“十四五”时期上海推进国资国企综合改革和高质量发展

傅尔基

一、党的十八大以来上海国资国企改革发展“率先”进程和成效

上海是我国国资国企重城，也是率先实施国资国企市场经济改革、成功发挥国资国企在发展开放市场经济和创新驱动、转型发展中主力军和先锋队作用的国际化大都市。党的十八大以来，上海国资国企改革率先深化。一是率先加强地方顶层设计，做细实施方案。从2013年到2018年的五年，我国进入新时代，根据党的十八大和十八届三中全会以来党中央文件精神，突出以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指引，上海率先加强国资国企“混改”的顶层设计，做细实施方案，2013年出台了“上海国资国企改革20条”，2017年以来又先后制定和发布了《上海市国资国企改革发展“十三五”规划》和《关于本市区域性国资国企改革试验实施方案》。二是率先开展“一为主”“三分类”“三大途”“混改”。坚持以转向“管国资”为主改革带动国企“三分类”（竞争类、功能类和公共服务类）“混改”，从上而下，自下而上，通过公司制股份制改制、市场化开放性重组、企业整体或核心业务上市和股权激励等方式和途径，以公众公司为目标模式，率先全面开展国资国企“混改”。三是率先建立健全国资“监管、运作和经营”新体制机制。设立国际集团和国盛集团两家国资投资公司，分别作为金融国资与产业国资流动平台，发挥“国有资本运作主体、国有企业持股主体、国有资产有进有出的通道”的作用，从而打造“国资委负责资本监管、平台公司负责资本运作、企业集团负责生产经营”新体制机制。四是率先推进国资国企领域“放管服”改革。制定和实施市国资委权力清单、责任清单，取消下放一批出资人审批事项，加强事中事后监管。研究、制定和探索区域性国资国企综合改革试验，联动效应不断放大。五是率先加强党的领导，完善公司治理结构。全面推进“双向进入、交叉任职”的领导体制，实施市管企业和重点骨干企业党委书记兼任董事长。推进以外部董事占多数的董事会建设、优化“外派内设、以外为主”的监事会架构。市管企业法定代表人任期制契约化管理实现全覆盖。

上海深化国资国企改革向着更加成熟开放市场经济深入推进，促使混合所有制经济实现形式成为上海国有经济的基本实现形式，国有经济不断地做强做优做大，为上海进一步当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者、提升城市能级和核心竞争力、建设全球城市，更好地发挥主力军和先锋队作用。数据显示，2018年上海市地方国有资产总额累计19.27万亿元，同比增长6.2%，国有企业实现营业收入3.52万亿元、利润总额3438.93亿元，同比增长8.2%和1.4%，上海市国资委系统企业资产总额、营业收入、利润总额等主要经济指标持续保持全国第一，全系统境外国有资产总额继续保持增长。2018年上海國资在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等四大领域的集中度从“十二五”末提高到85%。目前，上海地方国有企业排名全球行业前10位的企业集团达到6家，上汽集团、浦发银行、太保集团、绿地集团4家企业进入世界500强行列，上海建工等24家企业进入中国500强行列。

上海深化国资国企改革走在全国前列，走上了高质量发展道路，但是，对标“五个中心”、卓越的全球城市和“一带一路”桥头堡建设目标，还有不小的差距，综合改革还须深化，动力活力还须增强，作用贡献还须加大，能级能量还须提高。

二、“十四五”时期上海推进国资国企改革发展的总体思路和目标

“十四五”时期，上海要以国资资本化混合所有制经济综合改革为主线，以国资授权经营体制改革为中心环节，以国资国企综合改革试验区为突破口和“双百企业”为抓手，以进一步增强国企活力和提升国有经济综合实力为目标，有序推进国资国企“混改”加“综改”，改善国资产权监管，扩大国资授权放权，加强企业家和人才队伍建设，增强国企创新发展后劲，促进国有经济提质增效，努力当好新时代国资改革开放排头兵、国企创新发展先行者、打响上海品牌急先锋、企业走出去的领头羊，积极主动创造性做好党中央交办的“三大任务”和“一大平台”，创新推进“四个品牌”打响战役和“五个中心”建设战略任务，为努力提升城市发展能级和核心竞争力作出新的更大的贡献。

