关于宅基地使用权流转与城乡要素流动的研究

蒋卓萱　吴婧

摘要：实现乡村振兴，关键是要形成一种城乡要素双向流动的良性循环局面，改善我国长期以来农村大量生产要素源源不断地单向流入城市，造成农村严重“失血”的情况。文章以宅基地使用权流转为总抓手，剖析宅基地使用权流转与城乡要素流动的内在关系，探究宅基地使用权流转促进城乡要素流动的内在机理，进而分析宅基地使用权流转模式下实现城乡要素双向流动的具体路径。

关键词：乡村振兴;宅基地使用权;要素流动

“三农”问题一直以来都是关系国计民生的重大问题。在农村社会发展过程中，为改变城乡二元结构，曾提出了城乡统筹和城乡一体化建设，但对农村经济发展、缩小城乡差距和城乡关系转变的效果并不显著。从发展驱动力来看，政策重点始终在城市，使用的政策手段是城市和工业对农村和农业的反哺和扶持，未能激发农村发展活力，建立更加可持续的内生增长机制。因此，基于新时代发展的需要，党的十九大报告首次明确提出了实施乡村振兴战略。乡村振兴，其关键在于推动要素资源真正延伸至农村，改善农村经济发展短板，形成城乡要素资源双向均衡流动的格局。2018年中央一号文件提出宅基地“三权分置”，并且将宅基地“三权分置”改革构想在乡村振兴战略框架中进行了原则部署。我国农村目前存在大量处于闲置与低效利用状态下的宅基地，而宅基地自发入市的事实说明，宅基地福利制度与土地资本化要求背道而驰。宅基地“三权分置”改革已经启动，宅基地使用权流转应当服从、服务乡村振兴战略的总要求，成为乡村振兴道路上的“铺路石”。

关于农村宅基地使用权能否流转的研究，有三种观点：一是不能流转。如果允许宅基地自由流转，可能会导致农村宅基地管理失控，造成耕地的大量流失，威胁到国家粮食安全，还会导致“小产权房”的合法化，會带来新的“小产权房”以更大规模蔓延。二是可以自由流转。刘守英（2014）认为以自发流转为特征的农村宅基地隐形市场已经形成，农村宅基地使用权流转有现实的需要，堵不如疏。宅基地自由流转可以保护农民的用益物权，可充分发挥土地的财产价值。三是在一定条件下可以流转。宅基地是一种经济资源，应由政府以规划和征地方式来主导宅基地使用权流转，在现行法律框架下保持宅基地的居住保障功能和宅基地使用权的有限流转。

关于城镇化进程中城乡要素双向流动问题其实早以劳动力要素为开端引起了国内学术界的广泛关注。此外，学者们也从利益协调、流通成本、历史惯性、二元经济结构转变、空间结构特征、城乡界面的功能等角度探讨了城乡要素流动的障碍问题，并构建了劳动力、资本、土地要素双向流动的激励与保障机制，技术、人才、信息要素的交流、互动与引进机制。谢方、徐志文（2018）更是制定了符合城乡统筹发展不同阶段、地域的指导性政策，深入探索统一的城乡要素市场建设，让要素比价关系流向有利于农村的方向，促进城乡经济耦合。自党的十九大提出乡村振兴战略以来，学术界对乡村振兴战略的必要性、内在要求、制度困境和实施路径等进行了多层面、有重点、宽领域的研究，主要从两方面开展较为深入的探讨：一是乡村振兴和城镇化的关系。中国社会科学院副院长蔡昉在《中国农村发展报告》（2018）发布会上指出乡村振兴和城镇化不是非此即彼的关系，乡村振兴战略的提出为解决城镇化中出现的矛盾和悖论现象提供了出路。二是乡村振兴战略中的要素流动机制研究。韩俊（2018）提出强化制度性供给，通过改革创新彻底打破城乡资源双向流动的制度障碍，解决农村“钱、地、人”的问题。乔陆印、刘彦随（2019）指出要素市场化配置机制是乡村振兴战略的重点，农村土地制度改革是乡村振兴战略的基本驱动力。如果不对宅基地制度做出改变，宅基地制度就会成为农村转型和城乡关系滞后的最重要制度安排。乡村振兴迫切需要盘活宅基地这一量大面广的“沉睡”资产，让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手，为强村富民提供支撑。

