西藏牧区基层社区治理创新研究

【摘 要】 随着全国社区化管理程度的不断深化，西藏也必然会广泛通过社区治理来促进政府的有效管理。西藏牧区作为西藏的重要组成部分，也只有创新社区治理模式，才能实现西藏牧区的全面进步。通过对西藏牧区的调查研究，并主要运用田野调查法针对班戈县佳琼镇进行大面积的走访调查，对牧区情况进行了解，发现目前西藏牧区依然存在着许多草场、经济、文化观念等问题。由于地理、自然、历史等方面原因，西藏牧区的发展仍落后于许多地区，而要实现全国经济稳定发展，实现国家的长治久安，也将必须大力发展西藏牧区的经济。西藏牧区基层社区的治理不仅可以有效的将牧民进行集中管理，而且也有利于牧区经济的产业化发展，增加牧区的经济收入方式，提高牧区的经济收入，促进牧区的就业和再就业水平，同时也为牧区的安全、和谐与稳定作出应有的贡献。

【关键词】 牧区 社区治理 创新

我国城乡社区治理经历了“行政主导”“社区自治”“多元共治”三个层面的探索，但始终无法破解社区“共同体”的困境。新时代下，面对社会主要矛盾的转移，在党的十九大报告中，曾多次提到社区，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责等社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。在西藏牧区，地广人稀，草场面积广阔，长此以往就形成了牧民割据，信息不畅通，社区功能弱化，难以为广大牧民家庭提供更好的医疗、教育、卫生、娱乐等服务，同时也不利于政府对于大家的有效管理和家庭信息等的了解。因此，西藏牧区基层社区的建立和治理问题，亟需社会各界以及当地牧民的全力支持和配合，以制定好相应的政策机制，为西藏牧区基层提供更好的便民化的服务，同时更好的实现全民达到小康生活的伟大目标。

一、基层社区治理创新探究

通过对佳琼镇现行治理模式下所存在的问题分析，结合目前学者对牧区贫困、治理等方面的研究，提出相对应的解决对策，以早日实现牧区的社区化管理，促进当地的经济、人文、教育、医疗等各方面的均衡发展。

（一）人性异地搬迁，建设牧区城镇化

美国宾夕法尼亚大学的詹尼斯·范宁·梅登提出“城镇化的本质，就是经济和人口的地理集中过程。从经济增长的角度讲，城镇化可以带动该地区的经济发展，可以减少了贫困。”表明一方经济增长、解决贫困和产业结构调整中，应当重视城镇化过程中的聚集现象，但在广大牧区全面推进城镇化，其可行性比较低，事实上，城镇化是城市化的过程，即城乡人口在比例上的变动。因此，在牧区土地产权制度得到创新和变革之后，使推进牧区集中定居的步伐得到加强，向小城镇建设逐步过渡是一种可行性较高的方式，使牧民定居点变成有力生产、方便生活和活动的中心，并形成牧区一定区域内的经济、文化和生活服务中心的非建制镇。牧民的生产生活习性与牧区土地产权制度变迁存在明显的因果关系。自西藏民主改革之后，政治制度从根本上发生了变化，现在牧民的基层组织已从生产队到村，对于可放牧的区域也进行了限定，在本队、本村的范围之内，逐步缩小了游牧范围。随着逐渐变迁的牧场制度，增加的人口，好转的经济条件，牧民虽然主要生活形式仍是游牧，但一个由零星几家牧民相对聚在一起的定居点已渐渐形成，尤其是每年冬季都在定居点生活。因此，在传统游牧生产方式的背景下，出现了半定居游牧的格局。2003年实行“草蓄双承包”制后，牧户依靠所分到的冬季、夏季牧场，放牧区域限于自己分得的草场内，不再远距离游牧，大多已趋于以冬季居住点为主的半定居游牧。通常来说，定居点一般在冬季牧场附近，牧民们冬季往往在冬季定居点过冬，夏季一般举家搬到夏季牧场放牧。如今，这种方式已经成为牧区主要的生产生活方式。

