生态型电子政务建设的管理机制探究

刘畅 袁飈 官淑琪

摘要：相对于传统的分布模式电子政务，生态型电子政务具有共享、协同、动态、追求整体效益等特性，其建设工作对系统性和整体性提出了更高的要求。设定合理的管理机制是生态型电子政务建设工作的关键环节。本文通过苏州工业园区信息化建设实践，建立了电子政务系统建设理论与实践的对应关系，即体制与机制的设计是系统在组织和管理维度上的映射;从电子政务在整个信息化工作中的定位入手，运用系统工程方法论深入分析信息化本质，描述其生态环境和组织的构成，并从组织角色的角度提出电子政务建设工作管理机制建立的必要性及属性。

Abstract： Compared with the traditional decentralized mode of e-government， ecological e-government has the properties of sharing， collaboration， dynamics and the pursuit of overall benefits. Its construction work has higher requests for the systematization and integrity， so that a rational design of the management mechanism is the key. Based on the empirical researches of the informatization construction in Suzhou Industrial Park， we established the correspondence between the theory and practice of e-government system construction， that is， the design of system and mechanism is the mapping of system in the dimensions of organization and management. Starting from conceptualizing E-government in the informatization framework， we used system engineering methodology to analyze the nature of informatization， described its ecological environment and organizational composition， and proposed the necessity and attributes of establishing an e-government construction management mechanism from the perspective of organizational role.

關键词：生态型电子政务;系统性;机制体制;组织管理制度

Key words： ecological e-government;systematization;mechanism and system;organization and management system

中图分类号：D630                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）21-0183-03

0  引言

①建设中的困境。

经过二十多年的发展历程，我国的电子政务建设，尤其是基础设施方面取得了巨大成就。然而重建设轻应用的问题仍广泛存在。政府在信息化方面投入力度之大，令所有相关单位和部门承受着同等巨大的压力。尽管知名供应商云集，但结果往往不尽人意。轻者，资金拨付到位却目标模糊、无从下手;重者，造而不用，资源严重浪费;甚者，信息化投入严重失衡，引起法律纠纷。笔者以为，建设难以达到要求的问题实质上是对建设工作缺乏系统工程意识的问题：将政府信息化同本体业务割裂开来，仅从技术上寻求解决方案，期冀通过购买成熟产品或照搬现成成果来达到目标，而并未将信息化和业务紧密结合为一个整体，将建设工作当作一个系统工程来对待。

从理论上看，电子政务实质属于信息系统范畴[1]，其组织、管理、技术三维度缺一不可，且不允许存在明显的短板。王延章教授在2006年的专访中表示，电子政务要用一种系统化、全局化的系统科学思想来指导，并明确指出组织管理的必要性和重要性[2]。然而在现实工作中，组织和管理往往只反映在“强调重要性”与“敦促监督”方面，而并无实质性参与。如何在建设工作中找到电子政务在组织和管理维度上的映射，成为建设工作能否达到预期效果的关键。

②从理论到实践。

相关文献表明，电子政务的生态学观点于本世纪初被提出，它具有共享、开放、动态、资源整合等特征，并且生态模型不仅仅是战略而且是一种创新的管理理念[3]。而随后10年间，尽管电子政务建设一直在进行，但真正能结合信息生态理论进行实证性研究，并指导电子政务开展实践建设的研究相对较少[4]。文献[5-7]均揭示了电子政务建设产生的主要问题并归纳了根本原因。其中，文献[5]指出需要设计一个资源共享、政府各部门达到协同工作、以整体效益为目标的整体体系架构[5]。文献[6]指出系统性是电子政务实践过程中蕴涵的信息生态核心特性[6]。文献[7]介绍了从生态系统建设角度出发的“政企空间”建设实践，描述了“政企空间”生态系统涉及的角色，并指出整个空间生命周期需要多方共同参与，在不同层面上共同建设，共建共享[7]。各项研究表明，电子政务的建设需要以系统工程为指导思想来进行。

③基于实践的分析。

“十三五”时期是政务系统整合共享发展最快的时期，尤其是自《“十三五”国家信息化规划》、《政务信息系统整合共享实施方案》等相继发布以来，电子政务生态模式的实现有了理论和实践依据，被赋予了时代内涵。作为生态型电子政务建设的先行阵列，苏州工业园区（后称“园区”）从其解决方案—— “政企空间”的提出至今，已历经近十年。鉴于近十年的实践历程，本文回顾了电子政务在大环境中的定位，重新对信息化本质进行思考和描述;通过对组织环境与角色的梳理，及苏州工业园区信息化工作组织管理制度的设计，完善和落实了建设工作系统性这一指导思想。

