高校项目支出绩效评价指标体系研究

吴嗣翀

摘要：财政拨款项目经费是高校发展的重要经费来源，是绩效评价的重点，构建科学合理的高校项目支出绩效评价指标（以下简称“指标”）体系是绩效评价的基础。文章结合高校项目特点，通过分析目前指标体系存在的问题、阐明指标构建原则，构建了基于“投入-过程-产出-效果”和层次分析法的指标体系。

关键词：高校;绩效评价;指标体系

引言

《预算法》《全面绩效管理实施意见》《高校“双一流”建设实施办法》中都对建立健全绩效管理机制提出了明确要求，绩效管理将成为国家统筹治理高校专项经费的重要方式。在强化支出效果和责任的绩效管理理念下，通过构建科学合理的指标体系，提高绩效评价质量，已经成为绩效管理的重要一环。

（1）我国财政对高校的经费保障主要包括：基本支出拨款。按照生均定额拨付，主要用于高校日常运转支出;（2）项目支出拨款。高校为了完成特定教学科研事业发展所需的经费支出，其使用范围广泛、支出内容多样，一般都有明确的指向性并配套专门的管理制度。为了有效使用专项经费、科学开展项目绩效评价，建立一套科学合理的指标体系成为高校绩效管理的重要内容。

近几年，根据财政部门和教育部门的要求，许多高校开始实施项目支出绩效评价，虽然能完成评价工作，但在构建指标体系方面存在指标设置不合理、权重标准不一的问题，导致评价结果不够客观公正，绩效评价的导向作用发挥不明显。

综上所述，构建科学合理的指标体系是绩效评价的核心内容，是高校优化项目资金分配、提高项目支出绩效的重要手段，对于实现绩效评价目的、推进高校绩效管理和高质量发展具有重要意义。

一、高校指标体系存在的问题

（一）指标设定不合理

指标遗漏、针对性不强、与实际脱节等问题比较明显。有的高校在进行指标设定时，简单套用财政部项目支出绩效评价指导文件中的共性指标;有的高校一套指标体系用于多个类似项目的绩效评价，容易导致上述问题。同时，由于项目绩效目标设定不科学、指标设定人员自身能力及对项目认识的局限性等原因，导致指标设定不合理。

（二）指标体系系统性不强

高校在构建指标体系时一般按照财政部的指标体系框架设成三级式的指标，同级指标之间、上下级指标之间常出现逻辑矛盾和性质重复的问题。同时，由于高校项目产出结果的复杂性，有可量化或不可量化的、有效果短期或长期的、有覆盖面极广或很小的，在设定指标时，容易忽视指标间的联系，无法将各种类型指标融合为统一的整体。

（三）指标权重设定标准混乱

高校在设定指标权重时，通常采用邀请相关部门的专家学者为各项指标打分的方式，然后汇总平均得出相应的权重值;有的高校为了绩效评价得分达标，人为调整权重值;有的高校类似项目、相同指标的权重值却差异很大，无可比性。上述问题使指标权重失去其导向作用，绩效评价结果无法真實准确反映项目支出的实际效果。

（四）指标无法进行可靠考量

部分高校在设定指标时未充分考虑考核时的可操作性，设定的指标过于粗略或根本不具备量化条件，考核性不强。另外，指标解释和考核标准也比较模糊，由于部分考核数据需要依靠项目负责部门收集汇总报送，对指标内涵、数据标准的理解不清，使收集来的数据准确性、针对性不高，无法用来进行有效考核。

二、高校构建指标体系的原则

高校构建指标体系要满足绩效评价的一般需求，遵循科学性与完整性结合、定性与定量结合、财务与非财务指标结合等通用性原则。同时考虑到高校项目类型多样性、绩效目标差异性、考核标准非统一性等因素，还应遵循以下构建原则。

