2020年后中国贫困性质的变化 与贫困治理转型

张明皓 豆书龙

摘   要：2020年后中国贫困性质将发生变化，以消除绝对贫困为目标而设置的贫困治理方案需要随之而调整。基于相对贫困基本性质的判定，2020年后的贫困治理应重点关注两个议题：如何处理好与以往贫困治理战略经验的关系;如何回应社会主义现代化强国建设“两步走”目标而同步调整贫困治理战略议程。2020年后的贫困治理，应以普惠性贫困治理制度、综合性贫困治理体制结构和差异性贫困治理政策的设计为转型方向。2020年后的贫困治理转型应将顶层设计和微观治理相结合，以实现贫困治理战略的整体性推进。

关键词：贫困性质;相对贫困;贫困治理;精准扶贫

中图分类号：F323.8   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）07-0098-10

作者简介：张明皓，西北大学公共管理学院讲师;豆书龙，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授。

改革开放40多年来，中国扶贫事业取得了举世瞩目的成就，扶贫进程先后经历了发展式扶贫（1978—1985年）、开发式扶贫攻坚（1986—2000年）、综合性扶贫（2001—2011年）和脱贫攻坚（2012—2020年）四个阶段，而扶贫瞄准也相应经历了农村地区、贫困县、贫困村、贫困户四个单元[1]。以2300元的不变价为基准，中国贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2018年底的1660万人，贫困发生率从97.5%下降到1.7%[2]。2020年中国将消除绝对贫困，全面建成小康社会。中国的扶贫事业不仅显著改善了贫困人口的社会生活质量，而且产生了基层社会治理经验创新的溢出效应[3]。中国扶贫成就根源于中国特色社会主义的政治优势、体制优势和路线优势，在中国特色社会主义的制度优势下，中国确立了亲贫性的政策结构和凸显贫困户主体价值的特色扶贫道路[4]。随着全面建成小康社会的到来，中国农村绝对贫困的消除意味着单纯以收入为测度的贫困标准已不合时宜，贫困人口的需求结构也由生存型需求转向发展型需求。在单一的物质保障之外，贫困人口也要在住房、教育、医疗等方面得到更为综合性的保障，以单一收入为测度的贫困标准具有向多维测度贫困标准转型的必要性。而贫困治理模式也需要根据各时期的贫困性质和国家可支配资源能力来进行适应性调整，基于消除农村绝对贫困的贫困治理体制机制亦需要进行相应调整。在2020年后贫困治理的政策調整上，2019年中央“一号文件”提出“及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路”[5]，2020年中央“一号文件”明确指出，“要研究建立解决相对贫困的长效机制，推动减贫战略和工作体系平稳转型”[6]。可见，中央已经高度关注2020年后的贫困治理战略和模式调整的议题。在政策重点从脱贫攻坚转向2020年后减贫战略设计的情境中，如何系统性认识2020年后中国贫困性质的变化，以及如何依据贫困性质的变化对贫困治理战略和贫困治理模式进行前瞻式的理论探索，具有预防未来贫困增量的重大意义。2020年后，中国贫困性质如何变化？贫困治理战略实施梯度如何？贫困治理模式又会发生怎样的变化？这些问题都有待解答。

一、2020年后中国贫困性质的变化方向

对2020年后中国贫困性质变化方向的正确理解，是对中国贫困治理战略议程和贫困治理模式作出前瞻性把握的基本理据。2020年后的贫困性质不完全体现在绝对收入标准方面，而是呈现集经济、政治和社会等为一体的复合性质。关于2020年后中国贫困性质的研究集中于以下三个方面：一是将2020年后的贫困性质界定为绝对贫困的可能“复发期”，强调应以巩固脱贫攻坚成果为主[7];二是认为2020年后的贫困性质具有复合性，即2020年后中国贫困性质将呈现为发展性贫困和精神性贫困等相复合的状态[8];三是认为2020年后中国贫困性质将转向相对贫困，相对贫困是在当地特定的生产、生活条件下，在特定的经济社会发展约束下，个人或家庭获得的合法收入虽然可以维持家庭成员的基本生存性需求，但是无法满足当地条件下所认为的其他基本生活需求的状态[9]。

