农村土地“三权分置”法律制度之构建

【摘 要】 农村土地“三权分置”改革是国家政策倡导的集体土地产权之改革方向，农村土地“三权分置”改革中一系列问题，如法律属性、制度构造与创新、实践基础等也进入学界研究范畴，亦引发争议。在改革中，农村集团土地应当着重解决所有权主体缺位、集体经济组织概念模糊等问题;应当强调农户承包身份属性的同时，也注重其财产属性;强调土地经营权的物权属性而并不具有身份属性，强化土地经营权抵押融资背后的处分、收益权能。在制度创新上，应当改进农村集体组织农民身份的法律标准，完善土地经营权的理论基础和实践基础，建立与农村土地“三权分置”改革相配套的制度措施。

【关键词】 土地承包权 土地经营权 三权分置 农地所有权

引 言

农村土地产权制度一直是我国土地改革的重要内容之一，在改革之初，农村土地呈现“两权分置”的结构，即农村土地集体所有权与农村土地承包经营权分置并行，并以《农村土地承包法》加以法律规范。在农村土地家庭承包、个体承包、流转经营的发展背景下，在推进农业现代化和规模化经营的背景下，农村土地经营、流转呈现出经营权与承包权的分离趋势，农村土地由“两权分置”逐渐向“三权分置”发展的土地利用格局，成为现代我国农村土地制度改革的当务之急。在农村土地经营、流转的发展趋势下，党中央、国务院根据城乡统筹、农业现代化发展的实际要求，再次探索农村土地产权改革，提出了“三权分置”的改革设想。“三权分置”作为全国性改革措施是在2014年才得以确立。2014年9月29日，中央全面深化改革领导小组审议通过，11月20日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出了：“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，其中规范了农村土地“三权分置”的改革措施。2017年中央一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新功能的若干意见》，进一步提出了：“落实农村土地集体所有权，农户承包权、土地经营权三权分置办法”。2017年十九大报告提出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度”。

一、农村土地三权分置改革的现状分析

三权分置是指在农村现有法律体系已经承认的农民集体土地所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上，新设土地经营权。集体所有权与土地承包经营权都为我国法律所规定，而土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权后，土地经营权成为新创设的理论概念。2019年1月1日起新的《中华人民共和国农村土地承包法》实施，其中规定了土地经营权，在与农村土地承包权分离后，农村土地经营权成为了独立的民事权利，即土地经营权是负担了土地经营、流转和处分权能的民事权利。土地经营权承担的是农地融资、抵押的功能，而这些功能需要突破农村土地承包经营权不具备或受限制的功能，有学者认为，如果在立法上将土地经营权确定为物权，则可以命名为“耕作权”或者“耕作经营权”。换言之，农村土地经营权产生的法律路径为，土地经营权不以土地占有为目的，而以在农村土地上从事农业经营并获取农业收益为主要目的。相对于集体土地所有权、农村土地承包经营权的二元结构，三元化权利体系更能适应农业现代化改革需求，农村土地经营权的权能可扩大到设立抵押、折算股份入股企业、设立信托等。土地经营权更多体现的是一种经济价值，因此土地经营权不需要限制主体资格，不需要限制其流转范围。

二、农村土地三权分置的制度窘境

在我国农业化规模化经营、农村城镇化发展进程、农村人口分留等进程中，农村土地不管现行法律规定的“兩权分置”，还是逐渐走向的“三权分置”，都存在如下的制度困境，有碍于农村土地产权改革的发展。

（一）农村土地流转窘境。在现行法律规定下，农村土地流转窘境主要表现为：一是农村土地集中经营难大。在农村土地承包过程中，集体分配土地的基本方式是将土地质量、土地距离和农户居住地等因素作为土地承包的主要标准。土地承包经营权的继承问题、农村人口自然增减和嫁娶等因素进一步导致土地经营分散，国家惠农政策和土地经营者的收益增加等因素导致土地流转价格升高。因此，农村土地经营中出现了集中经营困难和经营成本较高等现实问题。二是农村土地流转程序复杂。农村土地流转方式除抵押之外，还有互换、出租、转让等方式。

（二）农村土地融资困难。农村土地的融资功能主要是通过农村土地的出租、互换、转包和抵押等方式来实现，农业现代化的迅猛发展导致农村社会结构以及产权现状出现了明显改变。现有的农村土地集体所有权与家庭承包经营权的产权结构已经不能充分实现土地使用价值和交换价值的现实融资需要。现实需要将农户承包土地流转给土地股份合作社、家庭农场、龙头企业和种植大户等主体进行规模化经营。承包主体与经营主体的逐渐分离将分解土地承包经营权为农户承包权和土地经营权。增加农民收入和满足农民融资是农村土地三权分置政策的主要宗旨。由于农村土地产权制度设计和法律规定导致农村土地融资功能大受限制，此种融资困境主要表现为：农村土地的抵押权能受到限制。

