关研究[10]，对企业的存续时间、企业规模（用雇佣员工数目衡量）、企业纳税额和企业销售额等方面的因素也进行了控制。此外，市场制度对企业的生产经营有重要的影响，市场化指数可以作为“制度变量”，作为解释体制变革在中国经济效绩的改进中的作用的有效工具，因此控制了省级层面的市场化指数。关于营商环境评价、政务服务和控制变量的详细测量和编码方式，具体参见表1。

表2是主要变量的描述性统计结果。在营商环境评价方面，两个测量指标的均值分别是3.10，满分为5分，各个省份的营商环境仍然有较大的提升空间。在政务服务中心方面，平均每个省政务服务中心的数量为42.38，平均进驻了322件事项，平均有54个窗口，平均成立的时长为10年。在企业主特征方面，民营企业主党员的比例为13%，其中约有4%目前在政府机构任职，“下海经商”的比例高达46%。市场化指数的均值为7.10，满分是10分，可以看出目前我国的市场化程度比较高。

通过计算每个省级行政单位下辖的地级市成立政务中心的时长，可以得到省级政务中心的相关数据。需要指出的是这种处理方法会丢失较多信息，更理想的处理方式是在地级市层面研究。遗憾的是民营企业调查数据出于保护企业主隐私的需要，只公布了省一级的地理信息变量，无法在更加细致的层面进行研究。从总体情况上看，中国目前所有的省份都成立了政务服务中心。以2014年为参照，其中成立时长在11.7年以上的省份有广东、福建、浙江和安徽，成立时长在9.45年到11.69年之间的省份有江苏、山东、辽宁、河南、湖北和江西，其他省份成立政务中心的时长均在8年以内，即2002—2014年之间成立。成立时长可以认为是集中式政务服务政策创新的一个代理变量，从演变趋势上看，政务中心的建立呈现出“渐进扩散”的规律。即从广东、福建和浙江一带的沿海地区，逐渐向江西、安徽、河南等中部地区扩散，最后是远离海岸线的中西部省份和东北地区。

开埠通商与政务中心建设存在相对一致的模式和规律。开埠通商是中国早期城市化启动至关重要的因素，意味着现代城市的孕育形成，城市经济发展的实际需求倒逼政府进行改革，提升政务能力，以便更好地适应快速变化的经济基础。因此可以使用“开埠通商时长”作为政务服务改革的工具变量，以更好地识别政务服务改革对城市营商环境的影响。

四、“放管服”改革对营商环境的影响

深入推进“放管服”改革，优化政务服务，是新时代政府的庄严承诺，也是刀刃向内的一场自我革命。与此同时，政务服务的质量和水平，也是政府质量的一种宣誓，政府治理能力的表征。“放管服”改革和政务服务建设，对于营商环境具有十分重要的意义。企业主对于发展环境的综合评价能够全面反映营商环境建设的各个方面，政务中心作为政府质量和治理能力的宣誓与表征，能够影响企业对于当前营商环境的评价。下文使用经济健康发展环境、市场竞争秩序、企业发展空间和企业发展信心四个方面的内容综合评价营商环境，详见表3。

模型1使用政务中心进驻部门数量对营商环境综合评价进行回归，系数为0.015，p<0.001，部门数量对营商环境综合评价具有显著的正向影响。控制变量层面，下海经商经历的估计系数为-0.103，p<0.05，说明下海经商经历对于营商环境综合评价具有负向影响。营业收入、纳税额和企业所在地市场化指数对于营商环境评价均有显著的正向影响。模型2使用进驻事项数量对营商环境综合评价进行回归，回归系数为0.002，p<0.001，进驻事项的影响显著为正。模型3使用政务中心进驻的窗口数量进行回归，估计系数为0.101，p<0.001，窗口数量的影响显著为正。模型4使用政务中心成立时长对营商环境评价进行回归，回归系数为0.183，p<0.001，说明政务中心成立的时间越长，营商环境评价越高。4个模型的控制变量对营商环境评价的影响相对一致。

使用 “营商环境综合评价”测量指标作为因变量，政务服务表现出显著的正向促进作用，由此可见模型的估计结果比较稳健。政务中心建设与营商环境优化是否存在内生性问题？政务服务对于营商环境的促进作用是因果联系吗？下文使用“开埠通商时长”作为政务服务能力的工具变量，进行因果推断。

五、反事实框架：开埠通商、政务中心与营商环境  开埠通商是近代城市化进程开启的重要因素，城市的孕育和形成倒逼政府推进行政体制改革，提升政务能力，以便适应快速变化的社会经济基础。开埠通商作为西方列强军事压力下的历史行为，是一种典型的外生冲击导致的历史事件，因此开埠通商历史可以作为政务中心建设的工具变量。

