EPC 管理模式下的杭绍台城际铁路 PPP 建设项目实践

左 锋（天津路安工程咨询有限公司， 天津 300250）

1 项目简介

杭绍台城际铁路是设计时速为 350 km/h 的高速铁路，线路全长 266.9 km。其中新建线路 226.369 km，从绍兴北站引出，经绍兴市越城、上虞、嵊州、新昌和台州市天台、临海、椒江、路桥、温岭等县（市、区），在既有温岭站与“杭深温铁路”联通，并在温岭站预留沿海通道向南方向的延伸条件。项目可研批复总投资 448.9 亿元。全线设绍兴北、东关、三界、嵊州新昌、天台、临海、台州中心、温岭 8 个车站。全线桥梁 101.601 km，占比 44.9%；隧道 99.702 km，占比 44.0%；桥隧占比 88.9%。

2 探索引领铁路建设新模式

2.1 第一个引入民营资本、采用 PPP 融资模式的铁路项目

（1）杭绍台城际铁路项目是中国首条民营资本控股的高铁 PPP 项目，即以 PPP 融资模式实施的铁路建设项目。该铁路之所以被称为国内第一条民营高铁，就是因为其投资主体由国铁集团和地方政府变为民营公司。民营资本在中国铁路投融资领域首次占据控股地位，是铁路建设史上的破冰之举。2017 年 9 月 11 日，浙江省政府与复星集团牵头的民营联合体正式签署《杭绍台高铁 PPP 项目投资合同》，建设资金来自复星牵头的民营联合体。

（2）杭绍台城际铁路项目投资股比构成。杭绍台城际铁路项目业主为杭绍台铁路有限公司。建设资金来自民营联合体资本，中国铁路总公司，浙江省、台州市、绍兴市的项目资本金和国内银行贷款。项目出资比例：该民营联合体资本占 51%，中国铁路总公司占 15%，浙江省占 13.6%、台州市占 10.2%、绍兴市占 10.2%。招标人为杭绍台铁路有限公司。中国铁路总公司以 15% 的股权成功决定了杭绍台城际铁路建设项目的管理模式为 EPC 工程总承包模式。

2.2 第一个采用 EPC 总承包管理模式开展组织建设的铁路项目

杭绍台城际铁路项目是目前中国高铁建设史上最大的 EPC 工程总承包项目，也是第一条采用 EPC 总承包模式的建设项目。其中，EPC 总承包单位为中国铁路设计集团有限公司。按照合同约定，中国铁路设计集团有限公司承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。

2.3 第一个尝试全过程工程咨询服务的铁路项目

杭绍台城际铁路项目从设计、施工、物资采购到竣工验收等，均由中国铁路设计集团进行全过程工程咨询服务。本项目还明确了监理单位要完成的服务项目，包括：所有施工项目的施工全过程和缺陷责任期监理，协助招标人做好项目开工准备工作、竣工验收工作和按中国国家铁路集团公司现行规定应纳入监理范围的其他内容，提供项目全过程咨询服务。

2.4 第一个组建总体监理项目部，以适应 EPC 管理模式的铁路项目

2.4.1 成立杭绍台城际铁路总体监理项目部

为适应杭绍台城际铁路 EPC 工程总承包管理新要求，更好地完成杭绍台城际铁路建设任务，针对杭绍台城市铁路 EPC 工程总承包模式和项目实际情况，于 2018 年 3 月 8 日成立了杭绍台城际铁路总体监理项目部，在项目公司的直接管理下履行对 EPC 总承包项目部的日常监理职责，与标段监理项目部（履行对分包施工单位监理职责）相互配合，共同完成工程建设监理任务。

2.4.2 杭绍台城际铁路总体监理项目部的职责

（1）在杭绍台铁路有限公司（以下简称“公司”）的指导下开展工作，履行对 EPC 总承包单位的建设监理职责：完成相关的检查，签署、确认相关的指令，完成相关的检查记录、资料、报告等；对 EPC 总承包单位须上报公司的开工报告、验工计价、优化设计、变更设计、施工组织设计等进行初审，并签署具体意见。

