重大危机应对审视与韧性社区构建研究

马烨

摘要：“韧性”源于物理学，用以刻画风险社会社区治理快速应对各种危机和突发事件的能力。如何加强和改善危机应对能力、有效应对各类突发事件，既考验着我国风险把控能力，也体现了社会治理体系和能力现代化的程度。本文以危机应对视角为切入点，结合韧性社区治理中出现的“防”与“救”转换失灵、“上”与“下”联动失衡、“开”与“闭”模式滞后的问题，提出建设理念韧性、制度韧性、科技韧性三个方面的发展路径。

Abstract： The term "resilience" is derived from physics and is used to describe the ability of community governance in a risk society to respond quickly to various crises and emergencies. How to strengthen and improve the capacity to respond to crises and emergencies effectively is not only a test of our ability to control risk， but also a reflection of the fact that the degree of modernization of social governance systems and capacities. This paper takes the perspective of crisis response as the breakthrough point， combined with the problems of "prevention" and "rescue" conversion failure， linkage imbalance between "upper" and "lower" and "open" and "closed" mode lag in resilient community governance， and puts forward three development paths of resilience of construction concept， system and science and technology.

关键词：韧性社区;社区治理;危机应对

Key words： resilient communities;community governance;crisis response

中图分类号：D669.3                                       文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）20-0083-02

0  引言

随着我国城镇化进程的推进，社区治理问题日益复杂化，脆弱性日趋凸显。党的十九届四中全会提出“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。社区作为城市的基本单元，是危机应对的“第一现场”，也是国家应急管理能力体系的直接主体。“韧性”是一种系统框架的概括，在这种系统框架下的社区治理，目的在于提高社区危机应对的积极响应能力、适应性能力和可持续发展能力[1]。研究韧性视角下的社区治理，是对社会治理理论的发展与丰富，也是对现实需求的有益探索。

1  韧性社区概念的提出

1.1 韧性社区的内涵  韧性的概念原本发端于20世纪70年代的物理学和机械工程学后成为生态学的重要概念，随后又被引入心理学和管理学领域[2]。韧性（resilience）原意是受压弯曲后恢复原状，现指在不断适应和变化中达到一种以学习为基础的创造性的动态发展的平衡。2002年，倡导地区可持续发展国际理事会在联合国可持续发展全球峰会上将“韧性”概念引入城市建设与防灾减灾领域，2016年联合国召开第三次人类居住会议，构建有韧性人类居住区成为可持续发展的重要目标之一[3]。韧性作为社会和生态的耦合系统，包含了短、中、长期全方位的战略框架，在这个系统中人类从危机应对经验中恢复、学习和创造并对将来做预警和谋划。因而社区危机应对过程也是社区更新的过程。正是基于这种“消解压力——释放弹力”的过程，韧性社区能够成为提升城市生命体风险应对能力的基础节点[4]。

1.2 国内外学者对韧性社区的理解  对“韧性”二字的理解是构建韧性社区理念的前提。加拿大学者Holling认为，韧性是系统内部各种关系的持久性，是系统吸收外部极端事件影响并继续维持功能的能力。Bruneau等人认为社区灾害韧性具有四个特性;健壮性，冗余性，谋略性，及时性，他们将社区灾害韧性定义为社區减轻灾害影响的能力，包括灾害发生时的影响和各种形式开展灾后复兴活动降低社会损失及减轻未来的灾害影响。布诺提出了社区韧性的四个维度：技术、组织、社会、经济。应当说前二位学者对社区韧性的定义还是基于“工程韧性”和“生态韧性”的理念，而后面的学者把社区韧性理念置于社区环境里，属于“演进韧性”。

