“十四五”时期完善城镇社区治理体制的思路与举措

胡杰成 银温泉

摘   要：现阶段，我国城镇社区治理存在社区服务缺口大、人居环境亟待改善、融合发展挑战巨大等问题，其根源在于社区治理主体体系、运行机制、保障要素不健全。“十四五”时期城镇社区治理面临人口老龄化加深、生产生活方式“社区化”等新形势新挑战。为此，应围绕建设新时代美好社区、和谐社区，推动社区切实成为国家和社会治理的基层单元，构建基层党组织领导下政府治理和社会调节、居民自治良性互动的城镇社区治理体制。要围绕社区治理现代化，着力完善城镇社区治理基本制度框架，打造城镇社区分类治理新格局，扩大和优化社区服务供给，加强社区治理能力建设。

关键词：城镇社区治理;社区治理能力;社区服务供给

中图分类号：C916   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2020）07-0055-12

基金项目：中国宏观经济研究院2019年度重点课题“‘十四五时期完善社区治理体制研究”。

作者简介：胡杰成，中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所社会调查研究室主任、副研究员;银温泉，中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所所长、研究员。李红娟、李晓琳、赵春飞、赵雷、张文明、刘凡熙、王皓田、石颖、蒋同明对此文亦有贡献。

社区是国家和社会治理的基层单元，是人民生活的共同家园。完善城镇社区治理体制，提高城镇社区治理水平，共建新时代美好社区、和谐社区，对于全面建设社会主义现代化国家具有重要意义。

一、社区治理的内涵界定及其与国家治理体系的关联

改革开放以来，我国基层管理体制发生了较大变化，从城市单位制和农村人民公社制转变为城乡社区制[1]。新时代完善社区治理体制是推进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求。

（一）社区治理的内涵界定

社区既是空间区域边界的地域共同体，又是以一定认同、信任为特征的微观社会共同体。在操作层面，我国一般以居民委员会的辖区范围作为一个城镇社区。对社区概念的应用也存在一些情景差别。例如，社区服务中心一般是以街道（乡镇）为单位建立，服务下辖的多个社区，在每个社区设有一个社区服务站;有些方面的社区管理通常以小区为单位进行操作，如物业管理等。

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，其中的“治理”概念并不等于西方理论中作为最小国家的治理、作为新公共管理的治理等[2]。习近平总书记强调，推进国家治理体系现代化，就是要“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”;推进治理能力现代化，就是要增强“制度执行能力”[3]。当然，推进国家治理体系和治理能力现代化，有必要合理吸收西方治理理论中的多元参与、公开透明、发展社会组织等思想。

社区治理可以理解成治理理念在社区层面的应用，其内涵是，在一定的法制规范前提下，由社区党组织、社区自治组织、社会组织、辖区单位以及居民等多元主体共同参与，整合资源、民主协商、互利合作，共同管理社区各类公共事务，在社区层面优化资源配置、协调经济社会关系、激发活力和创造力、满足居民美好生活需要的过程。社区治理大体包括五方面的内容。

一是社区治理核心问题：在社区层面处理好政府、市场、社会三者之间的关系。在社区层面要处理好政府与社会的关系，充分发挥社会力量在社区治理中的积极作用，促进政府治理与社会调节、居民自治的良性互动;要处理好政府与市场的关系，在社区资源配置和直接经济活动中，发挥市场决定性作用，在公共服务领域要更好发挥政府再分配职能;要处理好市场与社会的关系，发挥社会组织、群众性自治组织在维护市场秩序和弥补市场失灵、保护弱势群体权益方面的作用。

二是社区治理体制：由社区治理的参与主体及其职能划分、运行机制、保障要素等构成的有机体系。在参与主体方面，包括基层党组织、基层政府、社区居民、基层群众性自治组织、社会组织、驻区单位等。在运行机制方面，包括社区民主选举机制、民主议事决策机制、民主管理机制、行政性工作准入机制、矛盾预防化解机制、社区服务参与机制等。各项机制应功能清晰、流程科学、运作顺畅，通过复合协同，共同处理好社区公共事务。在保障要素方面，包括人才、资金、场地、设施、土地、信息等要素。只有加强要素供给、优化供给结构、提高配置效率，才能保障社区有效治理。

三是社区治理能力：发挥社区治理各项体制机制的作用，管理社区各类公共事务的能力。社区治理体制与社区治理能力是一个有机整体，两者相辅相成。有了好的社区治理体制，才能提高社区治理能力;只有提高社区治理能力，才能充分发挥社区治理体制的效能。社区治理能力涉及对社区各类公共事务的治理过程，主要包括社区居民参与能力、社区服务供给能力、社区文化引领能力、社区依法办事能力、社区矛盾治理能力等。

四是社区治理目标：城乡社区的善治。國家治理的理想状态是善治。善治是公共利益最大化的过程，其本质特征是国家与社会处于最佳状态[4]。具体到社区治理，其目标就是实现社区良序善治，并以此巩固国家治理的社区基础。实现社区良序善治的基本前提是完善社区治理体制。