相对贫困具有不同于绝对贫困的基本性质，主要体现在：

一是次生性。相对贫困属于经济社会转型带来的次生性贫困，其不同于原生性的绝对贫困。绝对贫困的原生性体现于绝对贫困的主要致因是先赋性弱势因素，地理位置、自然资源条件和人力资本状况等先赋性弱势因素都可能导致贫困群体陷入绝对贫困状态，绝对贫困往往是先赋性弱势因素长期累积的结果[10]。而先赋性弱势因素很难改变，因此精准脱贫只能以生产发展脱贫、教育脱贫、社会保障兜底脱贫、易地搬迁脱贫和生态补偿脱贫的补充性措施使贫困群体脱离制约其发展能力的限制性条件，将贫困户收入标准提升到绝对贫困线以上，原生性的绝对贫困可以通过精准脱贫的补充性方案而得到极大缓解。而相对贫困则属于次生性贫困，经济社会转型不可避免地带来社会分化，一部分群体因发展资源缺失或发展机会封闭而沦为相对贫困群体，相对贫困更加注重结构性因素对贫困发生机制的影响。相对贫困不是一个单纯的收入问题，而是在复杂的经济社会转型中反复再生产出来的贫困现象。我们很难从局限于贫困人口的扶贫方案中找到缓解相对贫困的方法，只有通过对经济社会发展结构的调整才能缓解相对贫困。相对贫困的次生性更加指涉结构性因素的整体改革，以往精准脱贫微观性的补充性减贫方案将转向更加注重宏观性的经济社会制度调整以带动减贫。

二是多维性。相对贫困的多维性特征意味着对贫困标准的衡量由基本的生存需求转向更为综合的多维贫困标准。绝对贫困的标准仅以收入2300元为基准，并未实现贫困群体发展性需求的充分满足。在全面建成小康社会的背景下，贫困群体的需求层次和需求结构发生了重大变化。除物质收入外，相对贫困的多维性要求同时关注贫困群体教育、健康、居住条件和社区建设等综合性发展需求的实现。同时，权利贫困和能力贫困构成了相对贫困的重要维度，相对贫困凸显贫困群体权利缺失和可行能力匮乏的境况。相对贫困的多维性要求综合性的扶贫措施设置，其不仅要兼顾贫困群体的各项发展性需求，而且要凸显贫困群体权利保障和能力建设的重要地位。

三是分散性。相对贫困的分散性意味着以往基于绝对贫困而设计的扶贫瞄准机制效用会衰减，区域性和群体性的贫困单元让位于个体化和原子化的贫困表现形式。特别是随着城镇化不断吸纳农村人口，贫困也实现了乡城转移，以往的农村贫困转变为城乡的流动贫困，集中式贫困转变为城乡人口相互交织的分散式贫困，这无疑为贫困识别造成了较大难度。同时，虽然2020年后中国农村已经基本消除绝对贫困，但诸如独居空巢老人、残障群体、困境儿童等特殊个体依然处于贫困边缘，随时会因社会环境的变化而再次陷入贫困，因此如何设计针对特殊类型贫困的扶贫政策是缓解相对贫困的应有之义。

相对贫困作为因经济社会结构转型不均衡不充分所引发的贫困现象，具有次生性、多维性和分散性的特征（见表1）。这要求针对相对贫困的治理政策不仅要有宏观层面上的经济社会结构调整，而且要有微观层面上针对贫困群体综合性发展需求和特殊贫困类型的扶贫政策设计。针对相对贫困治理，相关研究作出了实操化的探索：一是划定相对贫困线，对相对贫困群体规模进行评估[11];二是结合地方的实践经验，从贫困户增能和培育良好减贫发展条件的角度为相对贫困治理提供镜鉴[12]。据此，本研究将从以下两个方面拓展2020年后相对贫困治理的研究：一是从国家治理的层面探究中国贫困治理的推进路径。相对贫困作为常态化的贫困现象，其治理并不是一蹴而就的过程，而是需要紧密结合国家治理的阶段性目标予以推进，本研究重点从2035年和2050年两个时间节点探讨中国贫困治理战略的指向;二是从系统化的贫困治理角度，即在“制度价值—体制结构—政策措施”的整体框架中设计相对贫困的治理方案。