（一）全面性和独特性

高校项目类型多样，有用于人才培养、课程建设、学生资助、基建维修等，即使同种类型项目也有可能因服务对象、支出内容的不同，绩效评价的目的和关注点也会不同。因此，构建指标体系时要以全面性为基础，从不同角度和方向对项目进行全面评价，避免指标的遗漏。

独特性原则是设定指标的关键，一方面，由于指标设定的独特性，选择能反映项目建设重点和特色、服务对象核心需求的要素作为指标;另一方面，由于指标考核依据和标准的独特性，每个项目性质和所要达到的特殊目标决定了在指标考核时绝不能千篇一律地套用相似项目的依据和标准。

（二）系统性和导向性

指标体系不是把各种指标简单集合在一起，而是需要根据项目的情况，统筹考虑各指标间的逻辑关系和重要程度，使各指标相互独立又彼此联系，代表不同的关注点，通过权重设定体现关注度的大小，从而形成逻辑清晰、导向明确的系统性整体。

高校项目经费主要来自财政拨款，政府在安排项目经费时通常都带有明显的管理目的和支持方向，为了在项目绩效管理中不偏离方向，在构建指标体系时应充分考虑政府对项目绩效的诉求，坚持导向性原则：一方面，指标要符合资金投入的政策意图，应尽量覆盖政府对项目绩效的关注点;另一方面，发挥指标权重导向性的作用，设定恰当的指标权重，保证评价结果的准确性和有效性。

（三）实践性和可考量性

指标体系是建立在广泛实践和具备可考量基础上形成的绩效评价工具。高校项目类型复杂、阶段性特征明显，对其考核目的和标准均不统一，同一项目在不同实施阶段所采用的考核标准和评价的内容可能完全不一样，因此在构建指标体系时应坚持实践性和可考量的原则。一方面，绩效目标是在项目开始阶段进行设定的，在整个实施过程中难免会发生变化，现有的指标体系需要根据实际情况进行调整，满足评价的需要。另一方面，按照绩效管理过程监督和评价的要求，构建指标体系应考虑到项目实施过程中如何进行绩效评价，对重要节点和内容要设定专门的指标，相应的考量方法和标准都应与项目的执行进度相匹配。高校项目的特点决定了指标体系是动态变化的，必然要经历不断的实践和修正，制定具有可操作性的考量方法和标准，才能实现绩效评价的效果。

三、高校构建指标体系的路径

构建评价指标体系是绩效评价的核心和难点，是实现绩效管理目标的关键。高校构建指标体系的路径通常是先确定构建思路，明确指标选择方法和权重设定方法，然后设计具体指标并设定权重，最后需明确指标解释和考核标准。

（一）确定构建思路

1.评价指标是把评价目标完成情况进行指标化，应在遵循构建原则的基础上，根据高校管理方式和项目特点进行设定，目前高校指标选择方法主要有以下3种。

（1）基于关键指标法（KPI），根据项目性质和支出方向把项目总体目标分解为少数几个关键指标进行评价，从而得出项目绩效评价结果。此种构建思路能保证评价指标与项目目标基本匹配，但是容易忽略非关键因素对项目绩效目标实现的影响。

（2）基于平衡计分卡（BSC）。依据单位战略把项目绩效分解为多个相互联系和均衡的可测量维度，一般是从财务、顾客、内部过程、发展和创新4个方面构建评价指标体系，多用于企业的绩效管理。此种构建思路评价指标体系系统性强，能较为全面反映高校项目绩效评价结果，但高校项目和企业经营有本质上的差异，需要对原有平衡计分卡的4个方面进行改造和完善，对于高校构建指标体系略显复杂，且操作要求较高。

（3）基于“投入-产出”价值分析，根据绩效管理的全过程和结果导向的要求，把“过程”加入其中，将“产出”细化为“产出”和“效果”，形成投入、过程、产出、效果4个维度的评价指标体系。此种构建方式操作简单、逻辑清楚，4个维度是价值流动的过程，与项目立项、建设、完成的整个过程保持一致，能够较好分析项目的全过程绩效和最终结果。财政部就是基于此种思路出台了指标体系框架的指导文件。

