农民集中居住多元化路径的思考

文/吴康军

一、奉贤区农民集中居住多元化“政策超市”的种类与操作路径

（一）“政策超市”种类

奉贤区农民集中居住多元化“政策超市”的具体政策有以下9类：宅基地流转，宅基地置换，集体建房（宅基地平移归并），全货币化置换，全股权化置换，部分参与宅基地置换+部分货币补偿，部分参与宅基地置换+部分股权化，部分参与宅基地置换+部分货币化安置+部分股权化，集体建房（平移归并）+货币化、股权化相互结合。

（二）操作路径

在“政策超市”的9类具体政策中，宅基地流转主要涉及宅基地房屋经营权的流转及收益分配，宅基地置换和宅基地平移归并既涉及原有宅基地及其地上房屋的拆除，又涉及新建地块、房屋的审批建设，操作流程较为复杂，其余政策为货币化置换、股权化置换及与其他方式的组合。因此，目前“政策超市”主要针对宅基地流转、宅基地置换与宅基地平移归并。

1.宅基地流转。针对乡村规划中Y点的闲置房屋，开展宅基地流转，街镇分别组建宅基地流转平台公司具体负责宅基地流转及其经营工作，农户与村级集体经济组织签订宅基地流转协议，首期签约期限原则上不超过20年，期满后根据双方意愿选择是否续约。“政策超市”对宅基地流转的协议内容、实物量锁定、租金标准、运营管理等细节提出指导性意见。

2.宅基地置换。主要针对“三高两区”影响范围内的农民，通过产权房、货币化、股权化三种置换方式，改善其居住环境。产权房置换是其中的核心，采用建设用地增减挂钩的方式，农民原有宅基地房屋被拆除后，搬入政府在集建区或临近集建区建设的安置房内。置换面积以宅基地合法有效占地面积为标准，参考人口变化，原则上不超过200平方米，超过部分采用货币化或股权化置换。货币化安置原则上以基准地价加上建安成本，并考虑地区系数，形成安置单价。股权化置换则将货币化置换金额换算为股权份额入股镇级园区平台或村级集体经济组织，宅基地资格权人按照不低于同期存款利率标准获取股权分红。宅基地资格权人可以选择其中一种或者多种方式结合的方式进行置换。

3.宅基地平移归并。针对实际居住户，通过轮候的方式在规划X点内，按照统一规划、设计、建设、管理的要求，实施宅基地平移归并，并规定拆旧建新须达到25%的节地率。归并平移安置标准，根据现状宅基地归并、可建未建两种情况与建房用地人数，分别在宅基地占地、建筑占地与建筑面积三方面予以明确规定。原证宅基地面积超过安置标准的，超出部分给予土地使用权基价与价格补贴。

二、“政策超市”主要问题及原因分析

（一）调动农民意愿力度有限

农民意愿是推进相对集中居住过程中的核心问题。当前，处于“三高两区”影响范围的农民出于改善居住环境的迫切需要，相对集中居住的意愿较为强烈，其余区域农民大多对相对集中居住持观望态度。究其原因，一方面是因为农村“三块地”特别是农村集体建设用地改革的方向尚不明朗，土地未来收益不确定，此外，一直以来农民对土地有着深厚感情，导致农民相对集中居住的意愿不足。另一方面，相对集中居住“政策超市”本身的吸引力也不足。在平移归并方面，推进时须重新审核村民建房资格权。客观条件造成有资格权人口减少，导致建筑面积及房屋占地面积减少。在进城镇集中居住方面，4人及4人以下户安置面积不超过180平方米，每增加一个人口面积增加20平方米，但因房型原因最多可增加20平方米，因而对于农村三代同居的村民而言实物安置面积较少。此外，农民较少选择股权化置换，主要原因是股权收益标准较低，同时又缺乏退出机制。在集中居住后节余的土地收益上，还缺乏农民共享收益机制。

（二）资金缺口较大

在资金支持方面，《关于切实改善本市农民生活居住条件和乡村风貌进一步推进农民相对集中居住的若干意见》（以下简称《若干意见》）在市级土地出让金返补、市级财政资金补贴、补贴资金预拨等方面比原政策力度有所加大。然而，根据市级有关部门研究测算的内部口径，进城镇集中居住安置与平移归并户均所需资金标准分别约为176万元和70万元，与区建设管理委、区规划资源局会同各镇测算的两种安置方式户均所需资金标准300万元和100万元相差较大。此外，当前测算费用尚不包括平移建新区的土地平整、环境整治、公共设施配套、拆旧区土地复垦等费用以及农民集中安置剩余面积的货币补偿。由此，按照市级政策，镇级推进主体将承担较大的资金压力，需要在“政策超市”中明确加大资金支持力度的渠道与方式。

（三）规划、土地政策刚性过强

在《若干意见》中，将土地规划特别是建设用地指标结余作为重要的考量指标，予以较为严格的规定，客观上给集中居住的具体实施增加了一定的难度，需要“政策超市”在不违背上级政策原则的基础上，提出相应解决方案。如在进城镇集中居住方面，建设用地增减挂钩方案中的安置房与拆旧地块、户数须一一对应，且拆旧地块、户数完成率必须达到85%以上。然而，安置房建设周期较长，一旦农民意愿发生变化，将导致项目整体无法通过验收。又如在平移归类方面，无论平移项目所处地理位置如何，单个项目节地率统一规定为25%，导致毗邻城镇、基础设施配套较为齐全的村域土地价值未能真正体现。