二、2020年后中国贫困治理战略的梯次推进

贫困具有动态性和复合性，中国的贫困治理不是一蹴而就的过程，2020年后的贫困治理战略嵌入于中国特色社会主义现代化阶段性的演进时序之中。根据社会主义现代化强国建设的“两步走”目标，2020年是全面建成小康社会的决胜期;2035年，中国基本实现社会主义现代化;2050年，中国建成社会主义现代化强国[13]。与中国社会主义现代化的阶段性演进相对应，中国贫困治理战略也呈现梯次推进的鲜明特征。2020年后中国贫困治理战略转型的研究应重点集中于两个基本议题，即如何处理好2020年后中国贫困治理战略与以往贫困治理战略经验的承继关系，以及如何结合中国社会主义现代化强国建设的“两步走”目标设计来优化贫困治理战略议程。

（一）2020年后中国贫困治理战略的承继性

在全面建成小康社会的时间节点，对2020年后中国贫困治理战略转型的研判并不意味着放弃以往贫困治理战略所取得的经验。实际上，以往中国贫困治理的战略经验和优势特征同样构成2020年后贫困治理战略转型设计的内在组成部分，二者体现出充分的承继关系。2020年前的中国贫困治理不仅取得了巨大成就，而且形成了诸多宝贵的战略经验，主要体现在如下方面：

一是将贫困治理纳入国家治理体系之中。国家治理是国家按照某种既定的秩序和目标，对全社会进行多领域治理的活动[14]。贫困是与社会各领域相关联的复杂现象，贫困治理需要国家治理的系统性布局[15]。这不仅体现为贫困治理在国家治理中占据重要位置，而且体现为贫困治理深嵌于国家治理的制度逻辑之中。随着地方经济增长带动减贫的效应递减以及地方政府分级分部门常规性贫困治理体制的日益低效化，中央政府通过从严、从重和从快的运动式治理在全国范围内向地方政府传导了贫困治理的高压态势，中央依托高强度的政治动员在地方建构了“五级书记抓脱贫”的首长负责制[16]。同时，地方政府围绕贫困治理的中心工作实现了部门整合和科层分工重置，确立了“攻坚治理”的超常规和高强度的贫困治理体制，诸如地方各级政府设置的“脱贫攻坚指挥部”即融合了运动式治理和常规性治理的双重优势，既通过运动式治理创制贫困治理政治动员和资源动员的组织基础，又依托科层分工重置而实现了贫困治理任务执行的有效性[17]。因此，有学者将中国貧困治理战略经验总结为“逆科层化”和“再科层化”的纵横一体化结合[18]。

二是贫困治理战略具有持续性和动态调适性。中国的贫困治理具有持续性，政府始终围绕减贫目标而保持优化扶贫开发政策的战略定力，贫困治理战略呈现连续性。同时，贫困治理战略的优化升级始终与社会主义现代化建设的阶段性目标保持同频共振。立足于社会主义的本质要求，社会主义现代化建设需结合特定时期的具体情况和可支配的资源条件进行阶段性的目标分解，贫困治理战略也应依据社会主义现代化建设的阶段性变化而呈现不同的实践面向，发展式扶贫、开发式扶贫攻坚、综合性扶贫和脱贫攻坚四个阶段是贫困治理战略的梯次表达，贫困治理战略的设计既不能具有超前性也不能具有时滞性。中国贫困治理战略呈现普遍性和特殊性相统一的特征，贫困治理既要服从于社会主义现代化的总体目标，又要根据社会主义现代化建设的阶段特征进行适应性调整。2020年后的贫困治理战略也要结合全面建成小康社会后的新情势进行优化升级。

三是贫困治理与社会治理实现了创新性结合。在治理主体上，中国的贫困治理是多种社会力量共同参与的治理过程。其中，跨层级政府合作治理机制的构建克服了贫困治理能力不足和上下沟通不畅的组织困境，而政府、市场和社会力量共同参与的格局也使贫困治理的资源筹集和动员能力得到有效保证[19]。依托贫困治理的契机，基层社会开创了合作治理的新局面。在治理机制上，贫困治理大规模运用技术治理手段，并围绕贫困治理设计了对领导干部精准的考核工具，贫困治理呈现精细治理的特征。在治理结果上，贫困治理不仅侧重于对贫困户个体化的扶贫，而且通过贫困治理重构基层社会建设的动力机制，通过在基层社会植入产业基础平台，培育多种经济合作组织，强化基层党建的组织力和政治力，从而使基层的社会建设具备了长远动力[20]。