“十四五”时期上海国资国企改革发展的主要目标：

一是国有企业综合改革、公募上市，再获新突破。以创新国有资本授权经营体制改革为中心环节，以“双百企业行动”为抓手，推动区域性国资国企综合改革试验，扩大授权放权，提高社会资本和员工持股在“混改”国有控股企业中的占比，配套完善法人治理结构，切实做好市场化选聘经理人工作，增强股权激励。在继续推进国企集团企业整体上市或核心业务上市同时，注重征询推荐符合条件的国有科技企业和院所科创板上市。升级上海产权市场成为长三角共同产权市场。

二是国资国企结构性改革和优化，再获新进展。以供给侧结构性改革为主线，继续推进“清理淘汰、重组调整、创新发展”“三个一批”工作。坚持重点把全市国资集中投放于战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施与民生保障等四大领域，整体集中度保持在85%以上。上海市属国有控股金融机构要在有效防范风险的前提下加快发展，支持各类全国性金融要素市场落户上海，服务于“五个中心”、自贸试验区等国家战略。国有产业资本要发挥产业领域优势，做好民用大飞机、集成电路、软件信息、海洋核动力、军民融合等领域项目投资和服务。与此同时，要将各种国资向长三角示范区、上海自贸区新片区和“一带一路”地区、跨境产业园区倾斜集聚，发挥引领和支撑作用。

三是国有企业创新驱动、转型发展，再获新成就。国有企业要认真贯彻落实“创新是发展的第一动力”、“人才是创新的第一资源”思想，追求质量发展必须依靠创新驱动，努力成为上海建设全球科创中心的引领者和策源地之一。按照上海市委、市政府对国有企业科技创新“四个一”目标，支持一批在国家产业发展关键领域，掌握核心关键技术的自主创新企业;形成一批体现国际先进水平，具有自主知识产权的工程和项目;集聚一批站在行业科技前沿、具有国际视野和创新能力的领军人才和优秀科技人才;建立一套激发企业创新活力和动力的考核、激励、评价制度和机制。落实鼓励和支持国有企业科技创新的新政策和新举措，确立企业是创新主体地位，聚焦国家和本市重大创新项目工程，加大研发经费支出，达到主营业务收入2.5%比例，完善科研经费承包制，健全科学的考核评价体系，强化原始创新和协同创新，推进成果产业化和市场化，保护知识产权，支持企业探索建立科技成果、知识产权归属和利益分享机制，提高人才股权激励占比。支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。

四是国资监管和授权经营深化改革，再获新完善。实现授权与监管相结合、放活与管好相统一，“一企一策”地对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。出资人代表机构对国有资本投资、运营公司授权放权内容主要包括战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等，亦可根据企业实际情况增加其他方面授权放权内容。国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况。其他商业类企业和公益类企业以对核心业务控股为主，建立战略管控和运营管控相结合的模式，重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况。到2022年，基本建成与中国特色现代国有企业制度相适应的国有资本授权经营体制。

五是党建引领现代企业制度建设，再获新加强。坚持从严治党、思想建党、制度治党，推进党建工作与国企改革发展同步谋划、同步部署、同步考核，党的组织及工作机构同步设置，实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接。坚持加强党的领导和完善公司治理相统一，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位。创新企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。完善“双向进入、交叉任职”的企业领导体制。坚持和加强党对国有企业的领导贯穿国有资本授权经营体制改革全过程和各方面，充分发挥党组织对国有企业的领导作用，确保国有企业更好地贯彻落实党和国家方针政策、重大决策部署。坚持党管干部与党管人才有机统一，加强企业家队伍建设，完善國有企业集聚人才的体制机制，推行经理人和重大项目负责人公开招聘制度。

六是国有经济质量效益稳中有涨，再获新绩效。到“十四五”期末，上海地方国有及国有控股企业资产总额和国有权益、累计实现营业收入和利润总额分别比“十三五”增长百分之一百以上。上海在境外国有资产总额年均增长百分之五十以上。“十四五”期间，上海地方国有企业创造的生产总值、新增固定资产投资、缴纳税金持续保持在全市总量的五分之一左右。上海市国资委系统企业资产总额、营业收入、利润总额等主要经济指标持续保持全国第一，力争增长比例接近全国中央企业和地方国企平均水平。

