基于“双一流”建设的高校内控体系建设与完善内部治理结构研究

袁倩

摘 要：随着“双一流”建设的全面推进，高校发展整体取得了长足进步，但仍然面临着学科布局不合理、校院两级运行机制改革不深入以及基层学术组织活力不足等现实问题。其根本原因在于现有的高校内部治理结构及内控制度中不合理的设计安排，严重制约了高校建设“一流大学”和“一流学科”的进程。本文拟从内部治理结构和内控制度的嵌合关系入手，提出完善高校内部治理结构和内控制度的有效措施，从而助推高校的“双一流”建设进程。

关键词：“双一流”建设;高校;内部治理结构;内部控制体系

国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称“双一流”），明确提出了包括完善内部治理结构在内的五项改革任务，为高校实现“双一流”建设目标指明了方向。

值得肯定的是，随着改革的逐渐深入，各大高校纷纷制定了适应本校发展的“双一流”建设方案，分别在培养拔尖创新人才、提升科学研究水平和着力推进成果转化等方面提出了一整套探索世界一流大学的发展模式。经过近几年的实践探索，高校整体上取得了长足进步，但仍然面临着学科布局不合理、校院两级运行机制改革不深入以及基层学术组织活力不足等现实问题。其根本原因在于现有的高校内部治理结构及内控制度中的不合理设计安排，严重制约了高校建设“一流大学”和“一流学科”的进程。本文拟从内部治理结构和内控制度的嵌合关系入手，提出完善高校内部治理结构和内控制度的有效措施，从而助推高校的“双一流”建设进程。

一、高校内部治理结构和内部控制的关系

从国内学者的研究文献中可以看出，对内部治理与内部控制的关系研究，到目前为止基本上形成了一个共识，即二者之间具有高度的相关性，不可割裂二者之间的关联性。脱离内部治理结构的完善去提出强化内部控制制度的建设，或者忽视内部控制对内部治理结构的反向促进作用，都是不可取的。

高校内部治理结构是指为实现在高校建立一种公平与效率的运行机制，对内部组织机构设置及其权限配置进行的制度设计和安排。高校内部控制是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。二者之间的区别分析如下。

从定义可以看出，高校内部治理结构是指通过一套正式的制度安排来实现高校决策权、执行权和监督权的制约与平衡。高校内部治理的内容包括高校决策制度、制衡制度与监督制度，旨在通过约束机制和激励机制的并用，实现在内部各利益关系人之间建立起合乎公平和效率的机制，从而激活高校办学活力，保证高校办学目标的实现。

高校内部控制是指高校通过全面梳理关键经济业务流程，分析风险隐患，制定风险应对策略，并通过预防机制、纠错机制和激励机制三个运行机制的并用，达到对学校层面和业务层面的内部控制，主要内容包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督（COSO五要素）。高校内部控制的目标主要为合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整、有效防范舞弊和预防腐败、提高公共服务的效率和效果。

高校内部治理和内部控制除了在内容、运行机制和目标上不同之处，彼此还存在着相互交叉和重叠的地方，二者互相影响，相互促进，具有高度的关联性。这种关联性主要体现在以下两个方面。

1.内容上的关联性

两者是“你中有我、我中有你”的关系，内部治理结构除了监督权主要由教代会、审计等部门实施之外，决策权和执行权都要落实到具体的部门和个人，并通过内部控制制度加以规范和管理。同时，离开内部治理结构，内部控制就没有完整性，也不可能取得完全的成功。

2.目标上的衔接性

高校内部治理的目的是通过建立公平与效率的机制，实现增强高校活力，提高办学水平，从而保证高校人才培养、科学研究等五大职能的实现。而这一切必须建立在高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整和有效防范舞弊的基础之上。可以说，内部控制目标是高校内部治理目标的延伸和具体化。

综上所述，高校内部治理与内部控制之间既存在差异，又存在着高度的嵌合。在设计内部控制制度时，需与高校的内部治理结构的模式相适应另外，高校内部治理结构也离不开完善的内部制度的支撑，有效的内部控制可以保证高校的各项经营活动合法合规，从而促进高校治理的完善。

二、高校内部治理结构和内部控制体系存在的主要问题

1.高校内部治理结构存在的问题

（1）学术决策机制不健全。虽然有些高校初步建立了包括学术委员会在内的“五位一体”的内部治理体系，但是“學术决策必须由学术人员做出”的运行机制还尚未真正建立起来，学术上的事务还是主要由行政部门来进行决策，一线教授对学术事务的影响力比较小。

