基于 PPP-TOD 的城市轨道交通站点联合开发模式研究

黄丽冰，任家强（沈阳建筑大学， 辽宁 沈阳 110168）

0 引 言

城市轨道交通由地铁、有轨、轻轨、磁悬浮等组成，具有运行速度快、可承载量大、联通范围广、环保节能等优点。因强大的运载能力，使其成为了城市交通系统的骨干，同时也增加了城市交通的便利性，显著提高了城市土地间的可达性。但是，建设城市轨道交通往往会伴随着巨大的资金投入，并且伴有建设周期长、筹措资金难、回报率低等问题。这些缺陷使得城市轨道交通企业难以生存，甚至会使项目停滞或流产。近几年，房地产行业面临着空前的压力：企业资金压力大，拿地成本高，限购等政策多，行业秩序混乱。房地产作为我国的支柱性产业，其变化往往也会影响到与房地产业息息相关的其他行业，如建造行业、投资行业等。因此，这些行业中的企业不得不寻找新的转型机会。2013 年和 2014 年，国家倡导在铁路项目上运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），以期能降低政府承担的风险、解决资金筹措的问题。这为城轨项目上运用 PPP 模式提供了可借鉴的思路。

城市轨道交通沿线的便捷出行和巨大人流，往往会使其附近的土地增值，城市轨道交通站点的此效果更甚。因此，如何规划这片土地，使其达到最佳效果，成为了首要问题。此时，提倡紧凑、混合的功能布局和公共空间设计思想的以公共交通为导向的开发（Transit-Oriented Development，TOD）模式为解决这一问题提供了新视角[1]。基于此，PPPTOD 模式应运而生；资金雄厚、有稀缺技术、有丰富物业建设经验的建筑企业、房地产开发商、设备商、投资企业等都跃跃欲试，正在寻找合适的切入点[2]，进入到城市轨道交通站点联合开发这个市场上来；PPP-TOD 的联合运作模式得到了进一步推广。

1 PPP-TOD 模式

1.1 PPP 模式

PPP 模式是政府和社会资本相互弥补、相互补充的长期合作方式，以共同签订的协议为约束，各司其职，以期达到超过一方单独建设运作项目所能产生的利益，实现共赢。

1.2 TOD 模式

TOD 模式是 Peter-Calthorpe 提出的以公共交通为导向的开发模式。其中，公共交通是指火车、城市轨道交通、巴士干线等，然后以公共交通站点为中心，以 400 m～ 800 m 为半径建立中心广场及功能设施。同时，以高密度、多样性、良好设计为原则，建造满足市民办公、商业、居住、教育和文化等多种需求的生活社区；在人们不排斥对小汽车的偏好的基础上，使居民或通勤人员能够选择多样的出行方式，如步行、公交、自行车等，充分享受良好的人性化公共空间设计的集散地所带来的便捷。

1.3 PPP-TOD 模式

PPP-TOD 模式，即政府控制下的交通企业与盈利性的企业通过 PPP 的方式结合，以 TOD 模式开发城市公共交通沿线或站点及其附近土地的模式。与 PPP-TOD 模式相对的即政府部门自投自建自营，以及开发商的周围土地自开发。与此相比，PPP-TOD 模式对参与到城市公共交通联合开发的各方企业都有不同的好处。

（1）政府。①资金雄厚的企业的加入，减少了政府在项目上的资金投入，使政府能有更多的资金投资到其他基建项目中，有利于政府对基建项目的整体把控和利益分配。②资信良好的外部企业能利用其良好的资信提高贷款的成功率，以联合开发的公司为贷款对象，有效降低政府的债务。③TOD 的综合开发利用方式，能最大化地提高土地利用率，有利于政府在土地稀缺的情况下进行土地储备。④以TOD模式联合开发沿线，特别是公交站点的土地，能充分扩大项目的效益，有利于政府后期接收回特许经营权后的经营，以增加政府的财政收入。

（2）参与的盈利性企业。①以自己的核心业务换取自己土地开发权、出售设备、出售自己熟练的先进技术等方面的所需。②参与城市轨道交通的建设，在可控的风险范围内获得收益。