（2）建立与各标段监理及第三方检测单位的监管工作机制；及时了解掌握监理及检测过程中出现的问题，并协调解决，必要时向 EPC 管理机构发出监理指令。

（3）协助公司对标段监理单位的机构设置、人员配备、设备设施（包括办公场所、试验室、交通工具等）、现场监理工作等方面进行检查，汇总检查发现的问题并提出初步处理意见或建议。

（4）在标段监理单位审查（总监签字并加盖公章）的基础上，审签 EPC 总承包单位上报公司的资料。

（5）以周报、月报和年报的形式向公司呈报工作总结及下一步工作安排，内容包括安全、质量、进度、工期、投资、环境保护、水资源保护、试验检测等存在的问题及工作建议。

（6）独立或协助公司做好各项现场检查、参加或组织相关会议等工作。

（7）协助公司做好 EPC 上报的总体施工组织设计方案、开工报告、变更设计、验工计价等审核工作。

（8）每季度组织一次对全线各监理及第三方检测单位的检查、考核和评价等工作。

（9）定期对 EPC 总承包单位和现场指挥部进行检查；若发现 EPC 总承包单位有违规、违约行为，必须及时制止并下发监理指令，监督其限期完成整改。

（10）每月对全线各分包单位施工现场的安全质量等进行抽查；若发现严重问题，必须制止并对 EPC 总承包单位下发监理指令，并检查整改情况；若发现重大问题及隐患，则对相关分包单位下发不良行为认定记录单，并向公司汇报。

2.4.3 杭绍台城际铁路总体监理项目部的工作成效

（1）积极协调标段监理单位与 EPC 总承包单位的关系，发挥了承上启下的作用。

（2）在公司与总承包单位之间起到了桥梁作用。

（3）在对 EPC 总承包单位和重难点及控制性工程的现场检查中，对发现的问题及时下达检查通报和监理指令。

（4）开展对标段监理项目部的履约检查和对监理实验室的检查、验收；审核各标段监理单位的《监理规划》；每季度检查、考核和评价标段监理项目部；考核标段监理项目部的信用评价；等等。

（5）开展对第三方检测单位的检查、验收以及日常的工作检查，确保第三方检测工作的真实性和有效性。

（6）配合公司安质部完成 36 个指导性管理文件的编制，为现场管理提供了较好的技术支持。

2.4.4 杭绍台城际铁路总体监理项目部的创新工作

（1）总体监理部的设立，弥补了当前监理规范下 EPC 总承包在监理程序上的不足，为今后的类似工作提供了较好的借鉴。

（2）制定了一系列 EPC 管理模式下的监理管理办法和制度，保证了施工管理过程中监理工作的有序开展。

（3）强化对 EPC 总包单位的管理和对各分包单位的监督检查，严格审核总承包机构的设置组成、指导性施工组织设计方案、总体开工报告、设计变更、验工计价等工作，从而让监理程序更加合法、合规。

（4）总体监理部根据不同专业设置对应专业部门，主要解决在施工过程中现场出现的较大的安全和质量问题，以及对重难点工程、控制性节点等开展现场安全、质量、进度等的监督和检查工作，确保整个铁路项目有序开展工作。

（5）协调建设单位与总承包单位、各标段监理单位与总承包单位之间的关系和工作，实现管理过程的无缝对接。

3 项目实施情况

3.1 工程进展

杭绍台城际铁路于 2017 年 12 月 28 日正式开工建设，总工期 4 年，计划于 2021 年底建成通车。在中国国家铁路集团的高度重视下，截至目前，杭绍台城际铁路投资开累完成 265 亿元，占总投资的 61%；征地完成红线交地 99%，拆迁完成 95% 以上，进入攻坚清零阶段；全线实体工程量完成达 65%，桥梁与隧道开工率均超 100%，全线正处在大干阶段，并实现开工以来连续安全生产和无质量事故发生。各控制性和重难点工程均按计划有序施工，东茗隧道等长大隧道、椒江特大桥等控制性桥梁均已实现突破，“四电”工程已开工建设。总体安排上，2020 年 11 月开始铺轨，2021 年 3 月铺轨贯通，5 月完成轨道精调，7 月开始联调联试。倾力打造“精品、智能、绿色”的新时代改革创新的标杆示范工程。

