平原河网地区农业水价综合改革验收方法探讨

钱 晖，钱建锋，羌新春，崔延松

（1.江苏省南通市江海测绘院有限公司，226001，南通；2.南通市通州区水利局，226300，南通；3.南通大学，226019，南通）

一、农业水价综合改革验收背景

2016 年1 月国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）文件，农业水价综合改革由试点开始在全国面上推开。 根据文件要求，全国面上改革计划用10 年左右时间完成， 农田水利工程设施完善的局部地区要求加快改革进度，3～5 年率先实现改革目标。 北京、上海、江苏、浙江等经济发达、农田水利工程设施较好、农户用水商品意识较强的省（直辖市）计划至2020 年年底全面完成改革任务。

国家发改委、财政部、水利部等部委于2017 年6 月印发 《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》（发改价格〔2017〕1080 号）文件，从建立改革工作绩效评价机制角度出台了《农业水价综合改革工作绩效评价办法（试行）》，针对2017 年绩效评价，在“工作评价”中列出了“省级改革激励机制建立及工作开展情况”等6 项内容；在“任务评价”中列出了“建立健全农业水价形成机制” 等14 项内容， 并以百分制评价标准对20 项评价内容明确了赋值权重。 对于2018年绩效评价，国家有关部门先在内部印发了《农业水价综合改革验收指导意见（征求意见稿）》及其修订后《农业水价综合改革绩效评价表（征求意见稿）》；该指导意见及其评价表因故当年未正式印发，即2018 年省（直辖市） 级评价依据2017 年绩效评价规定进行年度考核。 北京、上海、江苏、浙江等省（直辖市）考虑到2020 年即将进行改革总体验收考核， 在2019年上半年即开始制定符合本省（直辖市）实际的总体验收办法，江苏省在2019 年底出台了验收办法。

二、平原河网地区改革特点方法

1.平原河网地区种植结构

按农业大类划分，平原河网地区种植类型主要有水稻、小麦、叶菜、瓜果、林果及其特色农作物。 按水利工程水费收缴类型，划分为水田、旱作物、经济作物。 种植方式多为水稻小麦轮作，即“一稻一麦”耕种方式；其他农作物多为多类型或多品种套种、轮作，少部分区域实行休耕或间播。

2.平原河网地区推进方法

由于平原河网地区种植比例较高的是稻麦轮作，灌溉管理多以灌区为单元，且水稻灌溉用水占的比例高，因此这些地区改革的重点内容或改革的主要制度落实，大多是针对水稻用水出台有关政策，进行节水考核并落实奖补措施。 由于国家落实省市改革任务是以有效灌溉面积作为指标下达的，省市为完成改革面积，又需要将列入灌区控制范围的旱作物、经济作物列入改革任务，即农业水价综合改革应改面积为实际灌溉面积加灌区控制范围内的不灌溉面积，部分地区还要调整由于水文年份影响形成的机会灌溉面积。

三、验收方法认识及思路

1.对验收方法的认识

农业水价综合改革的复杂性在于推进区的差异性。 这种差异性表现在水源结构、水资源丰沛程度、农水工程设施配套现状、 灌溉管理方式、财政支付能力、农民承担意愿、农业产业政策、 计量条件及其方法选择、管护制度等，甚至还涉及农业面源污染治理水平、农民用水习性等多种因素。 推进区域的差异性决定全国各省（自治区、直辖市）按同一个标准进行验收是不切实际的。

农业水价综合改革设计的制度从国家层面分析具有一定的指导性，但也存在区域适应性不足、决策过于理性等问题。 为体现改革适应性、长效性要求，如何选择验收考核单元至关重要。 根据国务院办公厅印发的《关于推进农业水价综合改革的意见》文件规定，农业水价综合改革主体是以县级行政区为推进单元，区域改革政策、 推进措施由县级政府制定， 且体现县乡两级政府的行政责任。 因此验收考核单元既不能是省级也不应该是市级， 而只能是县级，通过行政手段落实到乡级政府。

2.验收方法制定的思路

验收方法制定思路应体现：一是依据国家政策体现县级特色。 农业水价综合改革在探索实践中推进到现在， 作为必须完成的一项改革任务，以县级为单元制定验收方法只能体现与国家政策 “不违背、 不照搬”要求。 二是坚持典型引领，兼顾县域差别。 因地制宜推进改革，关键是坚持典型引领，突出乡村级改革条件的适应性，坚持实效引领长效。 三是突出改革重点，注重实效评价。 农业水价改革节水是关键， 水稻灌溉节水是重中之重。 农业水价综合改革的水权定额、计量考核、水价机制、奖补规定、管水组织、长效管护6 项改革内容必须落实到水稻灌溉节水管理方向上。 四是明确部门职责，量化验收指标。 农业水价综合改革体现在改革内容的综合性。 改革内容的综合性决定了多部门履职的必要性。五是立足改革过程，坚持政策延续。农业水价综合改革是一项长期任务， 需要在政策协调的前提下形成长效运行机制。