五是社区治理路径：社区治理体系和治理能力现代化。当前，面对公共服务供给不足、矛盾纠纷频发等焦点问题，我国亟须大力推进社区治理体系和治理能力现代化，加强社区治理制度创新，打造共建共治共享的社区治理基本格局，提升社区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

（二）社区治理在国家治理体系中的地位和作用

社区是国家和社会治理的基层单元，社区治理关系着国家善治的实现。在我国国家和社会治理的制度设置中，社区居民委员会和村民委员会属于最基层的治理层级和单元。

社区是人民生活的共同家园，社区治理关系着人民福祉的增进。社区不仅是满足居民生活性服务需求的主要场域和国家基本公共服务的重要落实平台，而且是居民认同感、归属感、安全感的重要载体[5]。社区民主是人民民主的重要体现和形式，社区环境是人居环境的直接构成。

社区是我们党领导和执政的重要基石，社区治理关系着党的领导地位的巩固。基层社区党组织是党的基层组织的重要组成，是宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、倾听群众诉求、团结动员群众、推动改革开放的坚强战斗堡垒。

“十四五”时期是我国新型城镇化高质量推进的时期，完善城镇社区治理体制、发展社区服务、释放社区需求潜力、创造高品质城镇社区生活，是保障和改善民生、扩大内需、打造强大国内市场、更好满足人民美好生活需要的重要抓手。完善城镇社区治理体制事关打通政府管理体制改革、落实党和国家大政方针的“最后一公里”，事关有效预防和化解社会矛盾、维护社会大局和谐稳定。

二、城镇社区治理体制机制存在的突出短板和不足

高效的治理体制机制是优化社区资源配置、协调社区经济社会关系、激发社区活力和创造力、满足居民美好生活需要的制度基础和保证。近年来，我国城镇社区治理体制改革取得明显进展。2017年6月，《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布。党的十九大报告提出“加强社区治理体系建设”，对新时代完善城乡社区治理体制进行了顶层设计。另外，在社区治理党建引领、社区减负增效、强化社区服务、推进社区协商民主、培育发展社会组织等方面推行了一系列改革。也应看到，城镇社区治理体制机制仍然存在一些突出短板和不足，制约了一些焦点治理问题的有效应对和解决。

（一）社区治理主体体系方面的短板和不足

一是党建引领社区治理有待加强和优化。虽然各地党建引领社区治理的格局已初步形成，但工作推进中仍然存在不平衡不充分问题。有的地方基层党组织软弱涣散，领导作用发挥不充分;有的地方基层党建理念和方式陈旧;有的体制机制不适应地方治理和发展需要，街道社区统筹协调能力弱，共建共治未形成常态;一些地方基层党组织工作行政化、内卷化、务虚化倾向严重，并未找到一条真正融入、发力、引领社区发展治理的有效路径。

二是基层政府治理与社区自治的职责分工有待规范化。尽管各级政府围绕社区减负增效做了大量工作，甚至建立起了社区工作事项清单、社区工作事项准入制度等机制，但社区减负工作远未到位，社区行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题仍较突出，社区干部依然负担沉重。其根源在于目前各地改革创新缺乏规范化、法制化、稳定化，国家层面对各地具体探索缺乏统一规范，在法律层面对社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项等缺乏明确细致的规定。

三是业主组织的治理功能急需加强法律保障。随着城镇房地产业的快速发展，商品房小区大量出现，业主委员会日益成为城镇基层治理的重要主体。然而，在我国，业主委员会目前仍然缺乏法人主体资格，也缺乏专门的法律法规加以规范。现实中，大多数商品房小区面临业主委员会缺位，业主委员会成立难、运作难、换届难、监管难等成为普遍问题，影响了业主权益的有效维护[6]。

（二）社区治理运行机制方面的短板和不足

一是基层部门与街道社区条块协同机制不健全。在基层治理问题日益复杂化的背景下，街道社区“看得见、管不着”与政府职能部门“管得着、看不见”的矛盾凸显，条块协同机制亟待健全。不少地方存在靠基层抓基层、以街道社区抓街道社区的情况，行业部门的参与度不够，条块协同不到位。在网格化管理中，许多诉求和问题上报到街道或区级指挥中心后，因为事权问题无法及时处置，而指挥中心又无法联动相关业务部门，导致事件流转不畅通、群众不满意。

二是基层政府部门之间协同治理不到位。在信息化建设方面，诸多专业部门都将自身信息平台往社区延伸，各部门“相互分割、各自为政”问题严重，“信息孤岛、数据打架”现象常有发生，难以充分发挥信息平台的作用。即便发现问题，也会因为事权难以界定、部门难以联动，难以快速响应。此外，每个部门自设一套信息系统，加重了基层工作者的负担，造成了严重的资源浪费。在网格化管理方面，综治、民政、城管等多个条线都推行网格，各种网格划分标准不一、网格力量分散、平台软件多，既造成了资源浪费，又降低了治理效率。

