个人跨境汇款服务的公共性及监管对策

段煜君

摘要：随着全球经贸一体化的发展，国民日常生活中，诸如旅游、留学、跨境电商等与外汇资金、跨境汇款的交集越来越多。金融服务机构提供的新产品、新渠道给政府对跨境金融服务的监管带来了巨大考验。要保证外汇市场稳定、跨境资金合理有序流动，必须要有与之匹配的監管制度为之保驾护航。文章从公共经济学视角出发，结合理论分析、法规政策，对完善跨境汇款监管有效性及合理性提出建议。

关键词：跨境汇款;公共性;规制;监管

一、个人跨境汇款服务的公共性

跨境汇款也称“国际汇款”，是银行接受汇款人委托，以约定方式将资金支付给境外指定收款人账户的服务。银行个人跨境汇款服务主要向社会提供费用合理的跨境支付功能。与此同时，银行须为此承担产品研发成本和交易合规风险，相较于公司跨境交易的利润，个人跨境汇款利润甚微。符合银行准入标准的客户可在服务提供者中自由选择，“对这种物品的消费，不会导致其他人对该物品消费的减少”（萨缪尔森，1954），可见该服务排他性和竞争性相对较弱。向个人提供跨境汇款服务看似私人产品，但因其定价受限、服务覆盖面广、关系到百姓切身利益，属于金融基础设施范畴，天然具有“社会性”和“公共性”，因此银行所提供的个人跨境汇款服务，实际上具有“准公共物品”属性。所谓金融基础设施，是对社会生活、经济有着重要影响的稳定性、安全性较高的金融服务。

个人跨境汇款的资金常见来源于本币购汇，也有部分群体通过劳务所得、接收赠予等方式持有外汇。交易中很大一部分来源于留学所需。据教育部统计，2018年度，我国出国留学人员总数为66.21万人，同比增长10.3%。作为全球主要留学生源国，我国留学生在美、加、英、澳国际学生中占比较大。同时，“一带一路”倡议对吸引沿线国家留学生来华起到推动作用，2018年来华留学人数达到49.2万人。留学用汇绝大部分在银行完成，旺盛的需求催生了频繁的跨境交易。同时，随着居民健康消费观念更替，海外医疗旅游市场已进入启动期，呈现快速增长。特别是作为医旅产品主要供应目的地的欧美、日韩、香港正逐渐被市场接受，实务中其带来的用汇需求也在快速增长。

二、“控流出”的理论基础及现实要求

（一）“外部性”体现及其规制逻辑

如果将跨境汇款服务视为“准公共物品”，那么其具有的“外部效应”不可分割（庇古，1930）。所谓外部性“是指一个人的行为对旁观者福利的无补偿影响。如果影响是不利的，就是负外部性，如果影响是有利的，那么就是正外部性”（曼昆，1998）。毋庸置疑，跨境汇款服务的正外部性体现在服务本身促进了资金的便捷转移，服务全球经贸文化交流，类似于高速公路、高铁建设等“基础设施”的拉动效应;反之，其带来的负外部性体现在充当资本外流的通道，干扰社会经济稳定运行并传导至生产服务各个行业;助长为上游犯罪，增加社会安全治理成本等。而对外部效应的治理，需要依靠公共部门来校正，通过政府介入干预，发挥其经济调节作用。