3.2 项目管理组织架构

杭绍台城际铁路项目管理组织架构，如图 1 所示。

图 1 杭绍台城际铁路项目管理组织架构示意图

3.3 项目管理特点

（1）征地拆迁工作比较迅速。因项目资本金由多方筹集，以及当地政府部门对征地拆迁工作大力支持，截至目前，征地完成红线交地 99%，拆迁完成 95% 以上，进入攻坚清零阶段。

（2）变更设计工作及时跟进。在 EPC 总承包模式下，设计工作发挥着很重要的龙头作用。设计—施工—采购的总包模式促使设计和变更工作更加积极主动，为确保现场施工顺畅有序进行提供了有力的技术支持。

（3） EPC 考核机制彰显成效。为充分调动 EPC 总承包单位的积极性和提升现场管理水平，依据《铁路建设单位考核办法》《铁路建设项目标准化管理绩效考评实施办法》等规定，以及 EPC 工程总承包合同和招标文件，结合杭绍台城际铁路建设项目的特点，制定了对 EPC 总承包单位的考核办法。通过考核，促进了现场管理效果，确保项目在安全和质量的基础上有序向前推进。

（4）BIM 技术在工程建设中得到广泛应用。通过在具有代表性的工点进行 BIM 现代管理技术应用的探索，有效发挥了其在控制成本、核定工期和减少碰撞等方面的科技作用，提高了工作效率，提升了管理水平，为现场施工管理提供了先进的可视化、数字化、信息化和精细化的管理平台。

4 对 EPC 模式的几点认识

（1）充分发挥顶层设计的作用。认真调研总结杭绍台城际铁路 EPC 项目管理的做法和经验，制定 EPC 模式下的高铁建设管理办法，尽快制定企业内部政策规章，确定企业内部部门的支持和配合措施，提出推行、落实和深化的办法。

（2）创建铁路项目 EPC 建设管理全过程工程咨询服务模式。

①充分认识国家的政策导向。国家发改委与住建部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展指导意见》，旨在大力倡导加快发展全过程工程咨询服务。

②充分认清铁路工程管理的需要。工程项目采用 EPC 总承包模式是多元要素参与铁路建设的需要，委托项目管理公司对其进行监督并提供全过程工程咨询服务，是一种有效的管理形式。实施对总承包商的监督、管理和咨询服务，不仅有力保障了建设项目的顺利推进，而且还有利于 EPC 总承包市场的健康发展。

③充分发挥全过程工程咨询的服务优势。加大人才培养和引进力度，创新工程咨询监理服务模式，优化调整企业组织结构，重视知识管理平台建设，加强现代信息技术应用。

（3）积极探索工程管理中提高监理基于应用数字化技术和 BIM 技术的服务水平。

① 为工程建设提供增值服务（见图 2）。

② BIM 技术在监理工作中的主要应用点（见表 1）。

③ BIM在监理工作中的应用效益与价值。立足于监理已有的工作范围和内容，通过 BIM 应用技术，改变监理工作方式和控制手段，以提高管控效果和提升管理效能。同时，促进监理企业在市场中避开服务产品同质化，提升服务竞争力；增加模型的辅助功能，可以得到更准确、更及时的各类控制信息，包括质量控制、进度控制、造价控制等，帮助监理更好地履行监理职责，降低工程风险，提升监理服务品质。

图 2 BIM 技术管理服务示意图

表 1 BIM 技术在监理工作中的主要应用点

5 结 语

杭绍台城际铁路建筑项目的成功实施，充分显示了社会资本投资铁路示范项目的带动作用，标志着铁路投融资体制改革迈入了新阶段。采用 EPC 模式实施工程项目的建设和管理，是新形势下的有益实践和探索，是中国铁路改革发展史上具有里程碑意义的大事，对促进和加快发展铁路建设事业具有重要示范意义。杭绍台城际铁路受到社会各界的持续关注，相关的各级领导分别深入项目现场，开展检查调研工作，给予项目建设充分的肯定和大力支持。杭绍台城际铁路的投资建设，在海内外产生了巨大的正面影响，成为近年来民间投资的标杆项目。