一、宅基地使用权流转现状分析

近年来，随着城乡一体化的持续推进，城镇化率不断提高，但城乡协调发展水平不均衡，农民长期外出务工现象普遍存在，农村人口大量流失，“非农化”程度呈加速上升态势，长期的“人地分离”“两头占地”导致了大量的宅基地闲置、废弃，农村“空心化”问题严重。据统计，目前我国农村集体建设用地是城镇建设用地的2.09倍，其中农村宅基地13.38万平方千米，每年农村新增的闲置住房高达594平方千米（数据源自中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告（2017）》，报告显示我国城镇建设用地面积为91612平方千米，农村建设用地面积为191158平方千米），数据也表明我国农村目前有大量的宅基地处于闲置与低效利用状态，造成了社会资源的极大浪费。面对数量如此庞大的宅基地，虽然土地制度对其流转进行了严格的限制，但是以自发、无序、非法为主要特征的宅基地交易事实上在农村普遍发生，这种交易被称之为是宅基地使用权流转的隐形市场，而交易过程中最直接的影响是农民利益受损。基于以上背景，2015年起，中央统一部署开展宅基地制度改革试点，并取得了实质性进展。经过对各个宅基地使用权流转试点地区，就农村规划、集体经济组织成员资格认定、宅基地权益享受问题、宅基地有偿使用问题等的调查和思考，总结形成了政府主导型、集体推动型、农民自发型流转模式等，以及“宅基地换房”、“宅基地换社保”、“宅基地换身份”等各种做法。在宅基地“三权分置”改革中不断积累的经验，更是为宅基地取得置换、抵押担保、产权明晰、入市转让、有偿使用、自愿退出及民主管理等相关制度建设打下了基础，对未来的宅基地制度改革也具有参考意义。

二、宅基地使用权流转的阻碍因素分析

（一）政策制度的限制

首先，我国相关法律法规基于宅基地的福利性质对其进行限制，阻断了宅基地使用权流转多种可行性路径的拓展。例如，宅基地使用权流转对象需为房屋所在地本集体经济组织成员，即内部成员自有自用的原则，不允许城镇非农户口居民和外乡外村农民获得本集体经济组织宅基地使用权;农村农民出卖出租住房后不再批准其宅基地申请等。其次，宅基地使用权的可流转性与宅基地上房屋使用权的不可流转性产生矛盾，成为了宅基地依托房屋实现流转的障碍。我国《宪法》规定，农民对宅基地只享有使用权。《土地管理法》规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见，原则上宅基地无法入市流转交易。然而，宅基地之上的房屋属于农民私有，法律并未限制其自由流转。因此，从宅基地使用权中剥离身份权，单独设立资格权，让使用权回归完整的用益物权，是破解当下宅基地制度困境的必由之路。

（二）市场机制的缺失

在城乡统筹和城乡一体化背景下，受传统二元经济结构的影响，包括宅基地在内的农村集体建设用地无法入市流转，宅基地使用权流转更多体现出农村单方面接收城市生产要素流入的特征，而农村又被置于城市发展的从属地位，城市接收农村生产要素流入有限。进入新型城镇化阶段，党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，但仅允许农村集体经营性建设用地入市流转，并未将宅基地纳入入市流转范围，宅基地自发流转仍缺乏市场机制的调节与控制。此外，宅基地退出与城乡资源配置缺乏市场进行整体调控与服务支撑。目前宅基地的退出和补偿机制皆以政府安排、政策引导为主，包括确认退出数量、选择安置方式等，缺乏市场服务平台提供信息、咨询、指导以及市场供需层面的调配，宅基地使用权流转的效应难以充分发挥，导致出现有进城意愿的农民无法主动流转宅基地，而无进城意愿的农民却被动流转宅基地进城等现实问题。

三、宅基地使用权流转与城乡要素流动的内在关系

城乡要素包括诸多内容，本研究将城乡要素界定为经济学范畴的生产要素，重点研究宅基地使用权流转与劳动力、土地和资本要素在城乡间流动的关系。

2016年，习近平讲话称“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”。全面实施乡村振兴战略的关键是充分发挥市场机制在资源要素配置中的决定性作用，提高生产要素的配置效率，而产权制度安排是资源配置的逻辑起点。因此，农村土地制度改革是乡村振兴和城乡融合发展的内在要求，乡村振兴和城乡融合发展是农村土地制度改革的最终目标。当前的农村“三块地”改革中，宅基地制度改革涉及到每一位农民的根本利益，宅基地使用权流转关系到农村其他要素的流动与重组，牵一发而动全身，关联性很强。可以说，实施乡村振兴，盘活土地资源是关键，而宅基地制度改革又是重中之重。聚焦农村地域，以宅基地制度改革为有效抓手和突破口，可以提高土地要素综合利用效率，促进劳动力、资本要素的整合重组和配置优化，激发新的发展活力，助推乡村振兴与转型发展。