三、农村土地三权分置的制度功能

（一）创新农村土地集体所有制的实现方式。农村土地集体所有是现行法律规定的农村土地所有权制度。由于土地集体所有和经营权曾经高度合一，因而出现了农村土地集体统一经营的农业生产方式。在综合考虑农业生产的基本情况后，家庭联产承包责任制度的实施，确立了农村土地集体所有权和土地承包经营权分离的法律制度。在已有的农村土地改革实践中，农村土地三权分置开创了农村土地产权制度和农业经营方式的制度改革与创新。普通农户、家庭农场、专业大户和龙头企业等农业经营主体均可流转土地经营权，从而共同构建农业规模化经营和专业化经营的新型农业经营体系。因此，农村土地三权分置改革顺应了农村土地产权制度改革的需要和土地要素有效流转的现实要求。

（二）实现新型农业现代化和适度规模化经营。自农村土地“二轮承包”之后，农业经营基本上形成了小地块耕作的分散耕作模式。“交足国家的、留足集体的、剩下的是自己的”，此种农业经营模式在一定时期内带动了农民经营农业生产的积极性。然而，随着社会经济的发展，此种农业经营模式生产效率低、抗风险能力差的缺点开始显现。实践经验证明农村土地三权分置确实很好地解决了这一问题，确实取得了很好的经济效益和社会效益。土地经营权的获得不需要具备集体经济组织成员资格，只要具备农业生产能力的农业经营主体均可经过土地流转程序获得土地经营权。

（三）负载农户社会保障功能和托底作用。现行农村土地产权制度目标之一为对农民生活的保障，主要体现为农村土地承包的无偿性。集体组织成员无偿承包农村土地的使用权承担了农村社会保障制度的功能。为了提高农民收入水平，法律创设的土地承包经营权无偿取得制度成为了农村社会保障的替代制度。现代社会农村劳动力流动性逐年增强，土地承包经营权的无偿性也保证了农村社会的稳定。近年来，农村土地的社会保障功能并没有得到较好的落实。

四、农村土地三权分置的理论构建和实施路径

（一）完善土地经营权的理论基础和基本权能。从法律属性上，土地经营权可被定性为用益物权。土地经营权作为新创设的民事权利，其本身依附于农村土地集体所有权和农户承包权而存在。在农村土地集体所有权基础上设立用益物权并不存在理论障碍。从农村土地利用的实践经验来看，土地经营权被定性为物权符合客观现实。土地经营权被定性为用益物权，权利人取得对世效力的物权效果，更有利于维护交易安全，能够保障权利人经营土地而投入的资金安全。作为抵押标的的土地经营权被定性为物权，方能被金融机构所接受。

（二）建立农村土地三权分置的制度保障和配套措施。农村土地三权分置需要建立在权责明确的登记管理体系之上，尤其是农户承包权和土地经营权的确权登记上。在此基础上，农村土地经营权的实质，是在农业生产中导入社会资本，进而提升农业社会化和规模化水平。各地已经开始建立一些农村土地交易平台，农村土地经营权交易平台的主要功能在于引导土地经营权进行流转和交易。除此之外，农村土地经營权交易平台要发挥既有的促进农村土地经营权的增值作用，更应承担为农村提供土地市场的流转信息，为相关的社会资本获取土地经营权提供交易信息，进而推动土地经营权的快速流转。

（三）农村土地三权分置的立法完善。在农村土地所有权、承包权和经营权分置后，需要完善相关立法和修改相关法律法规来确认“三权分置”的改革试点成果，如土地经营权的法律属性和基本权能、土地经营权的抵押制度、土地经营权的流转和退出机制以及土地经营权流转交易平台建设。与此同时，针对农村土地三权分置的立法完善和法律法规修改还应当为未来农村土地产权制度改革留下一定的改革空间。如针对承包权的法律规制和制度设计。在全面深化改革的背景下，农村土地三权分置的立法完善需要从专项立法或者修改现有法律法规的方式上全面破除制约农村土地产权制度的保守和过时的法律规制和制度体系。

【参考文献】

[1] 楼建波.农户承包经营的农地流转的三权分置——一个功能主义的分析路径[J].南开学报（哲学社会科学版），2016（4）.

[2] 孙宪忠.推进农地三权分置经营模式的立法研究[J].中国社会科学，2016（7）.

作者简介：陈燚（1995—），男，汉族，河南信阳人，昆明理工大学法学院2018级法律硕士研究生，研究方向：法学理论。