（四）部分政策口径尚不明确

《若干意见》对部分政策给予了方向性的指导，而在具体推进过程中，需要在“政策超市”中予以明确，对一些探索实施的政策，还需明确具体操作的路径。如在进城镇归并居住方面，意见明确“各区要合理确定农民进城集中居住的实物安置面积”。实物安置面积是按照人口确定的，然而，对人口的认定标准与计算方法却没有明确。又如在平移集中方面，意见明确“明晰宅基地跨村平移集中归并路径”，但是具体路径不明确，基层在土地指标置换标准及方式的确定上存在困难，此外，意见明确“允许各涉农区通过规划调整，适当增加开发边界范围”，但是缺乏具体审批路径，基层感觉操作难度较大。

三、“政策超市”对农民相对集中居住多元化路径选择的思考

（一）切实考虑农民利益，引导农民选择

1.开设“一村一超市”，打破标准化、同一性的超市商品格局。以镇、村为单位，结合各镇的实际情况、各村的差别特点，把主推商品“强化”“细化”，把不具备操作条件的商品“下架”，将政策超市开到农民的家门口。尊重农民的主体地位。在政策超市方案的制定过程中，坚持群众观点，发挥自治、德治、法治的作用，通过村民代表大会“一事一议”，集中大家的智慧，办好大家的事情。

2.建立“一户一档一策”，协助农民差异化、个性化选择自家“商品”。本着“适合的才是最好的”原则，各推进村将农户的家庭成员、宅基地现状等基本情况摸清，进一步了解家庭拥有不动产权情况、居住意向、老人赡养安置等具体情况，尽可能地从该户的角度出发，制定个性化的“购物清单”。

（二）完善股权化置换政策，维护农民合法权益

1.农民以建设用地入股获得稳定收益。农村集体建设用地入股（联营），是指农村集体土地所有者，将一定期限的用地使用权收益折合为股份，参与发展新产业新业态，共享经营收益的行为。为保证集体土地价值确定的公正性与保护农民利益，在具体操作上作如下规定：在参与主体方面，由村集体以村经济合作社名义参与入股；在用地使用权价值认定方面，建议聘请第三方评估机构进行价值评估，并参考集体建设用地基准价格，以20年的合作年限作为参照，确定集体建设用地的价值；在合作方选择方面，如不参与管理只享受分红，建议入股百村公司等国有资产运营平台，一方面可以确保农民资产安全，另一方面也可以逐步提高农民收益水平，同时，建立健全股权退出及转让机制。

2.通过“两化”进一步维护农民权益。一是“农民市民化”，强化农村基本公共服务供给，健全农民社会保障机制，提高农民从土地经营中获取收益的水平，解除农民的后顾之忧；二是“土地资产化”，通过资产评估、股权转化、指标量化等方式，使宅基地通过资产化实现量化，进而建立健全农民共享平移归并后节余土地收益的机制。

（三）加大资金转移支付力度，统筹使用现有各类资金

1.在加大资金投入力度上想办法。一是对进城镇集中居住项目，在市级政策框架内，根据项目具体情况，研究区、镇两级自筹资金的方案，可对优先挂钩地块的项目所在的镇域加大区级资金返还的力度，支持项目有序推进，同时，优先安排挂钩地块的出让，确保土地出让金及时拨付到位，对未完成挂钩地块出让的区域，暂停其他经营性用地出让。二是对平移归并项目，出台区级政策，统筹使用农林水及道路、天然气等各类资金，优先向农民相对集中居住项目倾斜。对非保留村、保护村，仅在保证基本生产、生活的条件上给予配套建设，确保有限财力向规划农民集中居住区域投入。

2.在集约节约使用资金上动脑筋。一是在建设农民集中居住项目相关各类配套基础设施时，安置房建设除按照动迁安置房的标准征收配套费用外，协商配套企业按照“零利润”标准提供各类配套。二是参照“城中村”改造模式，对参与建设集中上楼安置房的企业，研究挂钩地块的定向出让，实现真正的“封闭运行”，增强企业参与建设的积极性，降低相关成本。三是采取“先建后拆”的操作模式，试点在与农民签订初步协议后，先行建设集中上楼安置房屋，再行拆除农民原有宅基地房屋，减少农户在外过渡时间与由此造成的对他们生产生活的影响，节约其在外过渡资金。

（四）调整规划、土地相关政策，给予区级层面更大自主权

1.调整完善进城镇集中居住相关政策。一是调整增减挂钩实施规划的刚性要求，对单个项目封闭运行的增减挂钩模式进行创新，改为开放运行模式，即参照农用地指标区级全面统筹的做法，将集约形成的建设用地超出自用部分指标，由区平台统筹安排，形成动态平衡的“建设用地指标蓄水池”，实现镇级层面的相互转让，提高增减挂钩节余建设用地的使用效率。二是在增减挂钩规划方案的户数认定方面，适当考虑在上楼集中安置房建设过程中的农民意愿变化，不对增减挂钩中的户数比例进行严格限制，最终验收按“实”结算。

2.调整完善平移归并相关政策。按照“2035”规划，由区、镇两级统筹考虑示范村、保留村、撤并村等村庄类型与距离城镇远近、配套设施的完备程度、农民集中意愿等具体情况，制定单个项目个性化的节地率指标。同时，通过多个项目的指标转移与平衡，摒弃单个项目25%节地率的刚性指标要求，探索实施以区或镇为单位总体节地率达到25%的要求。

（五）明确相关政策口径，基层操作有章可循

1.明确进城镇集中居住方面相关政策口径。一是明确宅基地置换人口的认定标准。参考农户申请建房用地人口的计算方法，又有所区别。二是根据《若干意见》中“允许各涉农区通过规划调整，适当增加开发边界范围”的条款，建议尽快出台规划调整的审批流程、操作路径与实施细则。

2.明确宅基地跨村平移归并政策口径。镇级层面统筹，明确村际之间指标转移与资金平衡的方式。通过宅基地资产化的方式实现平衡。