国内学者关注韧性社区问题大致分为两类：一类对建立韧性理念下的城市社区危机应对等进行了研究。姚媛提出城市社区抗逆力主要是物理韧性与社群韧性两个分析维度，不同韧性作用内容不相同。[5]刘佳燕、沈毓颖认为韧性社区强调社区要可持续发展，必须具备在各类危机中基本保持原有功能和迅速应对及适应变化的能力。[6]另一类对国外韧性社区的理论和实践经验加以总结。彭翀在对国外韧性社区的相关理论研究加以总结，认为社区韧性是稳定能力、恢复能力和适应能力等一系列能力的集合，它既是一种成长过程，同时也是社区的发展目标。[7]陈阳在对加拿大应急管理战略分析中提出“韧性”是指系统、社区或社会通过坚持、调整或改变的方式以达到并维持可接受的运作水平，是一种适应灾害干扰的能力。[8]

2  韧性社区治理存在的问题

从总体来看，我国社区治理现代化水平在不断提高，但社区韧性的发展在治理体系与治理能力现代化方面的关注度有限，对治理体系、制度在非常态下的适应性问题还有较大的研究空间。

2.1 “防”与“救”转换失灵  区分常态治理与非常态治理是社区预防和救治关键。传统的社区治理主要是从问题导向出发，以解决社区问题为主，是静态的常态化的视角。对突发的非常态化的危机事件缺乏必要的关注，因而在面对社区不确定性风险时综合把控与动态调整能力较弱，从而出现治理“失灵”的现象。不少在常态下治理有序的社区，一旦遭受重大危机时，社区组织体系便失效，治理手段也不管用了。我国在2018年成立了国家应急管理部门，专门负责危机防控，但在平时工作上应急管理、公共健康、城市治理领域之间交流与合作不够，造成对这类灾害的社区韧性认识的不足，相应系统的适应性治理的缺失。如忽视了社区日常状态下非常态隐性重大风险评估，缺乏对社区疫情传播负效应及防灾减灾正效应的精准判断，以及没有组织高效有序的全民“保卫战”应对等。

2.2 “上”与“下”联动失衡  重大危机下，不确定性、危害的广泛性、应对的滞后性直接暴露了常态化韧性治理体系在横向协作补充、纵向内容拓展功能的缺失。首先，政府自上而下科层式的治理虽然能够提高社区应对效率，但是易忽略社会成员间的自组织、自学习、自适应能力，难以发挥多中心主体的力量，增加了综合治理成本;其次，危机应对部门不统一也缺乏必要的协作。当前自然灾害和事故灾害主要由应急管理部门负责，公共卫生事件与社会安全事件的主责部门分别为卫建委与公安部门，导致多部门间综合应对危机能力的不足，同时，如何在成立应急管理部门前提下保留一些专业部门的应对能力，也缺少专门的规定;再者，简单线性一刀切式地应急治理模式与应对策略，弱化了社区居民生活质量的保障，忽视了灾害的全过程演变，对灾前主动应对、灾中动态应对、灾后发展应对等全过程灾程的非常态化、精准化治理考虑不足。

2.3 “开”与“闭”模式滞后  韧性社区绝不能走闭门建设的路子，要以大数据为支撑，推动资源共享。但目前社区大量基础性工作需要“人海战术”，如信息的传达与管理、人员情况摸排检测、追溯跟踪可疑人员等工作增加了社区风险，难以保障社区工作人员的生命健康和安全;同时智慧社区监管系统落后，信息传导不通畅。不少城乡社区、城市社区、社区与上级部门之间缺乏有效的信息联络渠道，形成了“行业壁垒”“数据壁垒”，增大了非常态社区治理的工作难度;此外，智慧社区治理设备堆砌，软件缺乏。大数据、人工智能、云计算等数字科学技术越来越多地被广泛运用到了危机应对中，为监测分析、追踪溯源、防控救治以及资源调配等方面提供良好的技术支撑，但在实际操作中大多数社区对于智能设备只是进行单一模块的应用，缺少对适应社区危机工作功能的开发和利用。并且硬件设备与软件系统相互独立，无法实现信息数据联通共享和统一管理，大大降低了社区智慧治理的效率。

3  韧性社区治理创新的路径

从危机管理的整个流程来看，涉及到预防、应对、恢复和减灾的环节，建设韧性社区应该从单一的应对到流程的完善。从治理体系和治理能力的角度来看，建设韧性社区就是建立社区共同体，完善多方参与机制，从而提升社区的自治能力，涉及到社区的环境、制度、行动主体、社会资本等。整合这两个视角，建设韧性社区主要是三个方面的途径。

