新形势下行政事业单位预算管理思考

肖艳

摘 要 近几年来，随着行政事业单位职能的不断完善，公共服务水平不断提高，以及政府对建立良好营商环境的更高要求，预算管理作为其经济业务体现手段也越来越重要。预算管理在我国的行政事业单位虽然发展的时间不长，但却是行政事业单位完成各项目标的有效手段，同样也是单位财务管理工作的基本依据。本文首先分析预算管理的概念和重要性，再分别从预算的编制、执行和监督三个方面，总结预算管理的现状和存在的问题，指出预算编制中存在的“以经费定工作”“无法体现业务亮点”“未突出重点”“未关注新需求”“重复编制预算”“政府采购和购买服务意识薄弱”“预算完整性差”和“编制与管理脱节”等问题，预算执行中存在“未按时间进度执行”“无预算和超预算列支”“虚列支出”“信息化水平低”“现金支付多”等问题，预算执行中考核制度不完善、目标与执行脱节、内部自查不够。然后分别针对预算的编制、执行和监督三方面的现存问题提出相应对策。

关键词 新形势 行政事业单位 预算管理

在我国市场经济体制不断完善的背景下，行政事业单位的机制体制改革也在不断深入，改革政府对财政资金的管理模式成为一项重要的课题。因此，如何提高我国行政事业单位的预算管理水平已经成为当务之急。

一、预算管理概述

预算管理从宏观上是财政部门同行政事业单位的主管部门之间、行政事业单位的主管部门同所属的行政事业部门之间关于财政资金的分配使用，领拨缴销的方法、形式以及以责任、权力与利益划分的基本组织制度，同时尽快建立现代财政制度，推进建成全方位格局、全过程闭环、全范围覆盖、全成本核算、多主体联动的预算绩效管理体系。从微观上来说是行政事业单位依据自身的整体发展规划和项目绩效目标，对单位的资金使用和资源分配的一种管理方式。在进行预算编制，预算执行和预算考核的过程中，通过对预算数据的分析，真实了解行政事业单位的经济活动以及资源配置是否合理，最终为事业单位的发展确定发展战略提供依据，因此可以说预算管理是涉及行政事业单位财务活动的一项核心管理工作。

二、预算管理存在的问题

（一）预算编制存在的问题

1.脱离重点工作任务，未体现业务工作亮点。编制预算时没有围绕当年及下一年度的重点工作任务开展，也没有充分考虑社会整体效益和营商环境要求。脱离社会实际形势，没有正确树立“以事定经费”的思想，相反却是“以预算经费来安排工作”，颠倒顺序。由于预算编制时间短、任务急，没有充分的时间来思考业务工作与预算经费之间的联系，而预算工作量大，内容很细很烦琐，在较短时间内匆忙编制预算，在许多细节问题上都没有形成成熟的想法，预算中无法体现业务工作的主要亮点。

2.预算与绩效目标脱节。编制预算时没有绩效概念或者对绩效目标各项指标很模糊、不明确，导致预算在一定期限内无法达到应有的产出和效果，无法带来良好的社会效益和经济效益。事业发展类项目没有按项目成熟度进行优先次序排序，对于预算项目绩效目标指标没有形成好坏梯次，无论是好的、一般的还是较差的项目都在申报预算，眉毛胡子一把抓。对于项目尚不成熟以及当年无法形成实际支出的项目仍在申报预算，带来新增沉淀资金。

3.预算编制无创新，重复而分散。不关注当年预算编制的新要求和变化点，而是简单复制上一年度预算，认为预算编制是重复性工作，思维陈旧。或是不重视预算编制工作，将此项工作交予新入职或不了解本部门业务工作的员工，在本年度预算的基础上申报下一年度预算，随意粘贴复制，通俗讲就是为了要钱而要钱，为了花钱而花钱。延续性的本职工作没有创新点，预算项目零散杂乱，相同性质的工作内容分散在不同的项目中，甚至分散在不同的几个部门。

4.政府采购和政府购买服务意识薄弱。预算编制人员不了解政府采购的范围、目录、金额起伏线。甚至为了规避政府采购，擅自拆分项目经费，以达到不进行政府采购快速支出的目的，违背了公平公正公开的原则。

5.预算编制不完整。编制预算时没有将事业收入、其他收入、利息收入和事业基金等编入预算。

6.预算编制与资产管理脱节。在编制资产购置预算时，不以资产管理系统数据为基础，超标准编制办公设备购置预算。

（二）预算执行存在的问题

1.未按时间进度支出。在预算执行过程中存在上半年预算执行进度慢，达不到时间进度要求，到年底突击花钱的现象。这是许多行政事业单位普遍存在的问题。

2.无预算、超预算列支经费。由于在预算编制时缺乏依据，没有从实际工作需要出发，或者没有考虑情况的变化，导致某些支出没有预算或超出预算却列支了，没有按照预算批复的金额进行列支。