三是社区参与的激励和约束机制较为薄弱。社区治理中居民参与度较低，驻社区单位、其他社会力量和市场主体参与社区服务管理的积极性也未充分调动起来。其根源在于目前社区参与的激励和约束机制建设不够。

四是社区服务供需对接机制尚未有效建立。其一，社区服务供给的多元主体权责关系不清晰。社区服务的属性和范围尚未理清，导致政府、社会、市场之间，以及市、区县、街道、社区等不同层级之间的权责关系模糊，从而出现了供给空白或混乱。其二，需求导向的社区服务供给理念和机制还未建立。在目前社区治理体制下，居民所能获得的服务多为被动接受，而非主动提出需求。这导致多样化、多层次的服务需求难以得到满足，供给与实际需求矛盾突出。其三，社会化、市场化手段应用不足。在目前的社区服务供给模式中，从办到管均由政府包揽和运作的模式依然居于主导，社会資源、市场力量参与社区服务供给不足，导致服务供给的效率不高。

五是公共卫生风险防控机制短板明显。在疫情综合应对中，社区应急管理能力欠缺较大，大多缺少重大风险应急管理预案，即使个别社区有应急管理文本，也存在针对性不够、可操作性差、缺乏实操演练等问题。社区应急物资储备短板突出，大多缺乏医用口罩、防护服、护目镜等应急储备。另外，社区与大型医院、生活必需品保障机构、上级政府部门等之间的协调配合、共同应对机制不健全。

（三）社区治理保障要素方面的短板和不足

一是社区治理的资金投入机制不完善。据中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所课题组对全国190个城镇社区的治理现代化水平的评估，在社区治理组织体系、社区治理能力建设、社区治理配套设施、社区治理保障举措四个一级指标中，得分最低的是社区治理保障举措，其二级构成指标分别是资金投入力度、社区工作者队伍建设。这反映了目前社区治理在资金、人才方面的保障乏力。资金问题的根源在于多元化投入机制不完善，政府对社区治理的财政支持总体不够，尤其是一些经济欠发达地区，财政本身较为困难，因而对基层社区的支持十分有限。费随事转的经费投入机制未有效建立，一些地区的基层政府仍然随意向社区下派工作任务。在社会资金投入方面，由于相关支持政策不完善，目前社会力量参与提供社区服务严重不足。社区自身“造血”能力更是低下。

二是社区人才队伍建设面临瓶颈制约。一方面，繁重的基层治理任务对社区工作者综合素质、专业能力的要求越来越高;另一方面，社区工作者的薪酬待遇、职业发展、晋升空间等仍然受限，社区工作岗位对高素质人才的吸引力不足。实地调研发现，社区骨干人才队伍选、育、管、用“成长链”不健全，特别是社区党组织书记人难选、人难留问题突出。在企业退休人员社区化管理服务方面，退休人员群体大，其健康体检、档案管理、资格认证、住院探望、活动开展等日常工作日益刚性化，但社区普遍面临工作人员不足，很难抽出专人负责此事，大多是兼职，而且大多在此方面业务不够专业，由此影响了管理服务质量。

三、“十四五”时期城镇社区治理面临的新形势新挑战

（一）全面建设社会主义现代化国家新征程对加强和创新城镇社区治理提出了更高要求

2020年我国将全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程。在发展方面，“十四五”时期我国将面临转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力及新型城镇化高质量推进的攻关挑战，面临中美之间竞争性共存常态化、国际环境复杂化的外部倒逼，面临跨越“中等收入陷阱”的重大治理考验，这些新情况新挑战要求我国着力解决好社会不平等问题，满足人民对平等参与和发展权利的渴求。为此，应充分发挥城镇社区密切联系群众的功能，通过依法治理、多元参与、协商共治，加强社区服务、完善社区管理、预防和化解社会矛盾，增强居民获得感、幸福感、安全感。在改革方面，2020年我国将在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，“十四五”时期我国将进入全面深化改革的新阶段，要求各方面制度更加完善，进一步推进国家治理体系和治理能力现代化，为此特别要巩固和提升国家治理基层单元的治理水平，加大力度完善基层社区治理体制。

（二）人口老龄化及低生育率的重大挑战进一步凸显社区治理的重要功能

人口老龄化已经成为我国经济社会发展所面临的严峻挑战。截至2019年末，我国60周岁及以上老年人口达2.54亿人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上老年人口1.76亿人，占总人口的12.6%[7]。未来我国人口老龄化加剧趋势不可逆转。与此同时，低生育率问题已经显现，新出生人口2017年较2016年下降63万人，2018年较2017年下降200万人①，缺少儿童照顾的资源是造成家庭生育意愿较低的重要原因。这迫切要求我国完善养老服务体系、加强托幼育幼服务。在具体操作层面，这两个任务最佳的解决途径就是加强社区服务，因为基层社区与居民之间有天然的就近性、便捷性优势，是除家庭之外养老、托幼育幼的核心载体，社区服务也有助于提升家庭自我服务能力。因此，“十四五”时期急需深化体制机制改革，扩大和优化社区养老服务、托幼育幼服务的供给。