表1 大中型灌区验收指标考核权重栏式表

表2 小型灌溉区验收指标考核权重栏式表

四、验收指标结构及其赋值权重

1.验收指标选择方法

按照“四分”方法选择验收指标。一是分区。 结合灌区实际，划分为大中型灌区、小型灌区。二是分类。分水稻类、经济作物类、旱作物谷麦类三大种植类型。 三是分考核指标。 针对分区、分类，分别确定既有联系又有区别的验收考核指标。 四是分评价权重。 针对分区、分类和验收考核指标、地区发展的差距，结合改革前已经形成、 取得成效的管理政策等因素，以评价指标权重赋值进行差别性调整。

按照“四分”方法选择验收指标既可体现区域特色、 注重实效的要求，且方便操作、符合政策规定。

2.验收指标体系组成

（1）大中型灌区指标体系

一级指标共分3 个， 二级指标共分14 个，三级指标共15 个，具体参见表1。

（2）小型灌区指标体系

小型灌区设群众满意、 过程监督、预算安排3 个前置性指标，只设改革成效1 个一级指标。 前置性指标考核达标后再考核改革成效指标。“改革成效”设定额控制、用水计量、水价机制、奖补规定、管水组织、长效管护6 个二级指标。

（3）经济作物类指标体系

经济作物类验收指标有： ①水利工程水费收缴率（或财政补贴水平）；②用水户满意程度；③经济作物规模和分布；④定额考核落实措施；⑤水源工程配套程度； ⑥干旱应急供水预案（方案）；⑦取水许可等相关制度；⑧设施农业（农业园区）运行管理等相关制度。

（4）旱作物谷麦类指标体系

旱作物谷麦类验收指标有： ①水利工程水费收缴率；②零星取水许可方式（取水许可）；③旱作物谷麦类规模和分布；④群众满意程度；⑤水源（骨干）工程配套程度； ⑥旱改水实施方式和程度；⑦干旱应急供水预案（方案）。

表3 经济作物和旱作物谷麦类验收指标考核权重栏式表

图1 验收阶段责任主体路径图

3.验收指标权重选择

（1）大中型灌区指标权重

平原河网地区大中型灌区具有投资强度高、长效管理要求高、改革体量大、节水潜力大、水系水源复杂等特点。 参见表1。

（2）小型灌溉区指标权重

平原河网地区小型灌溉区多是实行“一站一控”终端灌溉方式，位于经济较为发达地区，具有土地流转频次高、投资强度高、水田亩均用水量高、种植结构变化快、财政补贴力度大、管理方式规范等特点。 小型灌溉区验收指标考核权重见表2。

（3）其他类型区指标权重

经济作物类灌溉区多以设施类农业为主，具有用水量少、取水类型多样、 高效节水灌溉程度高等特点。旱作物谷麦类灌溉区多为插花田、轮耕田或是后续农水工程建设过渡区，特色农作物占的比例高。 且由于经济作物、旱作物列入有效灌溉面积进行改革，为体现考核政策协调，需要单列指标权重进行验收考核。 经济作物类、旱作物谷麦类指标权重见表3。

五、验收路径及其验收佐证资料

1.责任主体和验收路径

农业水价综合改革是以行政级次推进的， 按照落实部门责任实施的。 组织总体验收需要通过明确行政主体责任， 细化验收内容， 按照公正原则形成分级责任体系， 力戒形式和责任推诿。 初拟的验收阶段、 责任主体、 验收内容路径图见图1。

2.验收佐证资料和分类

验收佐证资料应具有可得性、证明性、 政策衔接性及其与相关工作的联系性。初拟以下10 个类型验收佐证资料： ①文件、 制度类证明材料。 ②影像、刊物类证明材料。 ③经费投入、 财政结算类证明材料。④专业部门出具的群众满意度调查报告。 ⑤专业部门绘制的水系、计量设施、 管水组织布局图。 ⑥业务部门出具的水稻、 经济作物、 旱作物规模统计表。 ⑦日常运行管理的台账、统计表、结算证明等。 ⑧可供随机抽查的3～5 个示范区现场路径图。 ⑨其他相关可供评分参考的证明材料。 如河长制材料、 小农水产权改革材料、 最严格水资源制度材料及其相关奖励、 认定、 表彰等材料。 ⑩改革前出台的具有较强相关性的政策文件、实施细则、管理方法等证明材料。 ■