总体而言，贫困治理嵌入国家治理和社会治理的双重过程之中，贫困治理战略在保持整体连续性的同时也呈现依据社会环境而变化的弹性特征。既往贫困治理的战略经验构成2020年后贫困治理战略转型的经验库，在中国特色社会主义现代化建设的新征程中，2020年后的贫困治理战略需要在以往贫困治理战略的基础上不断调适优化，从而更好地应对全面建成小康社会条件下的世情民情。

（二）“基本实现社会主义现代化”目标进程中的贫困治理战略

2035年，中国将基本实现社会主义现代化。中国基本实现社会主义现代化要求“人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”[13]。围绕2035年基本实现社会主义现代化的阶段目标，贫困治理战略被设定了新的目标域。具体而言，体现在如下方面：

一是贫困治理战略的目标更加聚焦于消除相对贫困。在全面建成小康社会的基础上，中国农村绝对贫困的消除为面向2035年的贫困治理战略目标转移提供了可行基础。贫困治理战略目标应更加聚焦于因经济社会结构转型所伴生的相对贫困。在此背景下，贫困治理战略应以缩小城乡居民生活水平差距为核心并总体性地调整收入分配制度。以再分配为基础的收入分配制度虽然可以起到消除绝对贫困的良好效果，但针对经济社会结构转型而引发的相对贫困，基于再分配的收入分配制度具有较大的局限性，继续沿用再分配的收入分配制度将会造成较大的资源浪费，产生诸如贫困治理“内卷化”的后果。因此，收入分配制度改革应兼顾预分配、初次分配和再分配的综合调整。初次分配应逐步使一线劳动者获得更多的倾斜收益，再分配则通过转移支付使贫困群体生存和发展的基本权益受到保护，同时在初次分配和再分配之外也需要补充预分配的维度，即在预分配中重点关注农村教育和儿童贫困的问题，以对儿童贫困和农村教育预先投入的方式防止和中断贫困的代际传递，从而抑制相对贫困群体的再生产规模。相对贫困只有在收入分配制度发生总体性调整的条件下才能缓解。

二是建立适应贫困群体发展性需求结构導向的贫困治理战略。在全面建成小康社会的背景下，贫困群体的生存性需求逐步让位于多维的发展性需求，贫困治理战略不仅要预防和化解贫困，而且要通过深层次的社会建设使相对贫困群体能够获得公正的发展机会，这说明贫困治理不能局限于“不愁吃穿”的底线原则，而应建立合适的体制机制使相对贫困群体具有享受发展成果和发展机会的权利和能力，使其成为中等收入群体。

三是贫困治理战略更加倾向于总体性的制度设计和结构调整，其中普惠性是贫困治理战略的核心目标。相对贫困的分散性特征使区域性和群体性的贫困治理方案开始失效，特别是贫困的空间转移使扶贫识别瞄准难度加剧，因此贫困治理战略的关注焦点不在于精准识别贫困人口，而在于使相对贫困群体能够享受城乡均等化的基本公共服务，使相对贫困群体的生活质量能够随着经济社会转型而逐步提升。贫困治理战略目标应增强城乡基本公共服务的供给水平和普惠性，实现城乡就业、教育、最低生活保障和医疗保障等公共服务的统筹，补齐共同富裕的短板。同时，现行城乡分设和部门分立的扶贫管理体制也因相对贫困的多维性和分散性而具备了综合性调整的必要性。设置打通城乡界限和部门壁垒的扶贫管理体制是整体性推进贫困治理战略的应有之义。总体而言，面向2035年的贫困治理战略是在全面建成小康社会的背景下，以缓解相对贫困为目标，以收入分配制度的总体性调整为基本途径，以综合性贫困治理结构为体制基础，以城乡公共服务均等化为实践路径的战略形态。

