中国森林保险市场与补贴机制问题研究

季 然，宋 烨，张吕梁

（南京林业大学 经济管理学院，南京210037）

1 国内森林保险市场发展现状

森林保险工作是深入推进集体林权制度改革的重要配套措施，林业自然灾害损失的有效保障机制，在保障国家生态安全、保护森林资源、稳定林业生产、促进林农增收致富等方面发挥着重要的基础性保障作用。根据中国森林保险发展报告的数据就参保面积、保险保费、保费补贴与保险金额四个主要方面对我国2012—2017 年森林保险市场进行分析。

1.1 参保面积

由图1可以看出，我国森林保险总面积在2016年小幅下降后继续回升，保持住了平稳发展的态势。其中，公益林面积一直保持着平稳增长的趋势，而商品林的比例则持续下降。这一现象主要是由于两者的保费补贴比例差别所引起的。公益林参与森林保险，政府给予的补贴比例较高，降低了公益林的参保成本；而商品林参保时获得的补贴比例较低，所以参保面积低于公益林。同时，公益林在管理层面较为完善，遭受毁林灾害的概率要低于商品林，所以保险公司的承保积极性也较高。部分地区如青海、浙江等，商品林的赔付率过高，保险机构承保积极性下降，导致商品林参保面积持续减少。

图1 2012—2017年森林保险面积变化

表1 2012—2017年森林保险保费变化情况

1.2 保险保费

由表1可以看出，2012—2017年，我国森林保险保费总额从16.99 亿元增加到了32.35 亿元，年均增幅为13.75%。五年间，亩均保费增长了0.12元，增长了9.09%。从2012—2017 年，保险费率变化较小，维持在2.50‰左右。同样，我国公益林保险费用总额不断增加。五年间公益林保费总额从9.29 亿元增加到了24.35 亿元，增加了15.06亿元，年均增速为21.25%。虽然我国公益林保险保费总额不断增加，在总保费当中所占的比例也在不断增加，但随着公益林保险覆盖率不断提高，增速逐渐放缓。公益林亩均保费不断增加，从18元/hm2增加到了20.4元/hm2，但保险费率从2.47个千分点降到了2.40 个千分点，费率总体水平呈现下跌趋势。

商品林保险费用总额除了2016 年有所下降之外，总体呈上升趋势。商品林森林保险保费在总额中所占的比重逐年下降，从2012 年45.32%到2017 年24.73%，年均降幅为4.12%。亩均保费除了2013 年略有下降之外，一直不断增长，从2012年到2017 年增长了0.30 元，涨幅为20.13%。保险费率从2.89‰下降到了2.78‰，降低了0.11‰。

1.3 保费补贴情况

2017 年我国各级财政累积森林保险补贴总额为29.07 亿元，同比上年增加了8.71%。由图1 可以看出，我国森林保险补贴额度逐年增大，营林主体所需要承担的保险费用逐年降低，而2017 年营林主体支付的保险费用小幅上涨，原因在于商品林参保面积大幅上升。市县财政补贴和省级财政补贴所占比例变化不大，市县财政补贴所占比例在11%～14%之间波动，省级财政所占比例稳定在30%左右。中央财政补贴占保费总额比例5年来一直位于首位，且除2016 年有所下降，总体呈现逐年增长的趋势。

图2 2012-2017年各级财政保费补贴比例变化情况

图3 2012-2017年各级财政保费补贴构成及变化情况

由图3可以看出，2017年，我国对商品林保费补贴总额达23.19亿元，对商品林保费补贴总额为5.88亿元。其中，我国对商品林保费补贴总额占比不断下降，2013 年下降尤其明显，2013 年往后小幅下降，到2017 年有所回调。不同的是，我国对公益林保费补贴占比总体呈现上升态势，五年间增长了17.52%，同样在2013 年增长较为明显，其余年份略有波动。

1.4 保险金额

2017 年全国森林保险保额为13 011.42 亿元，相比于上年增加了1 231.44 亿元，其中公益林占77.89%，商品林占22.11%。2017 年全国森林保险平均保额为8 714.1 元/hm2，比上年增加了0.79%。公益林同比增长了0.20%，商品林同比增长了1.17%。

2012—2017 年，全国森林保险总保额从6 422.86亿元增长到13 011.42亿元，增加了将近一倍多。随着保额逐年增大，增长趋势却在逐年下降，在2016 年出现负增长，2017 年有所回升。全国森林亩均保额除2013 年出现下降外。其余年份保持持续增长。由图4 可以看出，从结构上来看，五年间公益林保额占比逐年上升，除2016 年有所下降，至2017年有所回升，年均增加4个百分点左右。商品林占比不断下降，变化趋势与公益林呈反向。