由于牧民对草场格外的珍惜、对子孙后代有着美好的向往，政府可以主要从这两个方面着力推动异地搬迁扶贫政策的执行。通过实施异地搬迁扶贫政策，可以使牧民从高海拔草原搬到相对宜居的移民集中点，提高大家的生活水平和质量，同时也可以使老人和孩子有一个安定的居所，上学和医疗等方面容易得到改善和解决。在对牧民进行基础的思想开导工作之外，还可以通过扩大牧区的市场准入程度，吸引更多的外资企业入驻，增进当地的就业水平，同时也积极开展体验式牲畜娱乐活动和牧业旅游，从而提高牧区城镇的社会服务化程度等方式，来使牧区城镇更加人性化，并不断提高牧区的生活質量水平。

（二）完善草场产权结构，促进农牧民多渠道就业

如今的牧区情况，牧民获得经济来源主要依靠草场和牲畜，因此，只有使牧民牢牢的掌握住草场承包所有权，并有足够的牲畜数量，才能使得他们有稳定的收入，或者有足够的经济来源去进行生活。牧区人口的过快增长导致了草场资源的紧俏，难以合理进行再分配，主要凭借家庭长辈的再分配，难免存在分配过多或者过少，最终导致许多牧民走向贫困，甚至失业于家。因此，政府以及相关部门应该通过合适的方式培育牧民的自身适应能力，来引导牧民走出牧业，从事其他非牧业活动，从而缓解草场压力，解决牧区牧民普遍存在的落后问题。

对于所考察的佳琼镇来讲，在牧区土地产权制度创新与变革的前提下，组建畜产品经营公司的必要性十分突出，畜产品经营公司专门经营与销售合作社的各类畜产品，如：牦牛奶、酸奶、牦牛肉、羊肉、皮、毛、绒等，并逐步完善经营方式，提高蓄产品的附加值，由过去牧民单户面对市场的现状转变为一种实体面对市场的形式。那曲的羊毛是典型的藏系羊毛，是编织生产藏毯的经典原材料，畜产品经营公司可以与各大藏毯生产企业（目前全区有18家藏毯生产企业）签订藏系羊毛购销合同，实现与产业链下游的有效对接;牛皮的销售则与拉萨市皮革厂进行联系，签订购销合同;各类绒类则与内地的相关企业建立广泛的合作关系，切实拓宽牧民的增收渠道。同时，可以成立运输车队，专门运输本地的各类土特产与生产资料。总之，要把政府作为引导、把市场作为导向，把增收作为目标，把结构调整作为主线，把政策、技术、项目作为手段，立足于发展现代畜牧的客观要求，使管理水平提高、效益增加，扩大就业面和就业力，不仅从政策上而且从实际效益上吸引广大牧民搬向集中安置点，从而使畜牧业健康、稳定、快速地提高，并使其向产业化方向发展。

（三）加强宣传教育，改变牧区传统落后思想

由于体制不健全、教育投入不足、师资力量薄弱等以上问题，在牧区教育这种大环境下，牧区级小学的师资及学生数量逐年减少，规模萎缩。牧民居住分散，户与户、学校与户之间距离非常远，提供公共服务极其困难，再者就是实行草场承包制后，草场承包到户，不再合作经营，一些家庭就因为缺少放牧劳动力从而让自己的孩子辍学，并且认为牧区教育质量不高，孩子很难考入高中，但是由于儿童脱离劳动时间太久，从而缺少了放牧的技能和体力，使其不赞同孩子接受教育。在这种情况下，为了提高教育质量，重组分散的教育资源，实现教育公平，教育集团化发展是一条适合当地良性发展的途径，应试行集中办学为切入点，加强牧区小学的建设、重组，整合教育资源，提高牧区小学的教育管理，大力提倡牧区小学以优质的教育教学条件吸引学生，这样不仅能缓解中心学校人满为患的压力，还可以缓解牧区小学教育规模萎缩的症状。

牧区之所以长期存在较为严重的“等、靠、要”思想，就是因为受教育程度低，思想观念比较落后，已经习惯性的认为传统的放牧是可靠的经济来源方式，长此以往，也就不愿意让自己的孩子去读学，学习先进的科学文化知识以及思想和管理方式等。这也就形成了一个恶性循环，越贫穷，越不愿意出去学习，越不学习先进的知识，就越愿意在牧区以放牧为生，也就越容易走向持续贫穷的道路。在中国共产党执政之下，就依靠政府进行补贴资助，更多的将发家致富和提升生活质量的希望寄托在国家政府的扶持上和下世的轮回上，而不想办法进行自我蜕变，从自身找原因，从而找到解决的办法，自力更生，走向富裕。