（三）破解农业转移人口市民化“瓶颈”急需加强和创新城镇社区治理

农业转移人口市民化是新型城镇化的关键。截至2019年底，农民工总量达29 077万人，其中到乡外就业的外出农民工有17 425万人[8]。虽然进城农民工规模庞大，但我国长期面临城镇化“虚化”问题，2019年末我国常住人口城镇化率达到60.60%，而户籍人口城镇化率仅为44.38%，两者相差16.22个百分点。其原因包括户籍制度城乡分割仍未彻底打破、农民工落户意愿不强等。社区是社会治理的基本单元，也是农民工融入城市的重要依托。充分发挥城镇社区平等尊重农民工、精准服务农民工、有序管理农民工的积极作用，是促进农民工在城镇就业生活稳定、归属感和认同感提升的有效途径。

（四）未来生产生活方式“社区化”要求加强和创新城镇社区治理

随着新经济、新业态的发展，电商、社区创业、家庭办公、网络直播等新的就业形态日益增多，就业方式更加灵活多样，工作场所任意化、工作时间碎片化、雇用模式多样化趋势日增。这些新的就业形态和方式的共同特征在于，城镇就业出现了一定程度的“社区化”趋向。在人口老龄化加快深化过程中，群众生活将更依赖社区，因为相比年轻人，老年人的活动半径较小。这就要求加强和创新城镇社区治理。

（五）信息技术日新月异持续挑战城镇社区治理体系的创新适应能力

互联网、大数据、人工智能等信息技术突飞猛进，既为加强和创新城镇社区治理提供了更高效的技术手段，又将持续挑战社区治理体系的适应能力。社交媒体、电子商务、共享经济等新模式快速普及，劇烈冲击着传统的公众参与、合作协商、行为约束、信用监管和矛盾协调模式。例如，自媒体时代的到来，使得互联网信息传播更加私人化、自主化和灵敏化，个别的、局部的事件可能被迅速传播、扩大、变异与升级，一些违法犯罪活动可能借助互联网组织和开展。互联网技术对国家之间信息边界的突破、国际人口流动的增加，还使得犯罪、恐怖主义等越来越具有国际化特征，因而需要不断提升城镇社区治理的创新适应能力。

四、“十四五”时期完善城镇社区治理体制的思路和目标

“十四五”时期，应围绕推进国家治理体系和治理能力现代化、满足人民日益增长的美好生活需要，让社区切实成为国家和社会治理的基层单元，大力完善城镇社区治理体制、优化治理模式、提升治理水平，为国家长治久安、人民幸福生活奠定微观基础。

（一）“十四五”时期完善城镇社区治理体制的基本思路

1.城镇社区建设的理想类型：新时代美好社区、和谐社区

建设新时代美好社区、和谐社区是适应新时代社会主要矛盾变化、满足人民日益增长的美好生活需要的社区方案。新时代美好社区、和谐社区对城镇社区建设提出了符合新时代需要、更高层次的要求，其核心特征是安居乐业、创新包容、绿色文明、良序善治。

2.社区应切实成为国家和社会治理的基层单元

社区是国家和社会的微观基础，应避免将城镇社区治理仅仅理解和局限为社区层面的社会治理，而要从社会、政治、文化、经济、生态、党建等多个方面全面治理、多维治理，最大程度激发社区层面的治理潜能、治理效应，最大程度发挥社区治理对国家和社会治理的基础性作用。城镇社区治理事务包括：在社会方面，保障和改善社区民生，激发社区参与活力，预防和化解社会矛盾，维护社区平安;在政治方面，落实基层自治组织的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督;在文化方面，在社区培育和发展社会主义核心价值观，繁荣发展基层文化事业;在生态方面，改善社区人居环境，培养居民节约资源、保护环境的习惯;在经济方面，促进社区生活性服务业发展，满足居民日益增长的生活性服务需求;在党建方面，巩固和加强党在基层的领导。

3.构建基层党组织领导下政府治理和社会调节、居民自治良性互动的城镇社区治理体制

第一，明确社区治理的参与主体及其职能划分。基层党组织是社区治理的领导核心。基层政府是社区治理的主导力量，要从法规、政策、财力、人力、物力等方面加强对社区治理的支持和保障，依法对社区治理进行指导和规范。基层群众性自治组织是社区治理的基础支撑，负有依法组织社区居民自我管理、自我教育、自我服务的义务。社会组织、企业、驻区单位等社会力量是社区治理的协同力量，要充分发挥其在社区服务、社区管理、社区建设等方面的积极作用。