图4 2012-2017年森林保险保额构成及变化情况

2 森林保险市场发展困境

2.1 各级政府财政压力较大

从以上分析中可以看出，我国森林保险以公益林为主，商品林占比较少。而且公益林投保所需费用主要由中央财政部门、省级财政部门和市县财政部门进行补贴，补贴金额较高，比例较大且呈上升趋势或是保持稳定。这样的补贴模式对各级财政部门造成了巨大的财政压力，经济欠发达的地区的各级财政部门逐渐无法持续承担逐年上涨的补贴支出。在森林保险赔付中，多数省市都存在保险公司超赔封顶和财政兜底的问题，也导致了各级政府财政承担的风险高、负担重[1]。

2.2 森林保险补贴机制发展不平衡

目前森林保险大多为公益林保险，经营模式以统保方式为主，除了对各级财政造成压力，还对商业性保险的发展造成制约。财政补贴是森林保险发展的重要保障，即使商品林具有较强的外部性，但纯市场化的经营方式无法持续，需要财政补贴给予保驾护航。然而，商业性森林保险无论是在补贴范围和补贴额度方面都要小于政策性森林保险，保费水平的大幅提高，营林主体也无法接受。所以保费补贴结构不尽合理也成为了制约我国森林保险健康发展的突出问题[2]。

2.3 森林保险险种单一、保额较低

我国森林保险险种以火灾险、病虫害保险等产品为主。在森林保险产品创新方面，虽然许多地区因地制宜，针对不同地区的树种、树龄开办了不同的商业性森林保险，但并未从根本上解决险种单一问题[3]。

实际上，公益林和商品林的总保额虽然相差较大，但亩均保额差距较小。商品林所产生的经济价值在森林保险合同中并没有体现。

2.4 营林主体融资难、抵押难

在农业中实践中，农民则可以通过银行、农业供应链下游和政府补贴获得生产和生活所需的必要资金。然而，一般森林项目所耗费的工期长且见效慢，这使诸多营林主体都无法承担起经济方面的压力[4]。由于营林主体的资金较其他产业更为缺乏，流动性更差，所以存在“融资难，抵押难”等各种瓶颈,更加没有余力购买保险来规避生产风险，更导致了营林主体对保险的购买的减少[5]。即使政府补贴更多资金，对于本身资金不足的营林主体来说也无法刺激他的参保意愿。

3 关于发展森林保险的建议

3.1 出台林业保险专项法律法规

森林保险是保险与林业相结合的产物，森林保险制度是确保森林保险得以普及和森林保险工作顺利开展的制度化保障[6]。自1982年出台《森林保险法》以来，我国再无专项与森林保险相关的法律法规条文，这和森林保险制度较发达国家不断更新森林保险法律条例形成明显对比。这不仅可能损害营林主体的经营积极性，不能确保营林主体的正当权益，同时也可能存在道德风险，损伤保险公司的承保热情。因此，应通过法律的形式确立各级政府、保险的供需双方及其他中介机构应该发挥的职能和承担的责任，明晰各参与主体应享有的权利以及相应需要承担的义务[7]。通过法律法规的引导，确定保险双方的法律关系，与林业经营相关的专项《森林保险法》的出台是必要的。

3.2 丰富森林保险产品

林业生产经营过程中存在诸多风险[8-11]。针对不同地区的林农需求来开发和创新森林保险产品，不仅能够满足不同地域、不同营林主体规避风险的需求，促进森林保险市场的发展，还能够拓宽营林主体的融资渠道，提高营林主体的投保热情。

3.3 提高森林保险产品功能

对于营林主体而言，仅仅保障营林成本并不具有很大吸引力。在实际生产中，营林主体所面对的很多生产和经营问题都可以通过森林保险得到有效解决。通过保单质押，营林主体的融资门槛降低、贷款环节简化，那么融资成功的营林主体对购买保险的积极性和购买力也会明显提升。除此之外，当营林主体对碳汇林进行投保时，除了进行成本保险、还可以进行质量保险、价格保险等多种保险合同，保险标的除了林区、林木、林业碳汇，还可以涉及护林人员、护林行为等。因此，森林保险能够发挥许多重要的职能，稳定林业生产、增强风险防控只是其基本职能，未来在拓宽营林主体融资渠道、助推林业金融发展、为精准扶贫保驾护航、维护森林资源管护人员权益方面还大有可为。

3.4 建立科学的费率厘定方式

我国森林面积广袤，树种各异，各林地地理位置不同、气候变化存在差异、社会环境、人文基础也参差不齐，在厘定森林保险费率时,应综合考虑树种、树龄、立地条件等因素，对不同风险类型的保险费率进行厘定[12]。

3.5 引导保险公司进行技术创新

保险公司的经营成本也对保险双方的收入有较大的负面影响，需要通过技术创新和专业从业人员的培训来降低经营成本。森林保险的投保过程和操作流程非常复杂，每一个环节都需要专业化的咨询和管理，虽然当前的数字化农险运营体系减少了人力、物力的投入，对于时间、地点和人物信息的采集更加迅捷，但对于营林主体和保险业务员的专业素质要求也更高了，程式化的承保、理赔、归档操作能够提高森林保险的办事效率，实现咨询、政策的信息共享，提供更加优质的服务。因此，引导保险公司进行技术创新对于完善现代化的森林保险服务体系具有良好作用与重大意义。