一是建设理念韧性。重大危机事件的应对，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在尊重客观规律的基础上，从国家层面加强韧性社区的顶层设计，积极主动探索长期常态化的适应性社区治理对非常态化灾害的有效应对。充分重视韧性社区的价值与意义，理解韧性社区的内涵，构建统一部署、专常兼备、上下联动的韧性社区治理体系和治理能力，推动综合减灾示范社区和基层治理模范社区韧性升级，探索韧性理念在社区治理中全周期、全尺度、全要素的引导和应用，推进韧性社区一体化进程。同时开展主题宣讲会、教育讲座等，普及社区民众基本防灾知识，让韧性理念在居民心中从无到有、根深蒂固。

二是建设制度韧性。如何从制度建设上解决“防”与“救”的问题，在社区常态治理与非常态治理之间保持动态平衡，是值得深入研究的问题。国家层面，采取刚性治理的原则，立足上下一盘棋，将韧性社区纳入到具有基础性、约束性、战略性的国家社会治理体系中统筹考虑;政府层面，政府内部应明确职能划分，提升部门间、上下级协作联动体系，同时，针对不同社区的优劣采取相应的措施，在危机爆发时，畅通资源支持机制，实现政府系统、社会系统和市场系统资源的灵活配置。社区层面，建立非常态治理下有效反馈机制，糅合科层治理体系与多中心治理体系的优势。建立社区内外组织沟通联系的连贯性、保持高效的动态的反应能力，增强人员危机意识、自治意识、反馈意识，在技术上建立快速响应机制，增强科技支撑力度广度深度，从而形成突发疫情情况下韧性社区防治的有效突破口。同时针对不同小区特性，因地制宜嵌入式治理，打造小区个性化品牌效应，让社区居民在感受到人文关怀的同时弹性治理提升社区居民自治水平。

三是建设科技韧性。加大科技支撑，发挥“智慧社区”快速精准预测危机的特点，是实现社区自主决策、治理参与等高维智慧治理水平的关键。实时更新社区的监控系统，畅通信息传导机制。依托社区监控系统，推动社区“日常治安+疫情防控”双层网的建设。结合大数据建立社区信息服务平台和应急预警机制，利用新型的“网络化+大数据”的方式逐步建立起社区线上服务平台，整合社区治理资源信息，构建社区共享数据库。同时大力推广统一的社区全信息数字化平台，打通社区范围之间的信息数据交流，快速掌握各个社区之间的流动人员数量和相关个人信息，保证多平台和多终端进行信息交互和同步。信息平台生成实时反馈及时传达到社区工作人员处，形成社区内居民的活动清单，如遇特殊情况平台可自行发出预警，并上报社区医院系统，统筹调配相应的社区资源，做到真正的快速精准。通过智慧社区应用水平的提升来加筑科技韧性，突破实时监测，有效整合泛在智慧技術，关注各行为主体在危机应对中的实际多元多层次需求，进而达到提升社区韧性的科学性与有效性的目的。

参考文献：

[1]廖茂林，苏杨，李菲菲.韧性系统框架下的城市社区建设[J].中国行政管理，2018（04）：57-62.

[2]蓝煜昕.社区韧性：基层治理体系与能力现代化的新命题[J/OL].中国非营利评论，2020，25.

[3]吴晓林.建设“韧性社区”补齐社会治理短板[N].光明日报，2020-03-25（002）.

[4]王佃俐.基于风险治理能力提升的韧性社区建设[N].济南日报，2020-03-13（012）.

[5]姚媛.城市社区抗逆力的影响因素及治理对策研究[D].电子科技大学，2019.

[6]刘佳燕，沈毓颖.面向风险治理的社区韧性研究[J].城市发展研究，2017，24（12）：83-91.

[7]彭翀，郭祖源，彭仲仁.国外社区韧性的理论与实践进展[J].国际城市规划，2017（4）.

[8]陈阳.加拿大2030年应急管理战略及对我国韧性社区建设的启示[J].中国煤炭，2020，46（02）：106-111.