2.设定指标权重的方法主要有德尔菲法、主成分分析法、层次分析法（AHP）等。层次分析法系统性和层次性的特点，便于对系统性多层次的指标体系进行分析决策，其通过对两标度值的比较形成判斷矩阵，能够体现评价者的意向，符合评价指标权重导向性作用。同时通过定性和定量相结合的方式进行分析，能有效提高指标权重设定结果的准确性，被许多高校用于构建评价指标体系。

（二）设计具体指标

文章参考财政部的指导文件，把投入、过程、产出、效果4个维度作为一级指标，在此基础上根据高校发展规划、项目特点、政策导向和任务目标逐项进行分解，形成并筛选出最具代表性的二级和三级指标，每一级指标是对上一级指标的支撑和细化。

二级指标。“投入”下级设定项目设立、经费落实等;“过程”下级设定项目管理、财务管理等;“产出”下级设定教育教学、科研创新、优势学科、文化传承、师资建设等;“效果”下级设定项目效益和满意度等。

三级指标。“投入-项目设立”下级重点设定项目决策过程的完整性和规范性，绩效目标的客观性和清晰度等方面的指标;“投入-经费落实”下级重点设定经费及时性、到位率、自筹配套比例等方面的指标;“过程-项目管理”下级重点设定项目相关制度的健全性和执行的有效性，采购招标、资产管理、验收管理等方面的指标;“过程-财务管理”重点设定财务管理制度的健全度和执行的合规性，预算执行率和调整率，会计核算的规范性等方面的指标;“产出”的三级指标具有较强的独特性，应基于指标构建原则，根据高校的定位和发展规划、项目性质和绩效目标专门化设定;我国高校项目经费主要来自财政拨款，“效果-项目效益”应符合政府绩效诉求，重点设定提供政府咨询服务情况、学校资源共享情况、协同创新服务社会情况、专利和科研成果转化情况等方面的指标;“效果-满意度”重点设定学生、教师和其他相关人员的满意度。

（三）设定指标权重

指标权重受到同级和上下级指标间的多种因素影响，不同权重代表着指标在整体评价中的相对重要程度，本文在考虑实际操作成熟度和便捷性后，采用AHP法为主，配合专家调查法的方式设定。

1.构建层次结构模型。根据指标体系构建4层的层次结构模型，形成高校项目资金支出绩效为总目标的第一层、一级指标为第二层、二级指标为第三层、三级指标为第四层。

2.构建各层次的判断矩阵。邀请项目负责人、行业专家、财务人员等专业人士依据九级比例标度法，从第二到第四层，对同属于上一层的同层指标进行两两比较，构建出判断矩阵。

3.计算各层指标权重并检验一致性。通过对各判断矩阵纵向求和、横向求和并进行归一化处理，得到各层指标的权重。通过公式：

检验各判断矩阵是否满足一致性要求，如小于等于0.1则通过检验，权重设定合理。

4.计算第四层指标对于总体的权重。将第四层某一指标相对于对应第三层的权重，第三层相对于对应第二层的权重，第二层相对于第一层的权重，即第四层这一指标对于总体的权重。

（四）明确指标解释和考核标准

指标解释是对指标具体内容的说明，考核标准是详细说明从哪些要点进行评分、具体的公式以及评分的标准。只有明确了三级指标这两项内容，评价主体在考核时才正确操作。评分标准通常参照财政部门的共性评价指标体系框架，依据各高校所处的外部环境、发展规划、项目特点等结合专家意见形成。

结语

财政拨款项目经费是我国高校“双一流”发展战略的重要资金保障，在全面实施预算绩效管理的背景下，我国高校绩效评价质量不高，通过构建科学合理的指标体系保证项目支出的正确方向和产出效果，对推进高校绩效管理和高质量发展有重要意义。

参考文献：

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