3.经济业务虚假不真实。虚列支出，不以真实经济业务为基础，以此套取财政资金。此类问题性质较为严重，利用虚假票据，签订虚假合同，转移财政资金，建立小金库。

4.预算执行信息化水平低。在经费支出审批过程中监控力度弱，漏洞多，容易让人钻空子，做不到逐级审批。

5.现金支付超额超比例。仍然存在较大比例的现金支付现象，资金去向不能确认其真实性，风险很大。

（三）预算监督存在的问题

第一，缺少预算绩效评价，或者绩效评价流于形式，绩效考核制度不完善;第二，绩效目标实现与预算执行严重脱节，资金使用的效益无法考证;第三，除审计局（机构）的例行检查外，单位内部不会对自身预算执行和经济业务予以监督审计，没有形成经常的审计习惯，不能随时发现问题并对问题进行整改。

三、加强预算管理的对策

（一）预算编制方面的对策

1.优先保重点工作预算，提前启动预算。以“零”为基数，从实际需求出发，在保障部门履职基本需求的基础上，优先保障下一年度拟实施的重大改革、重要政策和重点项目，特别是贯彻落实中央对本部门的方针政策，决策部署和工作要求，以搭建优质营商环境为切入点，塑造良好政策环境。被载入历史史册的2020年，站在历史的交汇点上，一边是抗击新冠肺炎疫情的无硝烟战争，一边是疫情给经济带来的巨大冲击，一边是脱贫攻坚战……取得抗疫阶段性胜利后，全国两会在推迟了两个多月后终于举行，结合“六稳”“六保”的战略要求，将非急需非刚性支出压减50%以上，与近几年压减支出10%相比，进一步优化财政支出结构要求。基本民生支出只增不减，切实保障重点领域支出，大力提质增效，各项支出精打细算，保证每一笔钱都用在刀刃上、紧要处，真正过紧日子。在这样艰难的形势下，预算编制的重点应围绕这一重点主题开展。给预算编制留出充裕时间，将下达编制任务的时间提前两到三个月。由于财务预算是业务工作的一面镜子，能支撐业务工作的始终，因此，以事定经费显得尤为重要，杜绝“为了花钱而报预算”的错误思想。

2.强化绩效意识和成本理念。充分考虑上一年度的预算绩效目标实现情况及社会效益，并以此作为下一年度预算安排的依据，对于绩效目标考核较差的非重点非必需项目可以予以调整或者“忍痛割爱”。强化成本理念，花小钱办大事，集中力量办大事，以较少的投入获得较大的产出即社会效益，严控会议费、培训费、“三公经费”等预算数，以实现建设智慧节约型政府的长远目标。

3.转变观念，加强培训，加大统筹力度，整合预算内容。牢固树立“零基预算”的思想，打破“基数加增长”的预算安排方式，转变编制主体责任人传统固有观念，加强预算管理人才培训，理解预算编制当年变化点。首先，明确预算不仅是“要钱花钱”的问题，更重要的是“做事”，以工作内容来定预算经费。因此预算编制不仅是财务部门一个人或几个人的事，也不是业务部门某个人的工作，而是全单位从上至下全员参与的事，只有将业务部门的主要工作与财务预算充分结合，形成业财一体的良好机制，才能实现钱花在刀刃上的美好愿景。其次，加强预算管理人才培育，财务部门和业务部门实现人人懂预算，笔笔支出有预算的局面。应全员通读财政局每年下发的预算编制要求及各种法规政策制度汇编，针对下一年有变化的编制要着重理解，不越红线，例如会议费、培训费和“三公经费”的增减比例要求，其他几项重要的费用如印刷费、差旅费、福利费等也要重点把握，在基本经费里财政已经全部保障的前提下，项目预算里不能再申请人员及办公经费。把握这些关键点，可以在预算编制时少走弯路。将内容相同重复的工作进行整合，明确牵头部门和主体责任意识，对“小、碎、散”的预算进行汇总加和，按新的“三定”规定、支出政策和事业发展需要，整合同类事项，取消政策已到期和绩效低下的项目，切除重复申报的经费。

4.将政府采购和政府购买服务意识融入预算编制环节。鉴于近年来财政对政府采购和购买服务的要求不断提高，为深化政府采购制度改革，适应政府购买服务，推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，规范政府采购行为，维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益，要求财务工作在预算编制环节，充分考虑政府采购和政府购买服务的内容，完整、准确地编制政府采购预算，做到不遗漏，应采尽采。逐步加大政府采购预算公开力度，开展采购意向公开，提升财政资金使用的公平性和社会化，杜绝垄断性。强化政府购买服务的预算管理，促進政府职能转变。