三、“十四五”时期上海国资国企改革发展的重点任务和举措

《中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》表明，着力提升城市能级和核心竞争力是实现新时代上海发展战略目标的集中体现、核心任务和必由之路。“十四五”时期上海国资国企改革发展，必须坚持开放市场化改革方向，积极践行新发展理念，通过综合改革和更高质量发展，进一步增强和夯实能够持续提升上海城市能级和核心竞争力的综合经济实力和核心能力基础。

第一，推动区域性国资国企综合改革试验方案获批和落地，指导上海未来5年的国资国企改革，重点放在创新国有资本授权经营体制改革，推进国企“混改”加“综改”，推动企业整体上市，扩大员工持股试点，等等，发挥综合改革集成、联动、辐射效应。落实做好上海电气环保集团等7家企业开展的“双百企业”综合改革，打造一批国企“混改”尖兵。

第二，鼓励、支持、引导上海国有企业积极参与上海自贸区新片区建设，按照上海自贸区新片区“特殊功能区”制度创新要求和优惠政策，深化与外资、民资“混改”，加快健全现代企业制度，加强业务创新和服务创新，助力自贸区提升金融贸易便利化和自由化水平，更高水平扩大对外开放。

第三，紧紧抓住上海交易所设立科创板并试点注册制的重大机遇，加快国有科技型企业“混改”，通过分拆、重组或独立到科创板上市，融资发展，创新升级，成为支持上海全球科创中心建设的重要策源地之一。继续推动符合条件的国资国企集团与子公司“混改”上市。

第四，主动响应长三角区域一体化国家战略，探索研究国有企业参与长三角一体化发展的相关政策，加大力度、深入推进上海国资国企与国内外资本企业“混改”联合，力主打造、共同投资于长三角示范区等重点区域，支撑长三角区域一体化更高质量发展。

第五，支持上海国资国企承办中国国际进口博览会，以上海国资国企为主，通过与外资、民资“混改”，组成专业联盟，发挥主力军作用，牵头协调，市场运作，为进口博览会提供优质保障，助力构建覆盖全球的进口贸易促进网络，放大平台常态带动效应。

第六，继续推进上海国资新增投资聚焦在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等四大领域，以创新链、产业链和市场链为基础，采用PPP模式等，加强与外资和民资“混改”，加快实施集成电路、人工智能、生物医药、新能源汽车、智能制造等一批重点项目，发挥全球科创中心和国际经济中心建设的骨干作用。

第七，贯彻落实“上海科改25条”，加强国资控股和参股“官产研学金”联盟体系，引导新型研发机构有序健康发展，瞄准核心、关键技术和领域，用好国资收益，加大研发投入，扩大协同创新，增强发展后劲。完善国有创投企业市场化运作措施实施细则，支撑国企研发、中试和量产的融资需求。将上海国企打造成“天下”企业家和人才队伍“国际高地”，纳入上海“五大中心”建设总体规划和政策中，实施企业家经营能力和人才创新价值与企业发展的市场绩效挂钩，折价入股，扩大股权激励面，提高股权激励比重。

第八，振兴老“四大品牌”（上海服务、上海制造、上海购物、上海文化）、 打响新“四大品牌”的重要途径，是推进国资国企存量重组、增量联合等方式的“混改”，要有计划地重点推进上海品牌国资国企“混改”，借力国内外资本、经营、人才等资源力量，建立健全品牌职业经理人制度，切实增强老字号、新字号品牌的国际竞争力、辐射力、影响力。

第九，坚持以管资本为主改善国有资产监管，优化监管方式，合理确定国资监管机构、国资运营平台、国有企业权利边界，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，增强国企自主经营权利。完善平台公司运作机制，增强资本运营功能。修订市国资委权责清单，扩大授权。指导国企分类完善“混改”多元产权法人治理制衡结构。

第十，以党建引领国资国企综合“混改”，推进国有经济创新升级和高质量发展。坚决落实党要管党、全面从严治党的主体责任，发挥党组织把方向、管大局、保落实、善监督的领导作用。坚持党的领导和完善公司治理相统一，加强中国特色现代国有企业制度建设。建立科学规范的党委决策机制，完善考核评价体系。

（作者系上海市发展改革研究院研究员，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员）