第二，建立符合国情的“强政府—强社区”治理模式。在这种模式下，政府介入水平和社区成长程度都较高，政府与社区在较为完善的法制框架内良性互动、协商合作，社区自治的缺位由政府来补充，政府的越位与错位由社区来监督。这需要政府放权，赋予社会足够的空间，实现社会自我管理，但政府要对涉及公共利益的社会领域进行规制;构建政府和社会的合作关系，即政府将一些公共事务委托给社区、社区组织进行管理;通过完善制度，发挥基层政府在社会管理、公共服务等方面的功能。

4.依据人口构成等因素进行城镇社区分类，有针对性地解决治理难题

在统一完善城镇社区治理基本制度框架的基础上，深入把握不同社区在基础条件、人文特色、现实问题等方面的差异，采取有针对性的治理措施，补充治理短板，强化关键机制，提高治理效能。从社区的构成来看，人是基础性要素。依据人口构成特征，结合当前发展和改革需求、社区问题类型化特征，可以将城镇社区划分为商品房社区、老旧社区、城中村社区、产业型社区、外国人集中社区等不同类型[9]。

5.分类完善社区基本公共服务、非基本公共服务、非公共服务供给机制

社区服务是指以社区为基本单元，以各类社区服务设施为依托，以满足社区居民生活需求、提高社区居民生活质量为目标的各类服务。根据服务的外部性程度、市场失灵程度的性质不同，可以将社区服务划分为社区公共服务和社区非公共服务两大类。根据国家对现阶段基本公共服务的界定，可以将社区公共服务进一步细分为基本公共服务和非基本公共服务。针对不同性质的社区服务，政府扮演的角色不同，政府与市场的边界不同，服务供给的出资人主体、生产主体也有所差异，这就必须厘清在社区服务体系中各级政府、社区、社会组织、企业等的角色定位。

（二）“十四五”时期完善城镇社区治理体制的目标

“十四五”时期，完善城镇社区治理体制的目标是：到2025年，城镇社区治理主体发展较为充分、机制构建较为健全、要素保障较为到位，基层党组织领导下政府治理和社会调节、居民自治良性互动的城镇社区治理体制较为成熟，社区治理社会化、法治化、智能化、专业化水平明显提升，新时代美好社区、和谐社区初步建成。到2030年，城镇社区治理体制基本定型，同时能够根据发展需要，基于新的条件，不断自我调整，新时代美好社区、和谐社区基本建成，为满足人民日益增长的美好生活需要提供重要保证，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

五、“十四五”时期完善城镇社区治理体制的重大举措

“十四五”时期，既要针对城镇社区治理体制机制存在的突出短板和不足，着力完善社区治理基本制度框架，提升社区治理能力，又要体现以人为本、突出问题导向，基于体制改革聚力解决一系列治理难题，满足群众迫切需求。

（一）围绕治理现代化，完善社区治理基本制度框架

1.健全社区治理多元主体体系

一是提升基层党组织引领社区治理的能力和水平。强化街道（镇）、社区党组织的统筹功能，深入拓展区域化党建，健全区域资源共享机制，持续推进街道（镇）、社区与驻社区单位共建互补，共同担负加强党的建设、创新社区治理、推动城市发展、服务辖区群众的责任。统筹上级部门支持社区的政策，整合资金、资源、项目等，以社区党组织为主渠道落实到位。强化街道（镇）党组织领导核心作用，推动职能部门力量在街道（鎮）聚合，让资源下沉，从体制机制上为街道（镇）党组织领导基层治理、统筹各方、协同条块创造条件。

二是以社区工作“四张清单”规范基层政府治理与社区自治的关系。总结各地改革经验，统一规范社区依法自治事项、依法协助政府事项、政府可购买服务事项、禁止准入事项“四张清单”，在法律层面加以明确。突出街道（镇）统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、优化营商环境、维护社区平安等职能，取消其招商引资职能。强化社区党的建设、教育引导群众、发展群众自治、统筹社会服务、协助公共服务等职能。

三是完善居委会和业委会立法，健全居民自治组织。按照便于管理、便于群众自治、便于功能发挥的原则，合理确定城镇社区管辖范围和规模。修改相关法律内容，原则上城市按2000—4000户、城镇按700—2000户常住居民的规模设置1个社区。进一步增强居民委员会开展社区协商、服务社区居民的能力。加强相关立法，明确业主大会和业主委员会的法律地位，对召开业主大会的条件，业主委员会的责任、权利和义务，对业主委员会的监督等作出具体规定。推进业主委员会治理标准化、规范化建设。探索设立业主代表大会、业主监事会等制度形式，完善业主治理结构和效能。加强和改进社区党组织和居民委员会对业主委员会的指导和监督。

四是培育发展社会企业新型主体。大力培育发展社会企业，即那些通过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会的机构，其所得盈余用于扶助弱势群体、促进社区发展及社会企业本身的投资。要研究制定社会企业培育发展规划，出台鼓励支持社会企业发展的孵化、登记、认定、扶持、服务、监管等方面的一系列政策。优先发展社区生活性服务类、扶贫帮困类社会企业。