经济运行呈现波动性。政局稳定、政策变化、技术爆炸等都会影响到市场预期并反应到一个国家的外汇流向上。出现大规模资本外流时，必然出现因兑付相应规模的外币而造成本国外汇储备减少进而削弱政府稳定汇率的能力，冲击国家甚至区域的金融稳定，因此市场经济的运行过程中不可避免地存在“市场失灵”。根据“公共利益规制理论”，市场本身不具备消除劣值品、外部性等导致的市场失灵，因此需要政府对微观经济主体的行为进行校正。税收补贴和直接规制是常见的校正方式。在本场景下，政府通过制定公共政策及法规，用强制权力介入对“准公共物品（个人跨境汇款服务）”的“生产者（交易中介）”及“消费者（交易主体）”的交易行为及各自应当履行的义务进行了强制性约束，属于公共规制的范畴。“规制”（regulation），也被译为“管制”、“监管”等，是指遵循一定规律，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的行动进行限制行为。参考公共规制的四种分类（植草益，2000），跨境汇款监管可理解为“针对劣值品和外部性而采取的规制：为了减轻和防止在经济活动中发生的社会问题而进行的规制”。与宏观调控不同，政府规制是一种直接的行政手段，由经济立法等方式干预市场活动;而宏观调控则是通过财政货币政策进行参数调控，作用间接而隐性。规制的影响直接施加于被规制者，这里的被规制者既有作为服务提供者的金融机构，又有参与业务的个人交易主体。

（二）规避监管行为与资金外流情况

2018年以来，个人结售汇逆差明显缩减，虽市场情况好转，但业务发展中仍存在银行执行外汇合规监管不到位的情况，主要是电子渠道个人购付汇分拆、大额高频外币取现两个问题较为突出。科技助力业务创新的同时带来了一系列监管合规风险，电子渠道成为个人分拆购付汇的重灾区。近年来，随着监管要求加强，使用他人便利化额度在网点进行分拆付汇的行为受到很大限制，此类资金多用于在境外购置房产、投资、保险等非经常项目和资本项目。大量分拆付汇转向具有不受使用时间限制、相较柜台面对面交易审核少、隐私强、费率优惠等特点的自助渠道，而由于银行各系统提供跨境金融的渠道丰富，短时间内实施系统层面控制成本高、风险大，通过人工审核又难以及时识别分拆行为，故产生了违规业务的隐患。另一方面，地下钱庄也提供了资金非法流出的渠道。“地下钱庄”游离于金融监管体系之外，利用或部分利用金融机构的资金结算网络，从事非法买卖外汇、跨国（境）资金转移或资金存储借贷等非法金融业务。特别是跨境汇兑型地下钱庄通过对冲结算、现金偷运、虚假贸易等方式实现资金跨境转移，沿海发达地区广泛的海外关系为其提供了生存空间。地下钱庄不但为外汇管理、金融稳定带来隐患，更成为各种上游犯罪转移赃款的洗钱通道，也为贪污贿赂、走私、电信诈骗、恐怖融资等犯罪活动提供了便利。据统计，2016～2018年，外管局共对2466名地下钱庄交易对手处罚没款近5 亿元人民币。

近年来，跨国大型银行反洗钱事件显示，跨境汇款业务易被利用成为清洗犯罪资金、支持恐怖融资、规避制裁的通道。我国监管机构对此出台了一系列法规政策以提高金融机构认识、强化“风险为本”原则，明晰跨境汇款作业中各方职責，切实落实对跨境汇款业务的尽职调查和合规控制。在处罚力度上，2019年起我国监管机构执行“按笔罚、从重罚、机构个人双罚”，更加强调对一道防线部门和机构负责人的处罚。据统计，全国金融机构2019年一季度处罚已超6600万元，是去年同期的4.5倍，“双罚”的比例高达80%以上，监管措施落实不到位情况亟待改进。为便于对跨境资金跟踪调查，国际反洗钱组织FATF及欧美各国、我国监管机构均对跨境汇款信息完整性、透明性（信息传递）提出要求。“汇款行在传递电汇信息时，不能有任何主观故意规避制裁、破坏电汇信息透明化的举动。”。同时，我国外汇交易监管思路出现了明显转变。从以往规则导向转为“银行要摆脱对监管的依赖性，监管有明文规定的、须按规定执行;没有明文规定的、银行须遵循监管原则主动执行”。新的监管思路赋予了银行更多的义务与职责，对业务合规管理提出了更高的要求。在执行便利化原则的同时，以尽职调查控制有效性作为衡量标准，防止“便利化额度”成为资本外流的“便利通道”。