（2）基层学术组织活力不足。高校办学的最主要动力源泉来自基层学术组织，如何将办学自主权真正下放到二级学院手中，是校院两级管理改革的目标。但在改革实践中，校部机关与二级学院就如何建立新型关系还处在摸索阶段，各高校普遍存在着“放管服”改革不彻底的情况，部分办学资源仍集中在职能部门手中，且未建立有效的制度对下放到学院的权力实施监督和问责;与此同时，学院自身治理能力偏弱，对于学校下放的资源配置、人员管理等权力不知如何使用，校院两级运行机制尚未真正建立起来。

（3）评估与问责机制不健全。世界一流大学建设目标的实现，离不开高效运作的管理机制和行之有效的评估问责机制。评估问责机制包括三个方面：一是对校级决策和执行部门的评估问责;二是对校级职能部门的评估问责;三是对学院的治理水平的评估问责。缺少常态化并且有牵制力的评估问责机制，容易导致各种问题。

2.高校内控体系存在的问题

（1）内控体系构建割裂了与内部治理的关联。当前高校内控体系的构建，普遍存在着仅仅就业务流程本身可能存在的风险防控点进行应对策略的制定，包括但不局限于采用审批控制、归口管理和预算控制等方法，进行单位业务层面的控制。而对于学校层面的控制则规范不足，割裂了内控制度与内部治理的关联，未将内控问题嵌入现代大学制度结构中进行研究分析。

（2）内部控制制度流于形式。从高校内控建设现状看，部分高校存在着学校领导班子重视不足，高校的内部控制建设简单将各归口管理部门已有的内部工作规范或制度文件进行汇总，并未根据内部控制指南进行关键业务流程的全面梳理，完善风险评估机制和制定风险应对策略。还有些高校直接将单位的内部控制建设外包给第三方机构进行业务流程体系的优化，并制订内部控制手册。由于第三方机构往往对高校的业务内容了解不够深入，这就会导致内控手册看似很完美，实质上却沦为摆设，没有切实的指导意义。

（3）激励和约束机制不健全。高校内控建设还未形成制度建设――执行监督――考核评价的闭环体系。制度建设之后，存在对实施过程缺乏监督和对实施结果进行科学合理的评价。目前高校建立的绩效考评方案大多是围绕教学、科研和机关部门效能与服务水平展开的评价，缺乏以内部控制建设与完善为目标的绩效考评，能够做到将内部控制责任履行评价结果与个人的评优评先、职位晋升和绩效工资相关联的高校则更少。与此同时，高校整体内部控制意识淡薄，缺乏内部控制文化，信息沟通不畅，出现管理制度建设不完善、制度执行不到位、内部监管存在漏洞等问题，这些都严重阻碍了高校的“双一流”进程。

三、健全高校内部治理结构、强化内部控制体系的建议

1.完善内部治理结构，为内部控制建设提供良好的制度环境

大学作为社会组织成员之一，完善高校的内部治理结构，既是深化高等教育改革的需要，也是助推高校“双一流”建设的必然选择。高校要坚持管理创新和制度创新，以创新驱动建设世界一流水平的大学。

（1）强化大学章程的刚性地位，完善法人治理结构。大学章程是大学的纲领性文件，也是高校治理体系的制度精髓。科学制定大学章程是完善高校内部治理结构的核心环节，高校应建立健全与“双一流”建设目标所需制度相匹配的大学章程，完善党委会、校长办公会、学术委员会、教代会和学代会在内的“五位一体”的内部治理体系。一方面要明确党委会和校长办公会的议事规则，落实“三重一大”决策制度，形成决策机构与执行机构相互制衡的机制;另一方面，充分发挥高校纪委监察和审计部门监督职能，完善教代会和学代会的议事规则，形成监督合力，从而构建决策科学、执行坚决和监督有力的高校运行机制。

（2）强化学术权力，健全学术决策机制。以学科建设为基础，优化权限配置，构建以学术权为主导的治理结构，不能用行政权去干预教育权和学术权，保证高级学术人员在大学治理中发挥应有作用。学术委员会作为最高学术机构，机构人员应由高级学术人员和一线教授组成，从而保证学术决策由最懂学术的人员进行。学术委员会应明确议事规则，由其掌握学术相关事务，如决策、评定和审议等职权的完全话语权，充分发挥其在学科建设、学术评价和学风建设等方面的关键作用。