开埠通商是中国早期城市化启动至关重要的因素，产生了极为深远的历史影响。中国历史上与世界开放连通的盛唐时期，古老的“丝绸之路”成就一段波澜壮阔的历史。但是到了明清时期，在各种因素的综合作用下，形成了闭关锁国的局面。到了19世纪中叶，迫于西方列强的军事压力，清政府陆续开放了一批城市，中国这一古老的文明古国被迫纳入西方主导的世界体系。从1843年五口通商开始，清王朝陆续开放了40多个通商口岸，其中东南沿海的开埠城市达到22个，长江流域也开放了12个通商口岸，包括地处内陆地区的重庆市（1997年之前隶属四川省）。开埠通商直接冲击了传统中国超稳定的农业经济结构，启动了现代城市化进程。开埠通商对中国历史产生了极为深远的影响，对于中国早期的城市发展和早期现代化的启动具有关键的作用[11-12]。经济贸易具有强大的流动性和辐射效应，除了影响开埠的城市，还对经济腹地具有显著的影响。1840年第一次鸦片战争以后，开埠通商的行政中心城市，逐渐成长为新型的城市型行政区划单位市，发挥了辐射全省乃至全国的作用[13-14]。通商贸易成为了近代城市化进程的一种主要推动力量，通过贸易和利潤的纽带实现了对社会生产方式和生活方式的深刻变革，通商贸易对城市形成和发展的重要性第一次变得如此突出。因此，以该省份最早开埠的城市作为省份开埠通商的时间。

沿海城市和沿江城市的开埠，对属地经济发展和城市形成的影响不可估量。沿海城市是中国第一批开埠通商的港口，广州在1843年开埠，是中国最早开埠通商的城市。上海（原隶属于江苏省）和福州在1844年开埠通商。上海的开埠，是海洋文化现代转型的开端，由此被强制纳入了西方列强主导的世界贸易体系，以上海为端口，影响了整个长江流域广大的经济腹地。福州开埠后，福州成为福建大宗进出口货物的主要集散地，从福州出口的茶叶占中国茶叶出口总量的35%[15]。宁波在1844年正式开埠通商，直隶地区的北京和天津在1859年开埠。紧接着，长江流域和黄河流域的沿江城市也逐渐融入世界贸易系统，长江流域的南昌（九江地区）和武汉在1863年开埠。地处内陆的重庆在1892年开埠，带动和辐射了整个四川盆地的城市化进程，黄河流域的西安也在1880年开埠。地处大陆深处的乌鲁木齐由于边境贸易的关系，也在1881年开埠。

开埠通商意味着现代城市的孕育形成，城市经济发展的实际需求倒逼政府进行改革，提升政务能力，以便更好地适应快速变化的经济基础。开埠通商较早的城市基本上在中央出台政策之前进行了集中式政务大厅的建设。城市经济形态迥异于小农经济的超稳定结构，需要政府作为相应的行为调整。政务中心从20世纪90年代出现，就显示了强大的活力和生命力，被公认是政府转变职能、创新管理、改进作风的重大创举[16]。实际上，政务服务中心诞生于特定的历史现实背景，主要是应对快速变化的经济形势，也为创新公共服务提供方式。行政审批制度改革起源于2001年，直接催生了一大批政务服务中心的建立。中国的行政体制改革在一定程度上是回应社会经济形势的变化[17]，2001年中国加入世界贸易组织之后，商事制度改革迫在眉睫。因此，有一部分地方政府为了吸引外资和招商引资的需要在中央出台相关政策之前，就建立了政务中心。比如，广州也在1998年成立了政务服务中心、宁波在2000年也成立了行政审批中心、南昌在2000年设立市级政务大厅、乌鲁木齐在2001年开设了政务大厅。综合来看，开埠通商较早的城市基本上在中央出台政策之前进行了集中式政务大厅的建设。

开埠通商是西方列強军事压力下的被迫进行的历史事件，外生于当代的营商环境建设。西方资本主义工业国家针对清王朝的战争以及随后签订的不平等条约直接导致了开埠通商，明清两朝形成的“闭关锁国”状态逐渐瓦解。这种外生的历史冲击提供了一个可行的工具变量。下文使用“开埠通商的时长”作为政务中心建立时长的工具变量，表4显示了两个阶段的结果。

第一阶段回归中，在控制其他变量的情况下，开埠通商时长的估计系数为0.017，p<0.001，即开埠通商的时长每增加1年，政务中心的时长增加两个月。一般意义上，开埠通商每早1年，则政务中心成立时间早两个月。第一阶段估计的F值大于10，则可以认为不存在弱工具变量问题，表4中第一阶段的F值为226。第二阶段，使用预测的政务中心成立时长对企业发展环境评价进行回归，估计系数为0.132，p<0.001，即政务中心成立时长对企业发展环境评价具有显著的正向影响。该估计系数与前文OLS回归中成立时长的估计系数大小比较接近，并且在显著性和影响方向上一致，可以认为政务服务和企业发展环境存在因果联系。