2.完善社区自治共治机制

一是以“积分制”健全居民社区参与激励约束机制。以积分制等方式，建立健全居民参与社区治理和践行自治、法治、德治的激励约束机制。以居民家庭为积分评议单位，设置评分指标体系，以得分高低为基础实行奖惩措施，鼓励居民积极参与自治、维护法治、弘扬美德，同时积分可以兑换等值的志愿服务。评分指标覆盖社区志愿服务、慈善救助、尊老爱幼、邻里互助、矛盾化解、社区管理等方面。将居民参与社区治理、维护公共利益情况纳入社会信用体系。

二是以“居民点菜、政府买单”形式完善社区公共服务供需对接机制。借鉴深圳等地改革经验，坚持以基层民生需求为导向，以居民点菜、政府提供服务方式开展实施“民生微实事”项目，包括消除安全隐患、社区环境整治、文化体育娱乐、生活关爱等方面，快速解决社区居民关注度高、受益面广的小事、急事、难事。建立完善“民生微实事”项目公开征集、民主确定、依规实施、民主评议等流程闭环。

三是以网格融合升级打造新一代网格化管理体系。将现代科技应用作为核心引擎，以综治中心为平台，统一建设网格化服务管理中心。针对各部门网格分散的问题，全面促进网格、职责、队伍、平台、工作流程、数据资源融合。构筑专职网格员职责清单制、网格化服务管理事项准入制、网格员服务购买制、专职网格员考核评价淘汰机制、群防群治工作激励机制等网格运作闭环系统，推动网格化服务管理由粗放向精细转变。

四是发扬新时代“枫桥经验”，完善基层矛盾纠纷治理机制。强化社区法律服务，将人民调解、法律援助、法治宣传、社区矫正、律师服务等法律服务延伸落实到社区。增强社区发现、排查、化解各种社会矛盾纠纷隐患的能力，建立健全网格、院落和社区自组织排查发现隐患问题，街道（镇）会同职能部门解决隐患问题的机制，尤其要加强职能部门的联动参与。提升社会组织、社会工作、志愿服务参与建设平安社区的合力。

五是平战结合筑牢社区公共卫生风险防控机制。加强社区卫生服务中心建设，合理提升每千人床位配置水平，平时主要作为老年、康复、护理等床位，重大疫情暴发时则作为“社区应急医院”。建设社区战时发热门诊，平时作为全科医生诊室等，战时迅速开辟为发热门诊。加强社区公共卫生人才队伍建设，各地根据常住人口的增长、首诊和下转病人的增加等情况，合理核定并用足基层医疗卫生机构编制总量和用人数量。注重兜底与激励相结合，提高基层医疗卫生工作者工资待遇。加强重大疫情社区应急预案建设和培训演练，强化社区应急资源实物储备和能力储备，建立健全重大疫情社区信息监测、应急管控、应急服务、资源链接机制，健全社区高效对接医院、生活物资供应机构、政府部门的运转机制。

（二）突出问题导向，构建城镇社区分类治理新格局

1.商品房社区：改革物业管理+保护业主权益

一是改革社区物业管理制度。进一步明确开发商、物业公司与业主三方的权责关系。完善物业管理市场化选用机制，破除开发商和物业公司建管合一体制，鼓励和扶持更多的专业物业公司参与社区治理。完善物业市场的竞争机制，通过规范的招标流程选聘物业公司，营造良好的物业服务市场环境。

二是强化社区业主权益保护。以落实和保护业主共有物业产权为切入点，制止和纠正侵害业主共有资产资源的行为。明确业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权。创新物业费的收取机制，完善业主委员会监督机制。探索社区党支部与业主委员会之间的交叉任职。

2.老旧社区：社区更新中的居民参与+“乱象”整治

一是健全老旧社区更新的居民参与机制。坚持先自治后整治、一院一策，充分尊重居民意愿，以建立院委会、住委会、家委会等自治组织作为启动改造的前置条件，着力推进安防设施、公用设施设备、公共环境等硬件改造和水、电、气、雨污分流等专项功能性改造，建立物业管理、维修资金管理长效机制。充分发挥社区规划师在老旧社区更新规划及实施中的作用。

二是加强老旧社区“乱象”整治。在政府部门主导下，鼓励社区居民、驻区单位、社会组织等多元参与，推行“街长制”“巷长制”，重点整治老旧社区违规占道、车辆乱停、违法建设、工地乱象、架空线缆等问题。在无物业管理的老旧社区要依托社区居民委员会实行自治管理。