四、宅基地使用权流转促进城乡要素流动的内在机理

（一）宅基地使用权流转能促进要素由单向流动向双向流动转变

宅基地改革试点是在2015年提出的，当时倾向于引导“人口向城镇集中”，“农村农民居住向中心村集中”的城镇化发展道路。而乡村振兴战略是在2018年提出的，主张城乡融合发展，因此城镇化与乡村振兴目标并不完全吻合。在城乡要素双向流动的新框架中，宅基地使用权流转能打破农村要素单向流向城市的局面，促使城市要素也流向农村，形成一种要素平等交换和资源均衡配置的良性循环。摆脱政府和市场双重失灵的困境，宅基地使用权流转才能有效吸引城市的其他生产要素通过不同渠道汇聚到农村，尽快补齐农村发展现代化农业和规模农业的短板。农村越发展，要素回报率越高，吸纳优质要素的能力就越强，从此步入良性发展状态。

（二）宅基地使用权流转能提高要素流动效率

党的十六届三中全会提出加快城乡统筹发展以来，在促进城乡和谐发展方面进行了多方面的实践与探索，取得了显著成效，但在城乡要素配置与流动上仍有不足，而促进城乡要素均衡配置和平等交换的前提条件是提高要素流动效率，通过要素流动促进要素平等交换，缩小城乡发展差距，实现城乡和谐发展。土地是最基本的生产要素，劳动力和资本等要素都必须依附于一定的土地之上才能形成生产力，土地为其他各种要素配置在农业生产上提供了存在的空间。加快土地要素流动是提高要素流动效率的最快途径。宅基地作为土地要素不可分割的部分，面对未来经济社会发展趋势，必须稳步推进宅基地使用权流转，保证加快各要素在城乡间流动的效率。

五、宅基地使用权流转模式下城乡基本要素流动路径分析

目前我国宅基地流转以农民自发、政府主导、集体推动三种模式为主。农民自发宅基地使用权流转是以市场无序主导为交易机制，农民保留宅基地所有权，交易只发生在农村内部且并未与城镇形成互动的模式;政府主导宅基地使用权流转是以政府主导为主、市场调节为辅，土地征收国有化且交易在城乡双向发生，真正突破了城乡土地交易市场壁垒和二元经济结构障碍，实现了宅基地在城市与农村间的顺利流转的模式;集体推动宅基地使用权流转是以市场有序主导为交易机制，农民保留宅基地所有权且仅在农村当地一、二级土地市场交易，并没有进入城镇土地市场的模式。综上，实现以政府主导为主的宅基地使用权流转模式，还需以下突破。

（一）深化制度改革，建立退出机制

户籍制度改革和土地制度改革是促进城乡要素流动的根源所在。长期存在的城乡二元户籍制度，限制了人口从农村流向城镇，制约了户籍人口城镇化率的增长，而在城镇的农民享受不到城镇的各项社会福利与公共服务，户籍制度成为了城乡经济社会发展的瓶颈，从根本上消除依附在户籍之上的城乡居民不平等待遇有重要意义。深化土地制度改革的迫切性也日益突出。农村劳动力向城镇流动已形成一定规模，而农村资金、土地等生产要素向城镇流动仍处于起步阶段，两者尚需匹配，全面助推城乡经济社会协调发展。另外，建立宅基地自愿有偿退出机制，其作用体现在：一是提高农民退出的意愿，农民已经意识到集体经济组织成员的身份存在着潜在收益，而收益在退出时得不到体现;二是让农民和集体经济组织都成为宅基地退出的交易人，否则宅基地市场被集體经济组织垄断，不利于形成宅基地退出市场，也不利于农民获得在城镇生活的基础资金。

（二）完善要素市场，建立交易平台

十八届三中全会提出要建立农村产权流转交易市场，中央一号文件突出推进体制机制创新、强化乡村振兴制度性供给。党中央的文件为城乡之间的要素自由流动提供了理论基础和政策支撑。目前，包括宅基地使用权在内的各类农村产权流转交易需求和融资需求明显增长，但是由于市场化不足，交易半径小，尽管存在多种形式的农村产权流转交易平台，产权交易量仍比较小。因此，首先要初步形成产权交易市场标准化体系的雏形，接下来的关键是要进一步发挥产权流转交易平台在资源配置中的重要作用，通过市场规律搭建农村要素资源配置平台，提高农村产权流转交易的价格，调整农民收入结构，为乡村振兴提供资本、技术等创造条件。

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*本文系江苏省社会科学基金项目“乡村振兴战略背景下宅基地使用权流转研究”（项目编号：18GLB022）的研究成果之一。

（作者单位：南京工业大学经济与管理学院）