5.全口径编制预算。树立预算全面收支观念，加大资金统筹力度，加强全口径预算管理。合理、充分预计事业收入、经营收入、利息收入、其他收入等各项收入，将事业收入、经营收入、其他收入等全部纳入部门预算，并与财政拨款一并统筹安排，有效发挥资金合力。强化实有账户事业基金管理，并按要求将事业基金年底预计数的比例编入下一年度预算，盘活存量资金，更好发挥资金用途。

6.预算管理与资产管理有机衔接。以资产管理系统中的数据作为部门预算中编制资产购置项目预算的基础。加强数据间的比对与分析，结合存量资产编制新增资产预算。严格按现行规定配置日常办公设备，不得超标准配置，对没有规定配置标准的应当结合单位履职需要和事业发展需要，从严控制，合理配备，建立厉行节约长效机制，对于已超过使用年限且无法继续使用的闲置资产尽快予以报废处置，以免影响新购置办公设备标准。

（二）预算执行方面的对策

1.在合理安排预算基础上加快进度。行政事业单位应按工作进度合理安排用款计划，加快预算支出进度，避免在年底突击花钱。可以将每月预算执行进度情况实时通报，对执行进度较慢的部门予以提醒，督促其加快进度，不要拖拉。在此基础上进一步建立奖惩机制，对执行进度好的部门和项目予以表扬或给予绩效奖励，以此作为下一年度预算优先考虑的对象。对大额的资助类项目，可以在上一年度完成申报及审批流程，待预算批复下来即刻进行资金拨付，加快大额资金预算的执行进度。

2.遵规守纪不越红线。严格按照预算批复的额度和开支范围执行预算，全面严肃财经纪律，对于确实是因工作内容发生变化的支出，可以按照要求经过批准后调整预算。对于有支出定额标准的三公经费和会议费、培训费等，严控支出标准。有政府采购要求的支出事项，要严格实行集中采购和分散采购，涉及政府采购的支出按照预算和计划组织政府采购业务，执行验收程序，大额采购资金实行公开招标等方式，减少支出不规范的风险。

3.支出真实合法。审核各类凭据的真实性合法性，是否存在使用虚假票据，是否有白条抵票现象。对于有问题的原始票据一律退回，不予支付。

4.积极推进信息化建设。为提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强党风廉政风险防控机制建设，可以建立财务内控一体化系统。将事前预算管理、支出申请、合同管理、事后结算、账务处理、决算编制全部融入内控系统，通过信息化手段搭建单位综合管理平台，从源头上杜绝“先支付后管控”的无效管理，对经济业务从事前预算管控、事中审核报销、事后核算形成全流程把控，保证单位经济活动合法合规，资产安全和有效使用、财务信息真实完整，防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，这也是行政事业单位与企业差异最大之所在。

5.严控现金支出。尽可能做到全部使用银行转账或公务卡结算，原则上不再使用现金结算，让资金去向清晰明了，有据可查。

（三）强化预算执行监督管理体制，加强绩效跟踪审计

第一，建立预算绩效评价机制，通过对预算执行的好坏，以及绩效目标的实现程度，评价预算绩效，对偏离预算的情况及时予以纠正。根据绩效评价机制制定奖惩机制，提高全单位预算执行的整体效果;第二，对绩效目标实现程度和预算执行进行“双监控”，特别是对重点支出及重大投资项目进行全过程绩效跟踪;第三，认真研究审计中发现的问题，除审计局（机构）要求的例行检查审计外，行政事业单位内部应该将审计常态化，随时发现预算管理中的问题，及时作出整改，进一步减少财务风险。

四、结语

常言道，凡事预则立，不预则废。全面预算管理已经成为新形势下行政事业单位不可或缺的重要管理模式，预算管理工作存在于行政事业单位的各个环节当中，因此预算管理水平直接关系到单位整体目标的实现。在新形势下，行政事业单位预算管理存在很大的挑战，已有的传统模式正在经历极大的变革发展，这为行政事业单位的预算管理提供了良好的创新发展契机。不断提高预算管理战略定位，充分保证预算公开透明，科学稳妥地推进预算管理水平，进而促进整个社会的发展。

（作者单位为北京市知识产权局、中关村知识产权促进局）

参考文献

[1] 张黎.论新政府会计制度下事业单位预算管理的发展[J].经济师，2020（1）：142.

[2] 郭敏珉.行政事业单位预算管理面临的挑战及对策[J].财经界（学术版），2020（1）：60-61.