开埠通商意味着城市化进程的启动和经济结构的深刻变动，新生的经济体不断积蓄力量，新的社会经济因素暗流涌动。当这种新的力量积累到一定程度时，政府为了适应形势的需要必然对行政体制和政务能力进行相应的调整与提升。需要特别指出的是，这不是简单化的“历史决定论”。开埠通商确实会影响早期政务中心的建立，但是优化营商环境的关键在于政务能力的提升，这恰恰说明了政府积极主动，顺势作为的重要性。在全面深化“放管服”的背景下，地方政府大力提升政务服务的能力和水平，对于营商环境会有显著的促进作用。

六、作用路径分析：“光彩事业”、政商关系与营商环境 政务中心在民营企业与政府互动的过程中提供了更多制度化的手段和途径，减少了对官员私人化网络联系的依赖，进而改善了企业的营商环境评价。从民营企业家参加“光彩事业”的角度，分析政务中心与政商关系的耦合互动，发现这种机制确实存在。

“光彩事业”指的民营企业在自愿的原则下，向贫困地区和自然灾害地区等地进行捐款的行为。政府为了表彰这些企业主动承担社会责任的行为，会在税收、监管和审批等方面给予一定的便利和支持。“光彩事业”是具有浓郁中国特色的公私合作模式，通过政府、非政府组织和民营企业的有效合作，实现了资源的有效利用，但同时也为企业寻租提供了一定的制度化空间[18]。统计发现在2014年的民营企业调查中，有2 485家企业表示参加过“光彩事业”的捐赠，占到了全部6 144家被调查企业的40%，由此可见“光彩事业”的参与面十分广泛。数据库中有问项“2012年和2013年，您为扶贫、救灾、环保、慈善等公益事业捐助过多少元？”回答了该问题的民营企业一共有4 682家，其中有3 159家企业为慈善事业捐过款，占比67%，平均的捐赠数额是28万元。

为什么民营企业参与“光彩事业”的热情如此之高？在制度化的政企互动方式缺乏的情况下，通过慈善捐赠建立与地方主政者的网络联系，进而获得经济回报是其主要动因。民营经济在面临政府的市场监管等活动时往往处于弱势地位，获得土地和争取贷款等关键环节也比较倚重企业主与政府官员的私人联系，慈善捐赠是民营企业主与政府官员建立私人联系的重要方式。首先，政府掌握着企业发展经营的关键资源，比如土地和信贷支持，这两方面是民营企业成长和发展的关键。其次，政府在市场监管等环节对民营企业也具有重要的影响，会直接影响到企业生活和经营活动。比如，一方面，当企业与地方主政者的网络联系较为密切时，能够更快地完成审批手续，更容易获得所需要的基础设施支持和贷款支持。另一方面，在制度不健全的情况下，能够使企业免受官员的勒索和刁难，对私有产权起到一定的保护作用，一定程度上能够减轻税费负担。民营企业的发展中，关系治理是一个非常重要的变量[18]。政商关系对于企业发展经营的重要性不言而喻，一定程度上能够决定民营企业的兴衰存亡。如何与政府官员建立和维持联系，光彩事业下的慈善捐赠是一种公开可靠并且完全合法的途径。在中国的经济体制下，市场主体尤其是民营企业面临较多的不确定性，政治嵌入能够为企业在获得信贷和降低税费负担方面带来一定的益处，与政府官员的私人化联系就是一种典型的政治嵌入模式。同时，政府官员也需要民营企业提供支持以便协助发展战略的实现。需要指出的是，基于此形成的政商关系呈现出人格化倾向。

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Abstract： The relationship between administrative reform and the business environment is an important policy issue. The private companies are an essential sector of the economic structure and their subject assessment of the business environment should be considered seriously by the government. Based on the survey data from 6 144 private companies， this paper merges administrative license centers （ALC） data at the provincial level and finds that the quality of administrative center could promote the assessment of the business environment， and this effect is significant and robust. And then taking the port history as the instrumental variable of quality of administrative license center， the research contends that the relationship between the administrative reform and business environment is causal. A further study on the functioning path finds out that the private enterprises decreased actions like charity donation and socalled “glory causes” because the ALC provides stable institutional linkage within the government enterprise interaction and the importance of personal network with the officials declines relatively. The ALC could be an indicator of government quality and assists the entrepreneurs to establish a stable market expectations on the one hand， with the ALC reduces the institutional cost on the other hand. From the perspective of protecting private property， the institutional linkages can influence these entrepreneurs to invest more than ever， instead of downsizing. To promote the business environment on the next step， the government should lift the capability of the administrative license center and put forward the institution's formalization at the same time.

Key words： administrative reform; government service; business environment; private enterprises; port history

（责任编辑：张丽阳）