1  对信息化和信息化工作的理解

“信息化”近年来成了一个热门词，特别是“信息化”作为“四化”之一，在党的十九大报告里明确被提出，更加催生了信息化工作的热度。那么究竟什么是信息化？

自上世纪末电子数字计算机及数字通讯技术飞速发展以来，电子信息技术大规模地改变了原有的信息处理与通讯方法，过程中也形成了一些方法论体系，以至于现在很多人会把信息化与计算机与通信技术紧密联结起来，把信息化狭义理解为电子信息及通信技术的使用及发展，这是有失偏颇的。从某个角度来看，“信息化”这个词表达的既是一个状态，也是一个过程，既表达了应用现代信息技术对个人及组织的生产能力和协同效率的一个当前状态度量，也表达了信息技术的使用及完善对个人及组织能力效率提升的过程度量。

既然是状态或过程就不是目的，现实中信息技术只是一种工具和方法，其根本目的还是通过信息技术的广泛使用，有效提升个人、组织及社会的能力和效率，促进人类的进步和社会的发展。因此，信息化工作就是通过现代信息技术的广泛使用，把个人从复杂重复繁重的一般性劳动解放出来，同时促进个人、组织和社会的协同工作效率，有效促进个人、组织与社会的共同发展。

从总体上说，信息化工作是一项非常复杂而广泛的系统工程，现代信息技术只是其中的有效工具支撑，更重要的工作是如何在现有信息技术工具的支撑下改进和提升工作方式与协作效率，从而达到个人与组织的全面提升。因此信息化工作具有全面性、复杂性、长期性、渐进性等特性，需要有效组织、高效协同、长期推进、迭代进化。

2  信息化建设工作的类型

从政府的视角来说，信息化工作范围比较宽泛，从其工作内容来说主要分为三种类别两种类型，第一类是信息化的行业管理，比如网信办系统的互联网内容安全和管理、工信部的通管局等;第二类是产业发展和社会及企业信息化能力推进，比如工信部的两化融合，发改委和科技部的相关产业推进计划等;第三类是政府及公共服务类组织的自身信息化应用建设及推进，比如国办的“互联网+政务服务”、国办和发改委的政务信息系统共享整合推进等。以上三个类别的信息化工作中，第一、二类别是属于政府业务范畴的工作，特点是对外管理和推进，自己并不直接进行工程建设和使用，第三类别则主要是政府及相关公共服务部门的内部信息化应用的实际建设、使用和维护支撑，一般我们将其定义为广义的电子政务（以下简称“电子政务”）工作，如图1所示。

对于上述政府业务范畴的信息化工作，一般体制机制上还是与原有的对上条线部门对应，这样无论从硬对应还是软联结上效率都比较高;而对于电子政务类型的信息化工作，由于我们国家政府的纵横制分责管理体制，在本级政府块面内需要形成符合地域特点的有效体制机制才能真正做好这项工作。以下主要对电子政务范畴的体制机制问题进行分析。

3  生态型电子政务建设工作体制与机制设计

3.1 信息化工作的体制与机制问题

信息化工作作为一项全面而复杂的系统工程，必须按照系统工程的方法和规律来进行。园区信息化工作经过了20多年的发展，取得了很多不错的成绩，也有很多弯路和教训，在新的形势下如何优化信息化工作体制与机制，是保障信息化工作能够取得更好成绩的必要性條件。

体制与机制实际上是个泛化性问题，一般规律上讲，体制是刚性的，主要是指组织、编制、权责和其他工作所需资源的配置;机制是柔性的，主要是指计划、决策、实施、评价的规范标准、工作流程、权责边界及协作方法等一系列的软性规程和方法，两者必须有效配合、互补长短，才能形成真正的有效运行机制。

前文叙述过信息化工作是一项非常复杂而广泛的系统工程，具有全面性、复杂性、长期性、渐进性，需要有效组织、高效协同、长期推进、迭代进化。电子政务工作也不例外，从参与对象角度，实际上涵盖了所有政府单位及相关公共服务组织。从目前电子政务应用情况看，原有的以单位为边界的封闭性系统已经不适应业务发展需求，将来的电子政务应用必须向有效共享、高效协作、开放柔性、安全可控、智能友好等方向发展，因此建立合理的电子政务工作体制机制，有效推进工作也是目前亟需解决的问题。

3.2 体制机制设计

一切体制机制的设计，都是围绕着组织目标和高效实现组织的业务目标来进行的。因此在体制层面，电子政务工作一般包含四方面的参与角色，一是决策者，负责目标、规划、计划、实施和考评等重大问题的决策;二是电子政务推进管理者，负责目标、规划、计划、实施及相关工作规范及考评标准的建议、制定、协调、督导和考评;三是业务应用者，负责符合自身业务目标的计划制定、任务目标及具体任务牵头实施;四是技术管理及服务支撑者，负责符合信息技术方向的技术框架规范及技术实施标准制定和执行，配合业务应用单位具体承担工程技术实施管理和服务支撑工作。