尽管目前大量的社会资助机构，自治区各级人民政府，慈善企业和人士等已经给予牧区资金、技术等，同时也出台了很多惠民政策，但牧区传统思想观念依然严重，难以开化。只有提高牧区的教育水平，为牧区提供一个良好的学习环境，通过牧区一代又一代的不断学习，在自治区党委以及教育厅的政策性引导下，加强广大驻村干部对牧区的宣传教育工作，通过教育扶贫、产业扶贫等，提高牧民的现代化思想观念水平，只有先脱智才能脱掉旧思想，从而真脱贫。

（四）成立牧区合作社，恢复牧区社区功能

尽管牧区现在还不存在名义上的社区，但是无论按照百度百科对于社区的定义，还是国内外的社会学家对社区所下的定义和特征，班戈县佳琼镇都是存在社区的。并且在异地搬迁政策实施之后，以及牧民合作社的运行之下，佳琼镇牧民集中安置点也是必须要具有社区的功能，提供足够的医疗、教育、娱乐、社会保障等服务的。在社区治理创新的过程中，发展牧民专业合作社是关键一步，就是把分散的牧民聚集起来，经过专业化的培训教育，使其生产专业化、放养规模化、经济发展多元化，不断增加创收渠道，政府带头引进先进的管理经验和优秀的企业，提高工作效率，同时使牧民获得更大的收益，过上幸福的生活。

牧区的经济发展和集中化管理，完全可以依靠另外一种方式进行过渡，或者直接按照社区的方式进行统一管理，以党和政府为中心，以合作社为形式，集中居住，集中工作，集中安排，避免各家各户各自为战，一是效率低，二是合作范围窄，三是浪费了大量的时间、人力和其他成本，甚至产品质量还容易出现问题。通过各家各户入股合作社的方式，将自家的草场和牲畜按照一定的股份交由合作社统一管理，这样一来，草场和牲畜的所有权还属于自己，但是每年可以从合作社按股份得到分红，所有牧民可以集中到一起，有的安排去放牧，有的安排去销售，有的安排外出学习技能，有的安排开茶馆。。。这样，既可以节约人力物力财力，又可以减少牧民的负担，多出的人力可以流出牧业或者再就业，同时合作社可以对外统购统销，还可以招商引资，吸引外边企业入驻，针对牦牛肉、酥油、手工制品、羊毛等开办加工厂，也可以吸引先进旅游项目的开发和入驻，开发牧区体验式旅游等，不仅可以促进牧区人民的就业，还可以提高当地的收入水平，形成一个良性循环，使当地的管理、经济和人文等多方面全力发展。

二、结语

聚焦西藏牧区基层社区治理， 探索当前社区治理中存在的问题及原因， 创新社区治理模式， 更有利于从微观入手， 打造社区治理新格局。社区治理是国家治理的基层逻辑，促进社区走向善治一直是学术界和实践界关注的前沿问题，促进牧区社区的治理创新更是一项艰巨的任务。西藏牧区海拔高，地域广阔，人口居住分散，传统思想观念严重，在此基础上去引领牧区社区治理创新着实不易。“共建共治共享”是党和政府针对社会发展规律所提出的一项具有战略性意义的指导理论，它反映了党和政府创新社会治理、打造社会共同体的决心和信心。社区治理的发展方向必须遵循社会的发展规律和逻辑，以“共建共治共享”为准则，强化社区共同体认识，重构社区治理权力格局，具体情况具体分析，创新社区组建形式，以牧区合作社推进社区的形成和职能的发挥，从而提升管理的科学性和专业性，并借助新兴的科学技术以及良好的文化氛围打造智慧社区，改变牧区的旧面貌，促进牧区社区治理的现代化和智能化。

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作者简介：赵锋（1991.03.12）性别：男 民族：汉 籍贯：河南省淅川县 学历：硕士研究生 单位：西藏大学 研究方向：行政管理。