三、完善监管有效性及合理性建议

严格执行反洗钱、反恐怖融资和反逃税监管要求是维护国家金融稳定的必然要求。为此须寻找公共利益的最大公约数，适时调整监管政策，在合规便利与监管导向间寻找平衡，通过技术创新提升治理能力，降低规制成本，将跨境汇款服务置于合规监管下有序发展。

（一）提高“监管政策供给”质量，激励主动合规意愿

近年来，各银行能够严格落实监管要求，不断完善个人外汇业务内控制度，总体做到业务合规、风险可控。但随着监管压力增加，也出现了银行合规风险偏好增高，在理由不充分的情况下拒绝个人合规办理外汇业务的负面案例，造成不良社会影响。监管部门应指导各银行处理好规范与便利的关系，切实遵循“小额便利，大额规范”原则，履行自身服务职能。作为规制主体的监管机构，可考虑从“监管规则供给质量”的角度出发，避免管制过度、要求不明确、可操作性不强的等问题，导致处于弱势地位的被管制对象产生疲于被动应付、执行防御性交易策略、掩盖实际问题等消极行为，从而使得规制意图不能有效实现。监管机构应该统一规范政策答复及解释口径，严格管控并及时引导银行处置相关舆情的负面影响，做好接地气的宣传工作。银行也应加强与当地监管部门的沟通协调并妥善汇报、处理实务中遇到的问题。对因银行自身原因导致客户合规业务无法办理的，合理提示引导客户前往柜面进行尽职调查。对于明显有分拆特征的、不能证明业务真实性的，应从审慎合规角度主动拒绝，以确保公共经济利益不受损害。

（二）加快推动向技术监管转型，降低规制成本

规制者与被规制者之间的信息是不对称的。技术的发展使得信息载体和信息传递的成本逐渐降低，数据监管的引入可以有效降低信息不对称的壁垒。如政府的监管决策不能以数据为基础，势必会造成与市场运行实况的脱离，从而极大地制约政府的监管效率和协同治理水平。长效化的监管机制建设离不开全周期数据管理。应用数据技术实现复杂要素分析、过程推演和预警，可向决策者及广大受众提供有指导意义的结论和有说服力的依据，通过新技术引入降低规制成本，提高监管意图的有效传递。现有监管机构更倾向于使用行政命令将对跨境金融服务监管的规制成本分摊到被监管的金融机构，一定程度上造成了重复建设和资源浪费，对此应加强监管科技标准化顶层设计，健全数据监管标准化体系。另一方面，电子支付已渗透进入我们生活的各方面，未来，加密数字货币很有可能作为支付体系的一种有益补充进入我们的视野。2019年Facebook发布的Libra项目白皮书一定程度上挑战了全球监管体系的神经。2018年第九届财新峰会，央行前行长周小川在谈到数字货币、跨境支付监管及公共精神的关系时，特别强调了“反洗钱”和“反恐怖融资”问题：“洗钱和恐怖融资显然对社会有很大的危害，因此技术开发方面需要对此有一定的公共性觉悟。”监管者须尽早尝试规划配套的科技监管体系以适应金融科技的发展。

参考文献：

[1]魏陆，吕守军.公共经济学[M].上海交通大学出版社，2013.

[2]屈晓华.论政府规制与企业反应[D].四川大学，2003.

[3]周惠钦，薛严清，刘闽浙.跨境汇兑型地下钱庄的成因、特点及治理——基于福建情况分析[J].区域金融研究，2019（03）.

[4]杨茜涵.澳门反洗钱反恐怖融资的成效及问题[J].金融经济，2019（04）.

[5]徐卫刚.严厉打击外汇违法违规行为[J].中国金融杂志，2019（01）.

[6]袁方.跨境电汇中银行的反洗钱责任[J].中国外汇，2017（10）.

[7]李伟.监管科技应用路径研究[J].清华金融评论，2018（03）.

（作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院）