四个角色是相辅相成，共生协作的关系，角色的边界并不明显，比如决策者角色不仅仅指高层领导，各参与主体都有在其权责范畴的工作决策权，而且所有合理的决策都是不同角色相互协调共识后的结果。在实际工作过程中，不同角色通过基于业务的目标导向和环境、技术等因素构成发展循环，形成电子政务发展生态体系。

从目前国内电子政务具体的体制设计上，对应到以上四种角色，决策者一般是以信息化或电子政务领导小组的形式，负责重大问题的决策和协调;电子政务推进管理者和技术管理及服务支撑者是电子政务工作的常态化工作单位，一般设立大数据管理局及事业型的信息中心来承担相关工作，前者是从工作推进管理角度，后者是从技术管理保障角度进行的全体系支撑，这两个角色作为全局性日常工作单位应该在体制上有很高的工作耦合度，根据各自工作职能制定、细化并完善出相关的全局性整体工作机制，保证整体电子政务工作的推进有力，执行顺畅;业务应用者泛指各类型的业务应用单位，业务覆盖面区分既可以是全局性也可以是局部的;在体制设计上，需要明确其具体工作执行的主体责任;从具体的业务发展视角上来看，其既是目标的确定者，也是实际的执行者。

工作机制建立的目的一定是解决操作性的问题，既是给全局也是给自身定规矩、立方法，一定要做到有计划、可实施、可量化、可考评，工作流程中权责无死角，工作过程可追溯可管理，工作机制设计如图2所示。

从推进和管理的机制建立上，需建立常态化的规划、计划及考评机制，建立并完善各业务应用的信息化成熟度评价标准，从业务耦合度、协作效率、共享贡献、使用便宜、公众服务、智能程度、使用体验、资金绩效等多角度建立客观评价指标，通过不同层次和不同单位考评分析，反馈计划修订和工作推进，形成良性发展循环。推进和管理机制运行的好坏，会反向影响决策机制的效率。因此做好推进和管理工作，上层决策协调工作才能得到充分的保障。

从技术管理保障的机制建立上，要建立符合自身特点的基础设施、技术架构及技术标准规范化体系，建立高效可控的工程实施和服务支撑管理规范体系，有效支撑合理可控的应用发展保障。从目前国内外的情况来看，对比已经非常成熟的规划建设领域的规范和标准化体系，信息化领域的技术标准规范还不构成熟，且技术发展速度快，标准难固化，因此建立以云化服务为代表的基础设施及技术标准，并由技术部门统一扎口基础设施及工程技术实施管理和服务保障，是现实必然的选择。

对具体的业务建设及应用部门，要解决好业务目标和信息化能力之间的关系问题，从本质上说，业务目标是根本，信息化能力是工具手段，要处理好这里面的关系，必须在业务和技术手段两个方面找到最佳结合点，这里需要业务部门和技术支撑部门建立良好的协作关系，提倡建立跨部门学习型组织，鼓励信息化应用尝试，采用精益管理方法，不断提高业务部门的信息化应用能力，形成整体良性进化。

以苏州工业园区为例，信息化组织管理制度的建立（拟）采取以下推进措施：

①具体到园区，对原信息化领导小组增挂电子政务（政务大数据）领导小组牌子，决策体系总体保持延续;

②拆分两种类型的信息化工作职责，管理及产业发展类的由相关对口局（办）负责，电子政务推进管理设专门处室，在主管局（办）层级应设置专职副职分管;

③明确园区大数据管理中心的技术管理保障等职能，明确其与电子政务推进管理处室的职责边界，并归属于主管局（办）领导;

④由主管局（办）统筹制定并逐步完善全区电子政务工作机制;

⑤鉴于电子政务工作的全局性特点，主管局（办）设在具有综合協调能力的单位，统筹协调各类具体事务，并负责对上下各层级及条线直管单位联络协作。

4  结语

本文对信息化工作的理解，对建设环境和参与角色的分析，以及以政企空间建设为例提出的组织管理制度框架设计，都具普适性。同时，本文提出的管理体制机制建设思路对地方生态型电子政务的建设规划具有参考价值;从科学性、可操作性及风险防范的角度，为推进建设信息共享、整合系统资源的综合电子政务体系提供借鉴作用。

参考文献：

[1]劳顿，K.C.管理信息系统：管理数字化公司[M].十五版.机械工业出版社，2018.

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[5]刘家真.新一轮的电子政务战略——统一指导、协同工作[J].电子政务，2007（07）：55-58.

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[7]霍小军，周万顺，袁飙.基于政企服务数字空间的区域融合服务模式研究[J].电子政务，2014（5）：99-109.