（三）“建成社会主义现代化强国”目标进程中的贫困治理战略

2050年，中国社会主义现代化建设的目标是建成社会主义现代化强国，实现共同富裕[13]。到2050年，我国设定了步入中等发达国家水平的目标。面向2050年的贫困治理战略将在社会制度和发展方式层面真正消除贫困存在的社会基础。贫困治理的战略目标应在人的自由而全面发展的价值性表达中予以再审视[21]。在社会制度层面，经过长时间的体制改革，中国的社会主义道路优势和制度优势将会更加凸显，产生贫困的不平等结构将被消除。贫困治理的战略目标将在人的自由而全面发展价值的引领下实现共同富裕目标，相对贫困将得到根本性的缓解。在发展方式层面，社会主义现代化强国目标的实现意味着我国物质生产力将极大丰裕，贫困也因此丧失了存在的物质条件。贫困积累的发生机制通过发展方式的总体性调整而彻底阻断。发展方式的真正变革使“直接的物质生产过程本身也就摆脱了贫困和对立的形式”[22]。现实贫困的消除同时为精神贫困和能力贫困的消除创造了基础性条件。消除贫困也就是消除妨碍人们全面发展自己的潜在可能性，从而为人的主体性的多样发展创造可能性，是真正由“物的依赖性”向“人的独立性”转变的过程。总体而言，面向2050年的贫困治理战略除继续深化缓解相对贫困的体制机制外，也应将贫困治理的总体性目标转向促进人的自由而全面发展，在全面消除贫困状态的基础上，使人们最终迈进物质丰裕和精神充盈的发展状态。

综上所述，2020年后贫困治理战略的梯次推进与中国特色社会主义现代化建设的阶段性演进具有同步性。2020年后的贫困治理战略既是以往贫困治理战略的经验继承，又要根据全面建成小康社会后的新情势进行适应性调整。与2035年和2050年中国社会主义现代化建设的节点相呼应，面向2035年的贫困治理战略应以缓解相对贫困为目标，以收入分配制度的总体性调整和综合性贫困治理结构的建立为基本内容，以城乡基本公共服务均等化为践行基础，而面向2050年的贫困治理战略则以促进人的自由而全面发展为目标，在全面消除贫困的基础上使全体人民进入共同富裕的状态。中国贫困治理战略梯次推进的动力机制根源于中国特色社会主义的制度优势，通过贫困治理战略的梯次推进，中国有能力消除贫困。

三、2020年后中国贫困治理模式的转型

2020年后中国贫困治理将面临着更高的难度和复杂性，以往基于消除绝对贫困而设计的贫困治理模式需要随之而调整。下文在“制度价值—体制结构—政策措施”的整体框架中探讨2020年后的中国贫困治理模式。

（一）建构集成多维正义价值的普惠性贫困治理制度

普惠性贫困治理制度主要是面对相对贫困群体社会生活基本领域的制度，普惠性贫困治理制度设计的依据是基于正义理性。从制度内容来看，普惠性贫困治理制度建设的依据是多维正义。普惠性贫困治理制度建设的核心是在收入分配制度、文化教育制度、医疗卫生制度、社会就业制度和住房制度等方面实现分配正义，使诸如文化教育、医疗卫生等基本的社会福利和公共资源可以在城乡居民间均等享受。同时，在分配正义原则的基础上，普惠性贫困治理的制度建设应同时容纳能力正义、参与正义和承认正义的公民权利维度。衡量贫困治理的成就不仅需要以分配正义来衡量，还应看被分配的福利和公共资源是否转化为贫困群体潜力的最大限度发挥。参与正义要求贫困治理过程中的公正公开且贫困群体拥有社会政策的参与权和知情同意权。承认正义是在贫困治理过程中尊重贫困群体的尊严和基本权利，承认贫困群体所拥有的道德价值。普惠性贫困治理是综合多维正义的制度建设整体，不仅注重公共服务和公共资源的平等共享，而且注重让贫困群体过上更有尊严的美好生活。

从治理目标来看，普惠性贫困治理制度建设的短期目标是建立“广覆盖、适度性、低水平、均等性”的治理体系，这是由我国的经济实力和可支配资源的能力所决定的，在一段时期内我国暂时不具备建立高水平普惠性贫困治理体系的条件。在2020年后我国向普惠性贫困治理制度建设迈进的同时，也要在一定时期内兼顾防贫的理念和措施，对于刚刚从深度贫困地区和绝对贫困标准脱离出来的贫困群体，应利用防贫措施巩固脱贫成果，抑制返贫现象的发生，稳定政策过渡期，可借助脱贫攻坚和乡村振兴战略的叠加推进实现巩固脱贫成果[23]。普惠性贫困治理制度建设的远期目标是建立“广覆盖、适度性、高水平、均等性”的治理体系，使相对贫困群体真正享受到均等化的公共服务和公共资源，真正具备向共同富裕目标迈进的自我发展能力。普惠性贫困治理制度建设内容和梯度目标的实现需要政府作为制度公正构建的责任优先主体，承担制度公益者的角色，重点围绕收入分配制度改革、城乡融合发展和公共服务均等化等领域设计相应的公共政策并提升公共福利的供给水平，使普惠性贫困治理制度建设具备充分的物质基础和政治保证。同时，普惠性贫困治理制度建设要求构建政府与社会合作的公共治理机制，一方面使社会需求能及时反映到普惠性贫困治理的制度建设中，另一方面普惠性贫困治理制度建设也可以赢得社会支持，最终形成普惠分配和普惠参与的统合状态。总体而言，在全面建成小康社会的背景下，普惠性贫困治理制度建设是集成分配正义、能力正义、参与正义和承认正义多维价值的制度整体，是兼顾短期和长期目标时序的公共治理制度模式。