（3）深化校院两级改革力度，全面提升机关工作效能。内部治理结构的完善除了要平衡行政权与学术权的关系，还要处理好学校和学院这对关系。深化校院两级管理改革要处理的核心问题是如何将教学、科研、学科建设和学生管理等职责由学校下放至学院，由学院实现自主管理。下放事权的同时还应扩大学院的经费自主权，科学制定校院两级预算管理办法，理顺学校和学院在人、财、物方面的责权利关系，坚持权责匹配、权责对等。学院作为教学和科研的实施主体，应充分享有整合资源和制定本学院人才引进、学生管理和绩效考评的管理制度的权力。

争创“双一流”，首先要加快推进“一流”学科的建设。学院一方面应整合优质资源，集中发展优势和特色学科，同时围绕优势和特色学科开展学科群与交叉学科的建设，打破学科之间以及学院之间的障碍，以创新精神驱动建设“一流学科”。另一方面，也要赋予基层学术组织，如教学团队、科研团队等，相应的人、财、物权，充分调动学院教师自主办学的积极性和创造性。

基于学院本身治理能力偏弱的实际情况，职能部门应转变工作作风，优化工作机制，发挥其在“双一流”建设中的管理服务功能。在学院资源配置、财务管理和内控建设等方面，职能部门要给予充分的指导和相关政策法规的宣贯。通过全面梳理面向师生员工服务事项清单，简化办事流程，基本实现师生到机关办事，最多跑一趟，甚至一趟都不跑。

（4）构建社会参与机制，实现协同共治。坚持面向社会办学，引入外部资源助推学校“双一流”。社会参与高校内部治理方式包括：捐赠资金用于科学研究、教学管理和学生资助;邀请行业资深专家参与重大项目的建设论证;与企业或科研院所开展产学研合作和资源共享，形成协调合作的有效机制;聘请第三方权威机构对学校的学科、专业等水平和质量进行科学合理的评估，并提出有建设性的指导意见。

2.健全高校内控制度，提升高校治理水平

高校内部控制建设要紧紧围绕学校“双一流”建设的目标，坚持服务于学校师资队伍建设、人才培养、学科建设和科学研究。高校领导班子要高度重视内部控制建设，要将建立健全内部控制作为高校健全治理体系重要组成部分，列入学校长期规划，常抓不懈。

（1）构建以全面风险管理为导向的内部控制制度。随着高校的自主权不断增大，其面临的风险因素也越来越多。经费的逐年增长，新校区的扩建以及异地研究机构的迅速发展，对高校的管理水平和风险防控能力提出了巨大的挑战。高校在追求快速发展和实现“双一流”建设的道路上，必须要树立全面风险防控意识，形成管理者重视、部门协作和全员参与的内部控制文化氛围。高校内部控制制度也不能仅仅局限于业务流程环节和具体的操作层面，还应在高校内部治理结构的理论和制度框架下，解决学校顶层设计的控制和激励问题。

（2）抓住关键控制点，强化权力运行监督。梳理学校各类经济活动的业务流程，明确关键环节，系统分析经济活动风险，选择风险应对策略，在此基础上健全学校各項内部管理制度并督促相关人员认真执行。有效运用不相容岗位相互分离、授权审批控制、归口管理、预算控制、和信息内部公开等内部控制基本方法，加强对学校层面和业务层面的内部控制。

特别指出的是，校级领导和部门负责人发生变更时，应进行离任专项审计，对其任职期间行使的权限，包括财务审批、重大决策、人才引进和绩效分配方案等进行审计，健全监督机制。

（3）加强高校内控人才队伍的建设。高校内控建设滞后的很大一部分原因在于高校内控人才的缺乏，以及由于企业与高校的经济内容有很大的差异性，高校内控建设可借鉴学习的经验不多。高校在增强风险防控意识的同时，应加强现有管理人员的培训，包括学习其他单位的实践案例和参加国家相关部门的专项培训等，努力打造一支风控意识强并且业务精湛的内部控制团队。

（4）健全内部控制评价制度，发挥绩效的导向作用。高校应建立对内控制度的建设和实施结果的自我评价制度。将内控建设情况纳入各部门年终总结报告中，把内控执行的效率和效果作为部门和单位负责人的绩效考评指标之一，考评结果直接与个人的职级晋升、评优评先和绩效奖励直接挂钩，从而增强全员内控意识，提高学校风险防控能力，以保障学校“双一流”战略目标的实现。

参考文献

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（责任编辑：王文龙）