（3）城市轨道交通 PPP-TOD 项目。①利用参与企业的良好资信，提高项目贷款的成功率和效率，保证项目资金的有效运转。②政府和参与企业对风险的共同承担或分别承担，增强了项目风险的可控性。③在城市轨道交通建设的同时，利用 TOD 模式开发周围土地，能大大提高项目的整体效益，效益的提高又能回补城市轨道交通建设运营的亏损。

（4）社会。①运用 TOD 模式开发周围土地，能够调节土地利用的结构，有利于土地资源的合理开发和利用。②政府投入到城市轨道交通 PPP-TOD 项目资金相对较少，可用这些抽出的资金进行增多的基建项目。③缓解城市的通行压力，促进城市的可持续发展。

2 PPP-TOD 的运作模式

对于 PPP-TOD 模式的运作方式，不同的项目会有不同的做法，不同的学者也会有不同的划分方法。例如：孙劲松[3]将 PPP-TOD 模式的运作方式划分为整合运作模式和分离运作模式；王鹏[4]参照与 PPP 结合的方式，将 PPP-TOD 运作模式划分为一体式开发和分离性开发。面对 PPP-TOD 模式中最大瓶颈之一的土地获取，本研究从项目公司如何获取土地开发权，来划分 PPP-TOD 的运作模式（见图 1 和图 2）。虽然不同的划分方法对应不同的流程图，但总体来说，PPP-TOD 的运作模式可以概括为以下几点。

（1）项目立项期。政府部门通过对社会经济发展需求的把握，作出修建城轨的决定；政府部门通过征收等手段获得大量土地，通过土地一级开发将生地变成熟地，完成土地储备；最后论证项目的可行性。

图 1 城市轨道交通公司获得土地的 PPP-TOD 运作模式

图 2 由 SPV 公司获得土地的 PPP-TOD 运作模式

（2）项目准备期。政府完成“审、核、备”和“两评一案”等 PPP 立项审批手续；政府的实施机构（城市轨道交通公司）牵头房地产开发商、设备商、运营商等成立项目公司（SPV 公司）；SPV 公司/城市轨道交通公司通过招标投标或政府以土地的使用权作价入股取得土地；与政府的实施机构签订《特许经营权合同》。

（3）项目建设期。SPV 公司对项目整体进行设计规划、投融资、城市轨道交通建设以及土地二级开发。

（4）运营销售期。SPV 公司在一定期限内拥有项目使用的收益权，经营整体项目，将收益所得填补建设、运营成本；再对 SPV 权益者分红。

（5）移交。根据《特许经营权合同》要求，将项目移交给政府部门。

3 利益主体的回馈机制

如图 3 所示，在 PPP-TOD 模式下，主要的收益有票务、广告、物业销售、租赁和土地增值收入。这些收入能直接返还回 SPV 公司。另外，还有政府税收的增加。SPV 公司可以将收益用作城市轨道交通建设成本、土地开发成本、偿还贷款、补贴运营亏损，再将剩余收益按比例分配给城市轨道交通公司及参与公司。如果还达不到参与公司的预期收益，政府部门可以以补贴、政策优惠等方式补偿给参与公司。

图 3 PPP-TOD 模式的回馈机制

4 结 语

PPP-TOD 模式在建设城市轨道交通时，既可以解决资金问题，又可以解决站点周围土地规划建设问题，未来几年将是城市轨道交通建设的黄金时期[5]。PPP-TOD 模式的应用在国外已趋于成熟，但在国内还处在学习和探索阶段。目前我国对 PPP-TOD 模式的研究还比较粗浅，也没有一定量的成功案例，还需要加强对这方面的研究。本研究从当前形势出发，在解析了 PPP、TOD、PPP-TOD 模式的内涵后，从 PPP-TOD 模式的运作方式和回馈机制方面，详细解读了 PPP-TOD 模式的内在，为运用 PPP-TOD 模式提供了可借鉴的思路。