3.城中村社区：外来人口待遇均等化+社会治安治理

一是加快推进外来人口公共服务待遇均等化。根据城中村实际居住的人口规模配备相应的公共服务。政府通过加大财政投入、创新管理机制，促进教育、医疗、文化、住房等公共服务均等化，缩小城中村非户籍常住人口与户籍人口之间的差距。发挥政府主导作用，调动出租屋主、企业、社会组织等多元主体的积极性，让外来人口享受“主动服务”“柔性治理”。

二是完善城中村社会治安治理。加大对城中村社区治安工作人防、物防、技防各环节的规范和投入力度。充分调动居民参与，让居民自觉维护治安秩序、及时发现险情，从源头上防止治安案件的发生。

4.产业型社区：“产城融合”治理導向+企业参与治理

一是加强以“产城融合”为导向的社区治理。加强产业型社区公共服务设施布局及建设，实现产业与服务契合。加快建设创业公寓、大型超市、品牌商场、电影院等生活配套设施，增加教育、医疗、体育、休闲等设施场所。深化人才体制机制改革创新，集聚创新人才，提升社区人口素质。

二是探索企业参与的多元化治理模式。以政府推动、企业参与、多元共治的方式，探索“政府+企业”“企业+物管”等治理模式。政府在产业型社区规划、基础设施建设、公共服务提供等方面发挥作用;通过向社会组织、企业等购买服务，为企业、员工、居民提供专业化社区服务。发挥企业联盟或协会、企业服务中心、创业创新平台等特色平台的作用，推动产业型社区自治共治。

5.外国人集中社区：搭建专门服务平台+发挥社会组织作用

一是搭建外国人社区综合服务平台。打造外国人综合服务中心，服务内容包括宣传中国文化、引导外国人认识和熟悉社区、法律宣传与政策咨询、协助安置和租房、教授中文、小孩上学资源链接、疾病预防宣传与义诊、组织文体活动、促进社区参与等，提高在华外国人的适应能力和遵纪守法、社区公共参与意识。建立专门的在华外国人社区管理服务信息平台。

二是充分发挥社会组织及外国人自组织的作用。通过引入各类社会组织，为社区外国人提供在华生存、工作、适应等方面的专业化服务。为外国人提供来自社区组织的各类支持，促进中外居民邻里互动，营造密切和谐的邻里关系，通过邻里守望、互助等防止外国人在社区的隐匿化，促进不同族裔的交流和融合。培育在华外国人自组织，依法发挥在华外国人自组织的管理服务功能。

（三）落实以人为本，扩大和优化社区服务供给

1.理清多元主体权责，构建社区服务分类供给机制

一是加快制定社区服务分类清单。社区基本公共服务应以国家基本公共服务清单为依据，由市一级政府按照国家、省一级的要求，结合本地财政能力，制定社区基本公共服务清单，提供标准不低于国家标准。社区非基本公共服务由区县根据本地区实际制定相应清单和标准。社区非公共服务由社区以居民需求调查的形式加以确定。

二是分类厘清社区服务供给中政府和社会、市场职能边界。根据社区公共服务和非公共服务的外部性特征，理清在社区服务体系中各级政府、社区、社会组织、企业的角色定位，明确区分供给责任主体和生产主体。基本公共服务出资责任主体在政府，非基本公共服务出资责任在政府和社区等多元主体，非公共服务出资责任主体为居民个人。社区服务生产主体可以是事业单位、社会组织、企业等多种形式的主体，从供给的效率和质量来看，应更好发挥社会组织和企业的作用。

三是分类理顺社区服务供给中各级政府权责。社区基本公共服务的支出责任，按照基本公共服务财政事权与支出责任划分的要求，由中央、省、市政府承担。社区非基本公共服务的支出责任，由市、区县政府出资扶持引导与社区通过多种方式自筹相结合。社区非公共服务支出责任在居民个人，但市、区县政府和社区组织可以通过引进市场主体为更好满足居民非公共服务需求创造条件。

四是加强不同部门民生政策在社区层面的横向协同。加强养老、医疗、社会救助、扶贫、税费优惠等政策协同，增强民生政策在社区层面的协同效应。加快完善分级诊疗制度，推行长期护理保险制度，为社区开展医养结合养老服务提供条件。

2.创新社区服务提供模式，扩大社会和市场参与空间

一是培育多元化社区服务生产主体。按照“政府引导、社会协同、多元参与”原则，以政府购买服务为牵引、居民需求为导向，基于民生服务的多元性质，培育城乡社区多元服务主体。鼓励地方探索“社会企业”“共益企业”等多种形式的社区服务供给主体。

二是推行不同性质供给主体的公平准入。通过政府“购买服务”“合同包”“项目委托”等多种形式，将部分公共服务转交给专业化社会组织或企业承担，逐步实现社区服务专业化、社会化、市场化。支持各类主体公平参与竞争。购买主体应以扶强扶优为导向，根据服务项目的具体特点和实际需要，合理确定评审方法和评审标准。