（二）构筑破除城乡分设和部门壁垒的综合性贫困治理体制

2020年后的中国贫困治理模式转型应以综合性贫困治理结构作为主攻方向。综合性贫困治理结构涵括三个方面。

第一，综合性贫困治理结构应建立城乡一体化的扶贫管理体制。当前的扶贫管理体制仍是基于城市和乡村分设的管理体制，城市和乡村实行的是二元化的贫困标准和福利制度。相对贫困的产生意味着贫困的分散性和流动性已经跨越城乡区域的界限，以往主要基于农村而设计的扶贫管理体制红利已日趋递减，逐步实现城乡贫困標准的并轨以及社会福利资源的跨区域整合，使农村贫困人口逐步享受到城市的救助标准，是综合性贫困治理结构建立的重要依据[24]。

第二，综合性贫困治理结构以建立制度化的部门整合机制为基础。在2020年中国农村消除绝对贫困后，高强度的精准脱贫运动式治理机制将难以为继，扶贫力量从农村大规模的撤出将使贫困治理出现可持续性的问题，贫困治理由集中性治理向常规型治理机制转型[25]。但相对贫困的次生性、多维性和分散性的特征使贫困发散到社会各层次和各领域，衍化为政府多部门的治理问题[26]。因此，地方政府可在吸收以往脱贫攻坚所形成的制度成果的基础上建立常态化的贫困治理体制。一是建立各部门贫困治理责任的清单制，对党政各职能部门的贫困治理责任归属作出明确分工，防止党政各职能部门之间的相互扯皮;二是建立“党政同责”的问责机制，实现对贫困治理的跟踪问效。“党政同责”是秉持“谁决策谁担责、决策者重责、实施者轻责”的原则，对贫困治理工作开展不力的地方政府，不仅要问责扶贫部门，而且要追责具有直接领导责任和决策责任的党政主要领导，防止出现在问责时党政“一把手”向扶贫部门“甩锅”的现象，切实提高党政主要领导贫困治理的履责意识。三是建立贫困治理的“委员会制”，在吸收以往“脱贫攻坚指挥部”制度成果的基础上，地方政府可建立更为制度化的“贫困治理委员会”，发挥委员会制度议事和民主协商机制的重要功能，从而扩充扶贫部门的协调职权和强化贫困治理的优先话语权。

第三，综合性贫困治理结构要求更为整体性的项目投入和资源投入结构。2020年后贫困治理更加侧重普惠性和均等化的城乡基本公共服务供给，这意味着碎片化的贫困治理项目和资源投入已不适应消除相对贫困的要求。综合性贫困治理以提升城乡基本公共服务的供给数量和质量为核心，强化扶贫项目和资源的统筹整合，具体是以县域为基本单元，设置统一的资金池和项目库，并根据教育、医疗、就业和住房等不同类别安排资金和项目，从而防止不同项目和资源出现重复投入的问题，同时利用城乡一体化的社区调查和社区信息收集精准定位社会的公共服务需求，强化项目和资源的针对性和有序性，提升项目和资源利用的集中度，以此提升贫困治理的普惠面。总体而言，相对贫困的产生要求综合性贫困治理结构的健全，城乡一体化的扶贫体制、部门整合的制度化机制以及整体性的项目和资源投入是综合性贫困治理结构健全的主攻方向。

（三）设计基于特殊贫困类型的差异性贫困治理政策

2020年后的贫困治理模式重点在于普惠性的制度建设，但仍需内含针对特殊贫困类型设计差异化的政策。

一是针对老年贫困设计差异性的贫困治理政策。随着中国进入老龄化社会，老年贫困的现象愈发突出。针对老年贫困，贫困治理的政策设计应体现出适度的倾斜性，即在普惠性的城乡均等化公共服务中重点针对老年贫困设置相应的服务体系，如重点加强日间照料、居家养老和医养结合的综合性养老服务设施建设，满足老年人多元化的需要，以养老服务促进老年脱贫。

二是针对残障贫困群体设计差异性的贫困治理政策。针对残障贫困群体的贫困治理应设计医院治疗和社区康复双结合的政策保障体系，对残障贫困群体实施优先救治和免费救治，同时通过广覆盖的社区康复体系逐步引导部分残障贫困群体恢复生活和社会技能。此外，针对残障贫困群体应切实落实社会救助政策和困难残疾人生活补贴政策，保证残障贫困群体的生活质量不降低。

三是针对儿童贫困设计差异性的贫困治理政策。儿童贫困是相对贫困再生产规模扩大的前提，消除儿童贫困有助于提升经济社会发展质量和国民人口素质。针对儿童贫困的治理政策可以借助儿童营养和儿童教育的综合性发展干预项目具体实施。一方面，要加强贫困家庭健康喂养的知识宣传，利用项目干预的方式设置贫困家庭孕妇和乳母的营养提升计划，从而提升胎儿孕育和早期儿童哺育的质量，通过贫困儿童的定期体检设计针对贫困儿童不同生命周期的营养改善计划。另一方面，以基于贫困儿童教育干预的方式阻断贫困再生产。通过项目和资源支付建立覆盖贫困儿童学前教育和义务教育全过程的保障体系，使贫困儿童享受城乡均等化的教育标准和教育服务，同时设计相应的控辍保学和劳动预备制培训的连锁性机制，以有效阻断贫困再生产的发生机制。

总之，针对特殊贫困类型设计的差异化贫困治理政策是在直接性的生产项目援助效果不佳的情况下，以具体的基本服务措施帮助尚不完全具备发展能力的特殊贫困群体解决特殊困扰，以使其在经济社会发展的进程中保持生活质量。

综上所述，2020年后中国贫困治理模式转型是普惠性的贫困治理制度、综合性的贫困治理结构和差异化的贫困治理政策三者结合而成。2020年后中国贫困治理模式兼具合法性和有效性的双重特征，具备整体性推进贫困治理战略的优势能力。

四、结论与讨论

2020年后中国贫困性质向相对贫困演化，相对贫困具有次生性、多维性和分散性，2020年后中国贫困性质的变化为贫困战略目标议程的设定与贫困治理模式转型提供了合理性依据。2020年后的贫困治理战略应处理好与以往贫困治理战略经验的承继关系问题以及呼应中国特色社会主义现代化强国建设的“两步走”目标设定贫困治理战略议程的问题。2020年后的贫困治理战略是对以往贫困治理战略经验的继承，要根据全面建成小康社会后的新情势而进行适应性调整。在“基本实现社会主义现代化”目标进程中的贫困治理战略，应以缓解相对贫困为目标，以收入分配制度的总体性调整和综合性贫困治理结构的建立为基本内容，以城乡公共服务均等化为践行基础。在“建成社会主义现代化强国”目标进程中的贫困治理战略，则应以促进人的自由全面发展为目标，在全面消除贫困的基础上使全体人民进入共同富裕的状态。2020年后贫困治理战略的梯次推进需要兼具合法性和有效性的贫困治理模式，集成多维正义价值的普惠性贫困治理制度建设，打破城乡分设和部门壁垒的综合性贫困治理结构，针对特殊贫困类型设置的差异化的贫困治理政策，这构成了2020年后贫困治理模式转型的主攻方向。

2020年后中国贫困治理转型是一项系统性工程，在正确认识2020年后中国贫困性质变化的基础上，针对中国经济社会发展转型中出现的贫困问题应具有顶层设计和微观治理相结合的战略智慧，不仅要对相对贫困的动态演化过程进行总体性研究，而且要针对具体的贫困问题设计精准的治理策略。相对贫困作为关涉社会各基本领域和各层次的整体性现象，如何把握包容式发展方式与贫困治理的关系以及如何实现不同时间节点贫困治理战略的有机衔接，仍是2020年后中国贫困治理研究重点关注的议题。■

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