3.突出重点，着力扩大社区托育、社区养老等服务供给

一是完善社区托育服务供给体系。将托育服务纳入社区服务体系。鼓励和支持社会组织、企业、事业单位、个人等多元力量创办保育为主、教养融合的婴幼儿照护全日制、半日制或计时制机构。鼓励采取公办民营、民办公助等多种形式举办婴幼儿照护服务机构。优化婴幼儿照护服务机构注册登记的审批流程。制定统一的托育机构设置标准，建立托育机构及从业人员诚信评价机制和诚信档案，健全托育机构从业人员持证上岗、行业黑名单等制度。

二是完善社区养老服务供给体系。鼓励发展嵌入式的社区养老，面向居家老年人提供日间照料、短期托管、长期照料等多层次、多样化、有针对性、便捷可及的养老服务。通过政府购买服务形式满足社区养老公共服务需求，明确各级政府支出责任;积极引入社会机构和市场主体满足多样化的非基本公共服务和非公共服务需求。推广长期护理保险制度，畅通医疗保险、长期护理保险在社区层面的应用机制，推动社区医养结合服务的发展。

（四）强化要素保障，推进社区治理能力建设

1.以“财政支持+社会挖潜”强化社区治理资金保障

加大财政保障力度，将基层组织活动和公共服务运行经费、社区工作者基本报酬、社区服务实施和信息化建设经费等纳入财政预算。通过资金补助、购买服务、公益创投等方式支持社区发展治理。统筹使用各级各部门投入城镇社区的符合条件的相关资金。积极发展根植社区的社会企业，直接回应社区服务需求，补充社区资金来源。支持发展社区银行，满足社区小微主体的融资需求。

2.以“四支队伍”为重点加大社区人才队伍建设力度

着力畅通社区工作人才来源渠道，提高薪酬待遇，拓宽发展空间。一是加强城镇社区党组织带头人队伍建设，选优配强社区党组织书记。二是加强社区后备干部培养孵化。三是加大从优秀社区工作者中定向公开招聘基层事业编制人员、公务员的力度。加强对社区工作者的教育培训，支持其参加社会工作职业资格评价和学历教育等。四是加快构建社区规划师制度，充分发挥社区规划专业人才作用。

3.以“科学规划+创新方式”推进社区服务设施建设

科学编制社区规划，加强与控制性详细规划衔接。从居民实际需求出发，依托社区综合服务设施，整合服务项目和资源，避免重复建设、重复供给。通过国资划拨、底商返租、区域共建、市场化购买等方式，完善社区服务配套设施。新建社区公共配套设施与住宅同步规划、同步建设、同步交付使用。加大老旧社区改造力度，继续推进棚户区和城中村改造。健全社区服务设施运行管理制度。

4.以“强化互联、丰富应用”为核心构建社区治理信息化体系

政府要做好社区治理信息化建设的统筹规划，加强建设标准和评估体系制定，引导多方主体积极参与，并做好监督协调工作。打破部门和区域界限，构建统一高效、互联互通、安全可靠的数据共享交换应用系统。丰富和完善社区智慧政务、智慧物业、智慧医疗、智慧养老、智慧商圈等应用场景。打造政务服务社区自助智慧终端，推进民政、人社、医疗、教育、公安等政务服务下沉社区，打造“最短距离政务服务圈”。

六、“十四五”时期完善城镇社区治理体制的保障措施

（一）成立高层次的社区治理议事协调机构

我国以往社区事务由民政部门主导，侧重推动基层政权建设、指导社区自治等，但目前社区治理任务已大大超过上述范畴，远不是民政部门所能胜任的。建议成立专门的社区治理议事协调机构，作为协助党中央领导全国社区治理的常设机构，下设办公室作為办事机构，负责制定和组织实施社区治理总体规划和重大政策，统筹协调、监督落实党中央部署的社区治理各项重大任务。

（二）出台全国社区治理总体规划

出台全国性的社区治理总体规划，作为全国创新社区治理体制、加强社区治理工作的发展蓝图和行动纲领。加强社区治理评估指标体系的研制，并开展实际评估与动态监测，对社区治理现代化水平进行科学、准确、及时的评价，为党和国家加强和创新社区治理提供客观依据。

（三）系统推进社区治理法制和标准体系建设

围绕提高社区治理法治化水平，系统推进社区治理主体体系、运行机制、保障要素等方面的法制建设。鼓励各地结合实际，出台社区治理方面的地方性法规。围绕提高社区治理科学化、精细化水平，探索建立社区服务、社区管理、社区安全等方面的标准体系，逐步讓标准嵌入社区治理的各个领域和环节。

（四）开展新时代美好社区、和谐社区示范创建活动

为鼓励社区治理体制改革方面的先行先试、示范引领，建议在全国范围内开展新时代美好社区、和谐社区示范创建活动，以社区建设带动社区治理体制改革，以先行示范带动各地普遍创新。及时总结、广泛宣传社区治理创新的做法和经验，以及新时代美好社区、和谐社区的创建成效，大力表彰优秀，形成争创一流的良好氛围。

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